安塞：以城镇化引导易地扶贫搬迁

张凌云

延安市安塞区易地扶贫搬迁以“城镇化、集中化”安置为主，重点将集中安置点布局在城区和重点镇。通过高标准配套公共服务设施，融合性大社区化安置，狠抓后续产业培育，确保搬迁群众搬得出来，留得下来。“十三五”期间，经过两年的艰苦努力，安塞区实际完成易地扶贫搬迁2524户、8546人。

进入供暖期以来，不间断统计城南白坪惠泽园今冬暖气开栓的户数，是安塞区移民搬迁工作办公室的工作人员每天的必做功课。工作人员说，这个数字能直接看出搬迁户实际入住户数，比缴物业费、水费户数还要准确。

当下，实际入住率是管理部门最看重的一个数字。据悉，安塞区10个移民搬迁安置点建设已全部达入住条件，并分配钥匙到户。2018年12月初，实际入住率达72%，到年底，数字还有更大的提升空间，因而成为管理者年底的紧要工作之一。

不仅如此，易地扶贫搬迁工程的繁杂程度超乎想象，要求管理人员不仅要提纲挈领，还要有绣花的本事。每一户需要安置的贫困群众，都有各自特殊的情况，从原址搬出，到在新址留住，是他们生活中顶天的大事，只有将心比心，换位思考，做好每一个环节的细微工作，才能让贫困群众享受到易地扶贫搬迁带来的福祉。

按照规划，到2020年底，安塞区每一户扶贫搬迁群众都要有一项稳定的脱贫产业或有一人稳定就业。

实践中，安塞区把易地扶贫搬迁与城镇建设、产业园区建设、高标准公共服务配套相结合，闯出了一条新路。通过“六个一批”：发展特色产业脱贫一批、各类园区就业脱贫一批、社区工厂务工及第三产业脱贫一批、技能培训及劳务输出脱贫一批、公益性岗位安排脱贫一批、社会兜底保障一批，保障搬迁户就业上岗，有收入来源。

安塞区移民搬迁工作辦公室主任张志宏表示，无论是生活习惯还是稳定就业，搬迁群众都需要过渡阶段，需要一定的时间，社会各界要给予充分的耐心。

城镇化集中安置，强化就业培训

安塞区是毛泽东提出“为人民服务”的发祥地，地处白于山区边缘，属典型的黄土高原丘陵沟壑区，农村自然条件薄弱，“山大沟深”和“一孔孔破败的土窑洞”成了一些乡村抹不掉的底色。这里民风纯朴，以安塞腰鼓、剪纸、农民画为代表的民间艺术历史悠久，有“民间绘画之乡”“剪纸之乡”和“腰鼓之乡”的美誉。

“十三五”期间，安塞区易地扶贫搬迁计划任务2533户，8577人。2016年以来，区委、区政府把易地扶贫搬迁作为打赢脱贫攻坚战的头号工程，围绕“搬得出、稳得住、能致富”的目标，经过两年的艰苦努力，全面完成任务。安塞区实际易地扶贫搬迁2524户、8546人，其中集中安置2407户、占搬迁总户数的97%;分散安置117户，占搬迁总户数的3%。截至目前，易地扶贫集中安置点全部达到入住条件并分配钥匙到户。其中2016年，国家任务1226户，4446人全部完成，涉及8个安置点和分散安置117户，404人;2017年，国家任务463户，1951人，主要安置在白坪惠泽园和金明家园社区。金明家园80户已完成入住，惠泽园安置点安置房421套分房到户;2018年，国家任务835户，2149人，主要安置在城区惠泽园二期、幸福苑、沿河湾、招安4个安置社区。

安塞区把易地扶贫搬迁群众重点放在城区和重点镇，其中城区安置 1665户，5424人，占集中安置的69%;重点镇安置735户，2698人，占集中安置的31%，带动城镇化建设的同时，让搬迁群众享受到优越的生活设施。

位于安塞城南的白坪安置社区和县城接壤，无缝衔接，使城区规模向南延伸了5公里。白坪惠泽园小区里，搬迁户忙碌的身影里夹杂着高亢的声音，有的在忙装修，有的在熟悉小区周边情况。这些喜悦汇成股股热浪，让陕北高原冬日里的光景变得明亮。

高占元的老伴（老人不肯说自己的名字，只把当家的名字说出来）抱着一捆捡来的包装纸壳，正往家里走。听工作人员说这些纸不能往楼道里的消防栓放，防止发生意外，老人连忙表示先放家里，明天就卖。她说看见这么好的东西，就习惯了要捡回家。

老人的新家在小区4号楼15层，面积有84.33平方米。一进屋，暖气让人很舒服。老人家里装修的程度，比小区里一般的搬迁户要好一些。老人说，装修花了快5万元，是儿女给拿的钱。房子9月份装好， 11月中旬搬进来的。住这十多天，燃气灶已经会用了，是儿媳妇教的。卫生间里淋浴的设施还未用过，等着再学。

老人说，他们老两口和两个孙子四口人住在新房里，原来的家在坪桥镇王庄村，窑洞已经塌了，住不成了。两个孙子在城里一个读高中一个读初中，新房离城里近，孙子受益最大。

老人告诉工作人员，这房子最关键的是解决了老两口一直无法为孙子解决的一件大事——婚房。大孙子很快就到了娶媳妇的年龄，有了房子，娶媳妇就不愁了。这也是房子为啥要装得稍好一些的原因。

老伴说，高占元今年70岁了，现在还是在外面打零工，好处是工资一天一结，能见现钱。但老伴毕竟年岁大了，她希望移民办的工作人员能帮老伴找个工作。工作人员说他家的特殊情况，大家一直记着，但公益岗位如环卫工人，老人又不愿意去，嫌累还赚得少，他们也在琢磨更合适的工作。

据了解，惠泽园小区同期建设了劳动力就业培训基地，对有劳动能力的搬迁群众免费进行实用技能培训，提高他们的就业能力，以便能实现稳定就业。

安塞区同步完善移民搬迁产业就业措施台账，每个搬迁安置点都建立搬迁户产业就业明白墙，做到搬迁群众产业类型明确、就业方向明了。推行“劳动力资源账单、岗位菜单、就业状况清单和搬迁群众脱贫明白卡”为内容的“三单ー卡”制。引进陕西星光人力资源服务有限公司、安塞汇丰人力资源服务有限公司等4家公司，筹备建立了安塞区易地扶贫搬迁劳动力转移就业基地。目前已和延安馨宁物业有限公司、紫金国际酒店、嘉和物业公司落实就业岗位185个，实际转移就业55个。

住在城里，村里有产业

同住惠泽园小区的张保恩，房子还在装修。12月4日，因为暖气有点漏水，他焦急地等待物业来处理。他说，自己一家五口人，“捏码码”（抓阄）抓到9楼的房子，面积是90多平方米。孩子们在城里打工，以前都是租房子住。房子拿到钥匙，没等装修，儿子就住了进来。他的房子只准备装到白墙水泥地，能住人就行了，新房省去了子女的租房费用，让一家人又能住到一起，还有什么比这更高兴的呢。

张保恩是谭家营管委会沐浴政村人，原来的家距惠泽园有15公里远，家里的老窑已经塌了。他说自己在村里有产业，除了养牛，还种下了100多亩地。地是别人扔下不种的荒地，他从2016年捡起来种。在养牛的地方，他建了彩钢房，有时就住在那里。不过那里哪有新家好啊，冬天冷夏天热。为了发展产业，他除了作为建档立卡户获得产业扶持的5萬元贷款，还另外贷了13万元。虽然现在负担很重，但他有信心在两三年里打个翻身仗。

张保恩说，住进新房除了暖气费、物业费，他还交了1万元自筹款和一笔大修基金。物业费高层每月每平方米是7毛钱，带上电梯费，要近百元的费用。

移民办工作人员表示，现在的物业公司是多家选择后的最优结果，高层的物业管理费7毛已经是低的了。他们测算过，带物业、卫生、电梯费，高层住宅最高的费用不会超过110元。

发展农业特色产业脱贫一批，是安塞区实施“六个一批”脱贫的重要途径。按照全区整体脱贫工作安排，对有劳动能力且愿意发展产业的搬迁对象，继续享受精准脱贫产业补助政策，用好用活小额扶贫贴息贷款资金，以山地苹果、设施蔬菜、特色养殖和小杂粮种植为重点，鼓励搬迁户发展农业特色产业，因户确定后续产业帮扶措施，做到在原居住地有产业、搬迁地有安全住房，确保搬迁户收入稳定增长。

安塞区根据各安置点安置规模及地理位置，已扶持搬迁户发展农业特色产业1269户，其中白坪安置点585户、马家沟安置点32户、聚福园安置点86户、白坪灾后二期安置点26户、化子坪镇安置点103户、招安镇安置点201户、沿河湾安置点18户、砖窑湾镇安置点135户、建华镇安置点18户、高桥镇南沟村安置点7户，分散安置58户。

高标配套公共设施，大社区融合安置

位于安塞区城北徐家沟的聚福园小区是城区最早建成的集中安置点。避灾安置户搬来较早，易地扶贫搬迁户从2017年陆续入住。小区实现了社区化管理，社区卫生站、老年活动室也一应俱全。搬迁户全纳入社区管理。如子女需要上学，从社区开搬迁户证明，孩子可以就近入学，手续简单，不需要多次跑腿。

安塞区结合贫困户生活实际，采取融合性大社区化安置办法，所有安置社区既考虑易地扶贫搬迁户，又考虑避灾移民搬迁户、城镇其他拆迁户和商业开发安置户，充分体现融合安置，保障易地扶贫搬迁安置房升值空间，同时也有利于安置社区协调发展。目前，安塞区500户以上的移民搬迁安置社区有6个，其中城区3个、镇区3个。

聚福园小区的临街商铺，被设为安塞区易地扶贫搬迁创业基地，以每平方米5元的低价，优先租赁给易地搬迁贫困户，鼓励移民自主创业。目前已扶持自主创业户26户。

城区另一个安置点马家沟，共有704套房，除了安置“十二五”期间的避灾搬迁户，还有“十三五”期间的易地扶贫搬迁户100余户。

马家沟安置点配套社区工厂建设，引进劳动密集型企业，以解决贫困户的就业问题。

3号楼12层住户李海英，见到工作人员第一句话也是请帮忙找工作 ，但当听说现有的岗位是环卫岗时，表示自己身患肺高压，不能从事重体力劳动，最好是门卫一类的工作，比较适合自己。他反映的问题主要是冬季取暖，自己家烧壁挂锅炉，费用比较高。

让搬迁群众融入适应城里的生活，也是易地扶贫搬迁工程中的一个重大课题。安塞区按照建管并重原则，培育新居民新民风、新生活，设立社区党支部。探索推行了“原籍管好林和地、社区管好人和房”的管理服务机制，设立社区服务中心，帮助搬迁户解决子女就近入学、医疗保险就近办理等实际问题。

软件服务建设好的同时，安塞区为安置社区高标准建设公共服务配套设施。白坪新区城南供热站、区医院、第三小学，初级中学职业中学、第三幼儿园等公共服务设施配套齐全，保证搬迁群众与城里人一样享受到优质的公共服务资源，防止易地扶贫搬迁群众被“边缘化”。

2018年以来，安塞区针对贫困搬迁户劳动力的特点，引导他们做生意、学技能，计划对有培训意愿的贫困劳动力进行技能培训，在更多有条件的社区建立手工艺制作社区工厂。在《安塞区易地扶贫搬迁后续产业培育工作实施方案》中，多措并举培育搬迁后续产业。通过减免租费、企业带动等办法，引进社区工厂。目前，已引进东方鼓魂文化传媒公司、串山红专业合作社、励志扶贫艺术团、剪纸农民画制作室等社区工厂落户，吸纳了100多名贫困搬迁户上岗就业。其中，马家沟安置点社区工厂，解决了35名搬迁户就业。

后续产业培育，优惠政策补贴到岗位

在培育脱贫产业、就业岗位上，安塞区落实优惠扶持政策。以安塞工业园区、新动能产业园区、现代农业示范园区、黄土文化旅游产业园区等为依托，采取“企业用工、政府补贴”的办法，积极对接各类园区企业用工需求，摸清园区各类岗位规模，适当放宽用工条件，鼓励引导搬迁群众到园区企业务工就业。对贫困户家庭大学毕业生和有一定技术能力的搬迁群众到区域内企业就业的，签订不少于一年的劳动合同，并缴纳社会保险的，给予每人每月1000元岗位补贴。

据统计，目前搬迁户到各类园区务工就业135人，其中延安姜氏食品有限公司60人、安塞景泽食品有限公司45人、王子酒店10人、煜盛驴产业科技有限公司6人、安塞亿峰工贸有限公司5人、延安金源鸿餐饮有限公司6人、碟子沟加油站2人、陕西凯威迪制衣有限公司1人。黄土文化旅游产业、新动能产业等园区预计用工150人。

此外，安塞区充分利用各安置点配建的商业用房（168间，约4万平方米），全方位引进安塞爱心兴隆制衣厂、新动能基地食品包装加工等企业，创办劳动密集型社区工厂，优先吸纳有劳动能力的搬迁对象就近务工。对社区工厂聘用搬迁群众达到总用工量的50%以上的，2020年底前的厂房租赁费给予减免。

对易地扶贫搬迁户在安置社区租赁商业门面房进行创业的，首年租赁费予以减免;对自主创业且符合扶持条件的，根据自主申请，发放最高额度为10万元小额创业无息贷款。

同时瞄准搬迁户主要劳动力，整合扶贫、人社、教育、农业等各类培训资源和资金，加强与省内外知名职业技能院校合作，建立形式多样的培训机制。确保培训一人就业一人，带动一户。完善劳务信息公开服务体系，在省内外寻找就业岗位，有组织地引导本地能人带领搬迁户劳动力外出务工。2018年实施搬迁户劳务输出200人次。

统计显示，易地扶贫搬迁户现已发展农业长效产业1337户、社区工厂就业和外出务工1118人、公益岗位就业141人、光伏扶贫和参加合作社入股643户。

时间、信心、方法多层次结合

2018年，延安市移民搬迁工作办公室对各区县移民办推行督导负责制，实行“领导包片、干部联县、图说进度、表显全部”的工作机制，坚持“月督查、季點评、年度考核”制度，督查做到县县到、点点看、项项查、全覆盖，做好问题整改。进入9月份，落实了“周报告、周督查、周通报”制度，全面预防和解决易地扶贫搬迁领域存在的突出问题，获得搬迁群众认可。

我们在与易地扶贫搬迁群众接触中了解到，所有的搬迁群众都感恩易地扶贫搬迁这一政策，让他们人均自筹2500元，户均最多不超过1万元就能住上新楼房。他们想都不敢想的好事，如今实现了。住进楼房，改变多年生活习惯，他们也有相应的心理准备，努力再次整理自己的生活。

聚福园小区的门面房，多被搬迁户用来经营小型超市，还有几家经营早餐、面皮店、粮油蔬菜店。12月初的冷天里已鲜有人出门，早餐店、面皮店也关了门。小区门口一家超市门前，五六位老人在玩扔骰子的游戏，手里握着一把零钱。冷风吹得老人们头发零乱，依然全神贯注。

扶贫搬迁户孙万岐经营一家粮油蔬菜店。他说，生意不好做，一天也不见有个人进门。只有紧靠小区门边的两家超市还有些生意。工作人员解释其中原因：搬迁来的群众还是乡村的生活方式，蔬菜多从老家拿来，没有到外面吃饭的习惯，所以早餐店一直赔钱。社区里老年人居多，购买力也不行。

移民办主任张志宏表示，搬迁群众从农村生活向城市生活过渡，生活习惯的改变就是他们面临的第一道门槛，比如手里握着瓜子，边走边吐皮在他们来讲是很自然的事;再比如闲置物品乱堆放，这些在城里都是不行的。而卫生、礼仪习惯都不是一下子就能改变的，融合性社区集中安置就是营造一个开放的氛围，易地贫困搬迁户可以慢慢学习。从长远看来，易地扶贫搬迁群众的子女将从中受益更多，随着他们上学、就业机会大大增加，对整个家庭的转变能量也就更大。“我们要做的就是对搬迁群众多一些细心、耐心、爱心，尽力去帮他们抓住发展产业、就业的机会，真正留下来。”张志宏说。

马家沟安置点的小广场上，一圈都是门面房。挂着安塞农业贸易有限公司小杂粮包装工厂、爱心健康站的牌子，是为安置点配套的社区工厂，12月4日这一天都没有开门。工作人员表示，这是因为冬季生产成本高，所以暂时关门。社区工厂让搬迁户上楼居住，下楼上班，解决了照顾家庭的后顾之忧，增强了搬迁户留下来的信心。

与其他各地一样，旧宅腾退也是安塞区工作的重点难点之一。安塞区专门设立了旧宅基地腾退复垦台账，严格按照搬迁群众“一户一宅、占新腾旧”相关规定，完成规划编制，制定了易地扶贫搬迁旧宅基地腾退复垦工作实施方案，把旧宅基地腾退与搬迁入住同步安排，同步推进。目前，安塞区扶贫搬迁户旧宅基地腾退85户306人。

精准施政，打赢脱贫攻坚战

陕西省社会科学院农村发展研究所张敏副研究员在了解了安塞区易地扶贫搬迁工作后，对他们所取得的成绩给予了充分肯定，同时，针对安塞地区的特点，张敏提出了加强培训、拓宽搬迁户视野、分类施策、及时兑现奖励等可行性建议。

张敏表示，易地扶贫搬迁户在搬迁前大多从事简单且单一的农业生产经营活动，缺少现代农业生产技术和创业就业能力，尤其是搬迁之后，远离自己曾经赖以生存的土地，就业致富能力更加受到严峻的考验。对于搬迁户来说，由于文化程度普遍偏低，不论是加入社区工厂工作还是自己在安置点做小生意，都缺乏相应的知识、技能和视野，因此首先要解决的问题是加大对搬迁户就业创业培训力度，真正让搬迁户具备“上岗”就业能力和创业能力。在此基础上，结合安塞特色文化如腰鼓、剪纸、农民画，以及特色农业如小米、羊肉、苹果等特色产业开发传统手工业、生态农业、特色小镇、农村电子商务等项目，这些项目既与搬迁户过去的生产生活经验息息相关，又能带动搬迁户致富增收。对于当地政府来说，应该鼓励和支持更多的企业、民间资本在集中安置点周边建立社区工厂，辐射带动周边非搬迁户，聚焦更多的人气。

此外，据了解，各地在易地扶贫搬迁工作中，为鼓励搬迁户早日入住，会采取给予符合规定的搬迁户家电、装修材料等实物的奖励办法。张敏指出，临时奖励办法，容易造成不公平的问题，不能从根本上解决入住率问题。移民办首先应该加大宣传力度，将搬迁后的新生活、新理念传递给广大的搬迁户，从思想观念上改变搬迁户的认识，促进他们积极主动地入住。其次，应该多跟搬迁户进行沟通交流，了解搬迁户的实际困难和想法，针对搬迁户的不同需求采取分类施策的方式鼓励搬迁户尽早入住。最后，应该加快完善社区功能，提升教育、健康、养老、托幼、医疗等公共服务水平，让搬迁群众真正能够住得踏实和舒心。

张敏还建议采用正向激励引导群众腾退宅基地，对主动腾退的群众给予奖励，在搬迁补助中适当增加宅基地腾退的补助份额，及时落实兑付奖励性补助，以此调动群众的积极性和主动性，让腾退群众获得实惠，形成示范带动效应。

据统计，易地扶贫搬迁工作占陕西全省建档立卡贫困人口的四成多，占全国“十三五”搬迁任务的近十分之一。“十三五”以来，截至2018年8月底，陕西易地扶贫搬迁安置房共28.45万套95.45万人，开工率100%;竣工25.14万套84.47万人，竣工率88.50%;按照国家规定标准，入住15.96万户54.92万人，入住率57.54%。全省集中安置点由2016年的4265个调整到2390个，安置点平均安置规模由377人提高到662人，集中安置率由60.16%提高到90.73%。此外，目前全省共创建社区工厂535个，其中今年新建社区工厂259个，吸纳7713名贫困劳动力就业。到2020年，陕西还有33.5万建档立卡贫困人口需要进行易地扶贫搬迁，这些地方自然条件更差、基础设施非常落后，是易地扶贫搬迁工作中的“硬骨头”，需要全省上下齐心协力，加快推动易地扶贫搬迁工作更加有效地开展，争取早日打赢脱贫攻坚战。

张敏说，与陕西相比，宁夏同处于西北地区，经济不发达，生态环境脆弱，脱贫攻坚面临的状况更加严峻。因此，在易地搬迁过程中，宁夏也进行了许多探索和尝试，积累了丰富的经验，对陕西易地扶贫移民搬迁工作也有一定的借鉴意义。其中，最重要的一点是准确把握移民的需求变化，积极探索“无土安置”方式。宁夏早期移民搬迁的主要动因是南部山区干旱少雨，无法进行农业生产，只能搬迁到北部和中部地区利用黄河水进行基本的农业生产活动。但是到2000年以后，非农就业机会成为吸引移民的最主要因素，外出务工也成为了移民的主要收入来源。面临这种新的形势变化，宁夏开始探索“无土安置”，将移民重点安置在城镇周边非农就业机会较多的地方，同时加大对移民职业培训和职业介绍的工作力度，在实施易地搬迁扶贫过程中取得了巨大的成绩。