生态文明视域下自然资源的刑法保护

管亚盟

【摘要】在生态文明建设的背景下，自然资源保护需要有刑法的参与。我国自然资源保护的刑事立法存在保护对象不周延、整体保护理念缺失、预防性导向不足、部门法衔接不畅等问题。结合新时期自然资源改革的具体要求，借鉴国外刑事立法的先进经验，深度挖掘刑事理论的发展，我国自然资源保护方面的刑事立法应当在理念上予以转变，突出生态价值，侧重预防和整体保护。同时，要适当扩充罪名体系，完善惩罚机制，让刑事立法更好地发挥作用。

【关键词】生态文明建设  自然资源  刑事立法  理念  生态价值

【中图分类号】D924.3                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.24.012

党的十八大提出推动生态文明建设的战略决策，自然资源管理体制改革也随即展开。为了可持续开发和利用自然资源，自然资源统一确权登记、自然资源产权制度改革相继落地，这些改革都将最终目标落脚到自然资源保护上，引发了学术界的关注。笔者认为，自然资源的保护不仅要依靠管理体制的革新，建立起一套完备的法律保障体系至关重要。刑法作为保护法益、规范社会秩序的部门法，需要对此作出回应，构筑起自然资源保护的最终堡垒。

自然资源保护的刑事立法概况

自1979年《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）增加自然资源保护条款开始，到1997年《刑法》中设置专门章节规制破坏自然资源类犯罪，逐渐形成了刑法法条、司法解释、专项立法中的“指引条款”的刑法保护格局。

刑法法条。刑法中对自然资源保护的条款可以分成两类：一是直接规制破坏自然源行为的条款，主要是指《刑法》分则中第六章第六节规定的“破坏环境资源保护罪”，主要规制了非法捕捞水产品、非法捕猎、非法占用农用地、非法采矿、非法采伐等行为，并规定了单位犯罪的处罚规则。

二是间接规制破坏自然资源行为的条款，主要对破坏自然资源周边行为的规制，比如，前期资格的获得，获取资源后的运输、贩卖行为，也即包括了《刑法》分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中走私珍贵动物及其制品、走私珍贵植物及其制品的犯罪，还包括第九章“渎职罪”中不当使用公权力的犯罪行为。

司法解释。为了强化自然资源的刑法保护，为打击犯罪提供更加明确的规范指引，最高人民法院、最高人民检察院曾出台过多个司法解释。涵盖了草地资源、动植物资源、土地资源、矿产资源、林业资源的保护。这些司法解释的出台回应了司法实践中存在的疑难问题，对相关概念的范畴、入罪标准、犯罪未完成形态、共同犯罪、量刑、证据规则、刑事政策等问题给出了具体的法律依据。

指引条款与其他规范性文件。虽然刑事立法对于自然资源保护的条款整体偏少，但在改革开放以来，关于各类自然资源的专项立法如火如荼地开展，大都包括适用刑事法律的指引条款。这些指引条款分为两种：一是指明适用刑法具体罪名;二是不指明适用刑法的具体条款，只是当某种行为达到“情节严重”的程度时，依法追究刑事责任。除了指引条款外，还包括规制自然资源犯罪的其他规范性文件，这些文件也关涉立案标准、责任情形、责任追究等内容。

自然资源保护刑事立法存在的问题

可以说，经过数年的发展，我国已经初步形成了自然资源保护的刑事立法体系。但是，在新的生态文明建设背景下，当前的刑事立法出现了以下问题。

保护对象存在遗漏。在发展过程中，人们逐渐认识到新的自然资源类型的保护价值，反映到刑法层面，就出现了新的需要保护的对象。结合学界研究，加上笔者总结，主要有三个问题需要刑事立法予以关注。

第一，湿地。在早期的研究中就有学者提出，在我国刑法中，没有将破坏湿地的行为规定为犯罪。[1]虽然全国人大常委会在解释非法批准征用、占用土地罪时将土地的范围进行了扩大解释，包括耕地、林地、草地等各类土地。但是，该条文以“违反土地管理法规”为前提，因此，即便是进行扩大解释，也必须是“法律及行政法规中关于土地管理的规定”。我国目前虽没有法律及行政法规层面的规范性文件对湿地资源进行规制，只是有些省级、市级单位相继颁布了湿地保护条例，但这些规范性文件的效力较低，不足以对适用刑法产生指引。

第二，地下空间。当前，刑事立法对土地资源的关注仍然停留在地表，与民事立法和相关实践相比，存在滞后。《中华人民共和国物权法》第一百三十六条明确国有建设用地使用权可以从地表、地上和地下分别确立。结合不动产统一登记实践，有学者提出建议，在民法典编纂的过程中，应当赋予地下空间与土地平等的法律地位，敦促自然资源管理部门进行統一规划、统一管理。[2]这可以给我们启示，刑事立法也应当有更加立体的视角。

第三，自然资源质量。现有刑事立法走过了计划经济时代向市场经济时代的转变，对于自然资源经济功能关注较多，生态功能关注较少。因此，对于破坏自然资源的行为，往往关注破坏的数量，而忽视了质量。有学者认为，由于立法的空白，损害土地质量的行为无法得到规制。[3]实际上，其他类型的自然资源也面临这样的问题。

整体保护理念不强。习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《深化改革决定》）的说明中指出，“山水林田湖”是一个生命共同体，提出了整体保护的理念。在自然资源部成立之前，我国自然资源管理现状可谓是“九龙治水”，不同类型的自然资源由不同部门负责。在这样的理念之下，刑事立法也根据不同的自然资源类型设置不同的行为规范，缺乏对生态功能区的整体保护。

毫无疑问，这样的立法不符合生态保护的客观规律，在一个大的生态系统内部，任何一个要素出现问题，都可能对整个生态环境造成影响。刑事立法仅仅关注于某个自然资源类型，一方面会导致法定刑的配置偏轻，达不到惩治犯罪的作用;另一方面，可能会带来刑法适用上的困难，当各类自然资源都受到影响，行为人可能会因一个行为触犯多个罪名，按照罪数理论，构成想象竞合犯，却只能适用一个罪名进行处罚，难以为公众所接受。

近来，国家的顶层设计对这一问题作出了回应，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中适用“国土空间”的概念，强化整体保护的理念，贯彻习近平总书记要求由一个部门负责领土范围内国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复的要求。刑事立法也应当及时与国家政策接轨，保障国家政策的有效推进。

预防性导向缺失。刑法不仅可以惩罚犯罪，修复被破坏的社会关系，还有预防犯罪的作用。预防犯罪的功能能否发挥，关键取决于刑法发动的及时性和刑罚设置的均衡性。就自然资源的保护而言，刑法并没有做到上述两点。

首先，关于刑罚权发动的及时性。《刑法》第三百三十八条规定的污染环境罪，以及第三百四十二条规定的非法占用农用地罪，仍然是以结果犯的形式存在的。早些年，环境法研究者就不断提出，环境的破坏不是一蹴而就的，有时候要经过漫长的潜伏期，结果才有可能显现出来。如果仅仅有行为，尚未造成严重后果的，只可能面临行政处罚，但在巨大的经济利益面前，许多人会选择铤而走险，不仅造成环境执法压力大，环境破坏行为还屡禁不止。因此，以是否产生结果来划分行政法与刑法规制的边界不尽合理，也使得刑法的预防作用微乎其微，需要我们另行寻找划分标准。

其次，关于刑罚设置的均衡性。刑罚的均衡包含两层意思：第一，从受到的处罚与产生的收益角度上讲，如果获取收益要承担的风险是行为人所不能接受的，在一定程度上就会迫使行为人放弃行为;第二，相比于其他侵害法益的行为，如果严重程度相当，即应当设置相当的法定刑。纵观我国破坏自然资源类的犯罪，法定刑设置是偏低的。污染环境罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪、非法占用农用地罪的最高法定刑5～7年有期徒刑。与此同时，涉及经济利益的捕猎、盗伐行为，则可以判处7～10年以上有期徒刑。破坏自然资源、污染环境的社会危害性不亚于毒品和危害公共安全等犯罪，法定刑的严厉程度却差别较大，难以实现罪刑均衡。

部门法衔接仍有不畅。1979《刑法》颁布实施以后，至1997《刑法》出台前，自然资源法规相对较少，法规中涉及刑事指引条款的，基本依照《刑法》规定追究刑事责任。比如，1984年《森林法》中规定，盗伐、滥伐林木的，情节严重，比照《刑法》第一百二十八条追究刑事责任。随着自然资源保护法规的逐渐增多，1979年《刑法》中无对应的条款，出现了一些以类推方式适用刑法的案例。但是，1997年《刑法》确立了保障人权的刑法机能，强调罪刑法定，禁止类推适用，使得各部门法与刑法的衔接出现了障碍。

之所以自然资源保护类的行政法规不断涌现，一方面是由于随着社会的进步，侵害自然资源的行为不断发生，资源的价值被不断认识;另一方面，也是由于刑事立法保护的缺失。客观来说，我国针对自然资源进行保护的刑法条文较少，刑事立法者又缺乏自然资源管理的实践经验，无法与行政法规的起草者形成一致认识。因此，即便各自然资源行政法规中规定了指引条款，当在刑法中无法找到相应的犯罪与之对应时，还是只能适用行政处罚，会导致指引条款的作用大打折扣。

自然资源保护刑事立法的完善建议

结合当前的立法现状，基于以上问题，笔者认为，自然资源保护方面的刑事立法应当作出以下调整。

立法理念的重构。如前所述，由于立法理念的偏差，破坏自然资源的刑事立法出现了后续的问题，涵盖立法模式、罪名体系、刑罚设置等各个方面，是当前立法完善需要解决的首要问题。在生态文明建设的背景下，自然资源保护刑事立法的理念应当发生转变。有学者认为，刑法介入自然资源保护的理论基础应当是法益、风险刑法和社会危害性。[4]对此进行深度挖掘，笔者认为可以是生态价值、预防性刑法和整体保护。所谓关注生态价值，即不仅要关注资源遭受破坏而带来的经济损失，还要实时关注资源的破坏情况;所谓预防性刑法，即要强调刑事手段的提前介入，将破坏自然资源较为严重的行为类型纳入到刑法规制之下，改变当前单一适用结果犯的立法现状;所谓整体保护，即前述的将山水林田湖作为整体的生态功能区，尽快推出更高位阶的自然保护区法规，为刑事立法奠定基础。在以上理念的指引下，可以考虑将破坏自然资源和生态环境的犯罪单独设立章节，细化入罪标准，以体现刑事立法对自然资源保护的重视。

罪名體系的扩充。为实现全面的保护，当前刑事立法的罪名体系还要尽量扩充。首先，要将湿地和地下空间作为直接的保护对象。《自然资源统一确权登记暂行办法》第十五条规定，湿地可以单独作为自然资源登记单元。《中华人民共和国物权法》中明确了土地可以分层确权。可以说，其他部门法已经明确了湿地和地下空间的法律地位。在后续确权之后，湿地和地下空间也成为权利人的合法财产，可以产生经济价值。同时，作为自然资源，其也要受到国家自然资源主管部门的监管。法律要为其提供保护，刑事立法自然也不能缺席。

其次，明确对自然资源质量的保护。在自然资源统一确权登记试点期间，不少专家认为，自然资源登记不是仅仅摸清家底，由于要为后续的开发、保护提供基础，质量要素也应当体现在登记簿中。果然，《自然资源统一确权登记暂行办法》明确规定，自然资源的质量也要写进登记簿中，可以说，自然资源的质量需要得到保护已经在相关领域达成共识。两办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中要求建立自然资源动态监测制度，及时跟踪掌握各类自然资源的变化情况。可以说，在自然资源产权制度构建的过程中，质量保护已经具备了技术和制度上的可能。

最后，要实现刑法与各部门法之间的衔接。刑事立法者要对各自然资源管理法规进行梳理，听取自然资源管理改革一线工作人员的意见，扩充相关罪名，与行政法规中的指引条款相互衔接，以免让“追究刑事责任”成为一句空话。

完善惩罚机制。为了实现惩罚和预防的目的，笔者认为刑事惩罚应当从以下三个方面予以完善：一是重新配置法定刑幅度。如前所述，我国破坏自然资源犯罪的法定刑整体偏低，尤其是对于自然资源载体的保护力度不够，未来应当在充分调研的基础上，适当提高惩罚幅度，以做到罪刑均衡。二是改变行政处罚与刑罚的界分标准。在我国行政、刑事二分的立法模式下，有些未能造成严重后果的破坏自然资源行为只能适用于行政处罚。如前所述，与一般的自然犯不同，破坏自然资源的行为后果具有一定的潜伏期，不利于刑罚的及时发动。且“后果严重”的标准难以客观化，有时也会造成差异化执法，侵害人权。因此，笔者建议，可以根据质量破坏程度出台国家标准，并以此作为划分刑事处罚和行政处罚的分界点。三是实现处罚措施的多元化。自然资源遭到破坏后，惩罚是一个方面，实现环境救济显得更加重要。因此，可根据行为社会危害性和行为人的人身危险性进行差异化处罚，实现惩罚与预防的辩证统一。笔者认为，对于犯罪轻微的，可以仅保留犯罪记录，创制一些非刑罚措施。对于一般的犯罪行为，在刑法规定下对其定罪量刑。对于犯罪严重，再犯危险性较高的主体，可以适用资格刑，使其不能从事相关领域工作，剥夺其再犯罪能力。

注釋

[1]蒋兰香：《当前我国环境犯罪存在的问题》，《云南大学学报》，2004年第2期，第54页。

[2]吴春岐、李磊：《地下空间确权登记探索》，《国土资源》，2018年第11期，第44页。

[3]李祥金、吴小帅：《由“双轨制”到“三位制”：我国土地犯罪的刑事立法模式研究》，《山东师范大学学报（人文社会科学版）》，2018年第4期，第135页。

[4]焦艳鹏：《生态文明保障的刑法机制》，《中国社会科学》，2017年第11期，第78页。

责 编∕马冰莹

Criminal Law Protection of Natural Resources from the Perspective of Ecological Progress

Guan Yameng

Abstract： Under the background of ecological progress， the protection of natural resources needs involvement of the criminal law. There are some problems in the criminal legislation on natural resource protection in China， such as the incomprehensive protection objects， lack of overall protection concept， insufficient preventive guidance， and poor connection between departmental laws. In light of the specific requirements of the reform of natural resources system in the new era， we should draw on the advanced experience of foreign criminal legislation and deeply explore the development of criminal theory. China's criminal legislation on the protection of natural resources should change its concept， highlight the ecological value， and focus on prevention and overall protection. At the same time， we should expand the crime name system appropriately， improve the punishment mechanism， and make the criminal legislation play a better role.

Keywords： ecological progress， natural resources， criminal legislation， ecological value