共有产权房制度的完善研究

马天秋

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

十三届全国人大一次会议上，国务院总理李克强作政府工作报告时指出，支持居民自住购房需求，培育住房租赁市场，发展共有产权住房。自实行住房改革制度以来[1]，政府相继出台了一系列政策来保障人们的住房需求[2]。2007年江苏省淮安市首次推行共有产权房模式并取得了良好的效果，随后“淮安模式”在全国多个城市得到了广泛的推行。尽管共有产权房模式已经实行多年，但国内的理论研究并不多见。本文拟在探究共有产权的法理基础上，借鉴国外较为成熟的共有产权制度，对试点城市的制度运行过程中存在的难点和问题进行分析研究。

1 共有产权房运行现状分析

从具体的实践情况来看，已有北京、上海、南京、烟台、福州等多个城市落地了共有产权房制度，其中以北京、上海以及淮安等城市发展的较为成熟。下文以这三个典型性城市为例，从申购标准、定价机制、产权比例以及退出机制的方面进行对比分析：

1.1 申购标准

各地区的申购标准有所不同，在户籍的规定上，淮安要求本地户口两年以上；北京规定给非京户籍的人员所提供的房源不少于30%；上海于2018年发布的《实施意见》中放宽了准入标准，即取消以往的户籍要求，符合条件的非沪籍人员也能申请共有产权住房。在对家庭收入的规定上，淮安要求是中低收入住房困难家庭；上海规定可支配收入和财产低于规定限额，并对非户籍要求在本市连续缴纳社会保险或者个人所得税满5年；北京对家庭的收入和财产没有明确规定，仅要求购房者在北京无房，但对非京户籍人员要求连续缴纳社会保险或个人所得税满60个月。

1.2 定价机制

现有试点城市共有产权住房初始价格的形成，主要是综合考虑了建设成本和市场价格。淮安、北京以及上海的定价模式为市场导向型，即共有产权房定价在周边同期、同地段普通商品房价格的基础上按一定比例下调。如淮安共有产权房的房价比周边商品房低5%～10%；上海共有产权房定价比周边商品房低30%左右，有些地段甚至低至60%。此种市场导向型定价机制在一定程度上反映了市场价格，同时也降低了定价成本，提高了定价效率。

1.3 产权比例

在产权比例方面，个人与政府的产权比例分配常见有7∶3和5∶5两种方式，且不断有新政策来调整和优化共有产权房的分配比例。淮安规定个人在购买共有产权房时与政府按照7∶3的比例标准，相当于个人承担了同期经济适用房的价格。若购房者仍无条件购买，可与政府按照5∶5的比例出资，此时个人承担的价格比同期经济适用房价格便宜了30%；上海在《实施意见》中规定非沪人员与本市居民按照统一标准享受优惠政策，既个人承担的产权份额不低于50%；北京在《暂行办法》中指出，个人的出资额按照共有产权房售价占同地段、同品质的普通商品房的价格比例来确定。

1.4 退出机制

共有产权房的退出机制主要有三种方式：一是政府退出(个人购买政府的份额)。如淮安的规定是购房后5年内退出的，以原价“赎回”；购房后5年至8年内退出的，按同期贷款利息“赎回”，8年后的则按市场评估价购买或按比例分成转让收益；二是个人退出。此种退出方式的原则是政府有优先购买权，即按照评估价回购个人的产权，以便房屋再次出售获得增值收益；三是上市交易。淮安、北京以及上海均规定取得权证未满5年，原则不得上市交易，5年之后可将持有的产权推向市场进行出售。

2 我国共有产权房存在的问题

2.1 共有产权房制度缺乏专门法律保障

由于缺乏顶层设计、中央立法的缺失，导致此项制度的推行进程较为缓慢。在具体实践中，共有产权房均是以行政命令、规章的形式推动，地方政府也是参照中央的命令制定规范性文件。各地方立法存在的差异性，使得颁布的规范性文件在准入、运行、管理以及退出等方面的规定各有不同。地方立法的“碎片化”容易出现产权设计混乱、监管力度不到位、纠纷解决机制法制化缺失等问题，这些问题的存在势必影响共有产权制度的可行性和合理性。

2.2 定价和产权比例设置标准不一

从试点城市来看，尽管各地产权比例存在区别，但购房者所要承担的最低份额均高于50%，这对中低收入家庭来说仍然是很重的负担。另外，各地对产权比例确定规则设置模糊，由于政府的产权比例由土地出让金所确定，加之房价一直处于变动之中，因此产权比例上下调动会给双方的利益带来极大的不稳定性。制定科学的产权比例和转让机制，让共有产权房不再成为投机人的工具，在当前显的尤为重要。

2.3 适用对象准入标准难以确定

目前各地政府对共有产权房的申购资格有着不同的衡量标准，上年度的家庭收入是确定标准之一。但是每个家庭的收入情况是处于变动过程中的，工资的变动、兼职收入的多少等都会对是否符合中低收入群体的界定产生影响。另外，不能仅凭申购人个人提供的收入信息作为审核依据，因为可能存在有隐性收入的人员虚报收入或者勾结审核人员对收入及住房水平造假从而取得受保障资格的情形，并且现阶段我国尚未构建综合性个人资产、信誉、房产等信息评价系统，这对申请者是否属于受保障人群的判断造成一定的障碍。

2.4 建设资金财政保障不足

我国保障性住房建设资金的来源主要是政府的财政拨款和土地出让金收益。众所周知，无论何种保障性住房的建设，资金都最为关键。但从全国范围内的实施情况来看，普遍存在共有产权房资金投入不足的问题。作为持有房屋部分产权的政府，不仅要在共有产权房的前期建设中投入大量资金，还要在后期面临维持共有产权房正常运转所需的一系列的财政压力[3]。2019年，中央财政城镇保障性安居工程专项资金安排达1433亿元，增长12.4%。这种单一的由政府财政投入为主导的资金来源渠道具有一定的不稳定性，当政府无法承受巨额的建设资金需求时，共有产权房的建设规模不得不受到资金不足的影响，并且各级政府因保障性住房所承担的巨大财政压力也会限制其对其他社会保障事业的财政投入。

2.5 监管权限不明

目前尚没有法律明确规定政府在住房保障方面的法律责任。当购房者与政府之间实际发生产权纠纷时，适用公法还是私法是我们要面临的一个问题。而适用法律标准的模糊、对政府职责的确认和划分缺少法律依据、对失职行为缺少法律追究标准等，势必会影响保障性住房工作的效率和效果。因此，共有产权房的运营存在职责分配不明、监督机构不完善、监管力度、问责机制缺乏等问题。

3 国外经验对我国共有产权房制度的启示

20世纪70年代的英国最早出现共有产权房制度，随后发展到美国、日本、荷兰、新加坡等多个国家。发达国家已经建成的共有产权制度在立法层面、制度运行和监管机制等方面都有值得我们借鉴的地方。

3.1 共有产权房专门立法相对健全

英国的住房保障政策在多部法律中均有体现，《住宅补贴法》《住宅法》以及《住房出租和补偿法》从准入门槛、政府职责和筹资模式等方面规范了保障性住房的运行机制[4]。英国现行的《住房法》还对共有产权房中的优先购买权作出了明确规定。美国的住房保障制度最显著的特点之一就是高度重视法制的动态发展过程，早在1934年美国政府就颁布了第一部住房相关的法律——《国家住宅法》；之后美国政府还根据社会发展变化颁布了《公共住房法》《国民住房法案》《住宅与城市发展法》《住房贷款法》等一系列法律，构成了美国健全的住房保障体系。由此可见，完整和协调的法律体系是英美等发达国家共有产权房制度良好发展的基础。

3.2 共有产权房建设资金充足

充足的资金支持是共有产权房建设的核心要素。英国共有产权房的建设资金来源除了政府的财政投入，还包括社会组织的支持，如住房协会、住房社区代理机构等非政府机构也承担起了为建设共有产权房提供资金的责任。美国完善的保障性住房金融体系为提高中低收入购房者的购房能力提供了保障。商业金融机构和政策性住房金融机构在两个市场上通过担保、保险、抵押贷款证券化等金融手段和工具加速了资金流动，保障了保障性住房资金的充足供给[5]。新加坡的住房保障体系非常完备，最显著的特点之一就在于完善的公积金管理制度。新加坡的公积金管理制度相当于把个人工资的一部分纳入中央公积金建立的个人账户，中央公积金局通过购买政府债券的形式将80%的资金转移给政府，政府再以拨款或贷款的形式将资金提供给建屋发展局用于保障房的建设和管理。当然，个人也可提取部分公积金用于购买房屋，这在一定程度上解决了部分居民的住房问题。

3.3 产权比例的灵活性和保障功能的延续性

产权比例设定的不同直接影响到购房者的承受压力的大小，还会间接性地对保障性住房的可持续性产生影响。因此共有产权房中“产权”的设定是非常关键的。英国的产权比例设置为25%～75%之间的任意值，购房者可在这一范围内自由选择，这种灵活的产权比例设置避免了因初始值过高而依然存在的购房压力。并且当购房者取得完全产权后，便与政府自动解除了租赁关系，之后可自由处分。美国的共享权益住房最显著的特征就在于其保障功能在代际上的延续性，即保障的住户在重新出售或者让与现有住房时，必须保持其可负担性，首次住户无法获得全部房屋升值的收益[6]。这就在前后的购房者之间形成了权益的共享和延续。

3.4 监督管理机构专业化

英国共有产权住房的具体运行由专门的住房协会负责，该协会为独立于政府的非营利社会组织。通常情况下，英国住房协会替代政府作为共有产权房的一方产权人与购房者以25%～75%的比例共同享有房屋产权。购房者有能力购买住房协会所持有的产权之前，需对住房协会持有的部分产权支付租金。在遵循政府的统筹安排下，住房协会还要负责各地共有产权房的细节工作，包括选址、建设、分配约定、准入与退出、上市交易等。这种市场化的运作模式，在很大程度上提高了英国住房的管理效率。为了确保住房协会能够充分发挥管理职能，英国政府还专门设立了社区住房局(HCA)对住房协会的工作进行外部监督。当住房协会怠于行使职权或违反相关规定时，社区住房局可依据《监管权力指引》对其约束和制裁。美国政府也通过设立专门的监管机构，如公共住房署、住房和城市发展部等，来确保保障性住房的正常运营。新加坡通过设立由国家财政负担的独立的非营利机构——建屋发展局，来管理保障性住房的运营。

4 完善我国共有产权房制度的建议

4.1 制定共有产权房的专门立法

针对目前我国共有产权房立法层次低、法律制度空白的问题[7]，立法机关须根据试点城市的地方立法特点，在允许地方存在一定特点的前提下，制定统一的中央立法。一方面，立法应具有全面性。立法机关在制定法律时须充分考虑土地规划、准入标准、产权比例、转让份额、监管机制、执行标准和惩戒条例等问题，让共有产权房在实施的过程中有法可依。另一方面，立法应具有动态性。由于各地不同的经济状况以及社会的不断发展，立法者应根据不同的地区和时期来制定不同的法律调整住房制度。

4.2 明晰产权比例与权利义务关系

产权持有比例一直以来都是共有产权房的焦点问题之一。首先，政府可探索将与购房者共同持有房屋产权的权利和义务让渡给社会组织，由社会组织和个人共有享有房屋产权，并自由协商产权比例的分配。政府不直接参与共有产权房的持有，有助于避免政府作为行政主体可能带来的政治风险。在共有产权房制度下，购房人减少了当下的购房成本，而意在长期回报的组织机构，保留了对未来增值的索取权，双方都有积极性参与[8]。其次，借鉴英国灵活的产权比例分配机制，扩大购房者的产权比例的选择范围，同时降低最低档产权持有比例，减轻购房者的购房压力。

4.3 完善准入和退出机制

4.3.1 合理界定购房资格，降低准入标准 首先，应当在立法中确定购房者的资格标准。该标准主要以家庭收入为衡量准则。其次，建议取消户籍制度[9]，降低申购门槛。在城镇化改革的背景下，这种正常的人口流动[10]，其实也可以被看作是一种劳动资源与社会资本于市场作用下的优化配置，不应受到过份抑制或限制。因此取消户籍制度、降低申购门槛是保障性住房发展的趋势[11]。

4.3.2 通过定期审查和封闭运行完善退出机制 通过建立综合性信息平台，使得资格审查机构与银行或金融机构实行信息互联，对共有产权房住房人每年进行一次资格审查，让不再符合受保障的对象尽快退出保障体系，对在银行或金融机构的个人信息存在不良记录的，将拒绝接受其贷款申请。只允许共有产权保障房在符合条件的内部人之间流转，才能使得有限的公共保障资源发挥最大的作用。

4.4 扩大共有产权房建设资金的保障渠道

首先，参照英国共有产权房建设主体多元化的经验，可通过立法让公益性的社会组织也承担建设共有产权房的责任，拓宽融资渠道能有效解决政府财政压力大的问题。其次，建议改革我国的公积金制度，扩大公积金的普及范围。可借鉴新加坡的经验，让公积金在住房保障领域充分发挥融资功能。最后，降低土地成本也有利于共有产权房的建设。

4.5 设立专业化的监督管理机构

借鉴英国的住房协会制度，由政府设立一个独立的、非营利的共有产权房管理机构，并通过立法细化该机构的权利和义务，以此来保障共有产权房的日常运营。管理机构的工作范围应包括维持共有产权房运营的各个方面，如产权分配持有比例、准入和退出机制、维修基金的管理、转让交易原则、问责机制等。同时，设立第三方监督机构对该管理机构进行评估，并将评估结果向社会公开，以接受公众的监督。

综上所述，应加强对共有产权房管理，使每个环节都能顺利、高效运作，并且各部门之间要协调发展，这样才能使共有产权房制度成为真正的惠民工程。