国有企业境外资本如何优化配置

王刚　邵旭方　邓欣晨

摘 要：国有企业走出去的步伐加快，国有企业境外投资规模不断扩大，国有资产境外监管要求也在不断提高。然而，目前国有企业境外投资面临资本错配、境外资产流失风险等问题，制约国有企业竞争力水平和国际化水平的提升。对此，在国家政策引导和企业战略导向下，对总量资本集中管控、对存量资产进行优化、以战略导向定位对增量资产进行投资，突出主业、向境外延伸优势产业并发挥国有资本的杠杆作用。

關键词：境外投资； 集中管控； 资本优化配置

随着国家“一带一路”战略的推进，国有企业逐渐推行国际化经营战略，积极开展境外资产配置，国企“走出去”的步伐不断加快。由于投资目的国所需资金主要是当地币，国有企业境外投资存在较为严重的资本错配问题，沿途国家政治环境不稳定因素导致了一部分国有资本流失。在此背景下，如何做强、做优、做大国有资本以及如何优化国有境外资本配置成为实务中较为关心的问题。基于此，本文将探讨以战略为导向的国有企业境外资本优化配置的策略。

一、国有企业境外资本配置的现状

（一） 国企境外投资规模不断扩大

“一带一路”战略和“走出去”战略机遇推动国企加大对外投资。“一带一路”倡议自2013年提出以来，中国企业对沿线国家贸易总额与投资额不断提升，如图1所示，2017年，中国企业对沿线国家投资达1496亿美元。国有资本在服务于“一带一路”、“走出去”等国家战略中承担着重要责任和使命，国有企业正在继续在“一带一路”和“走出去”战略的建设上扮演“领头羊”和“主力军”的角色。国有企业不断提升国际化水平，国有资产出海规模不断扩大。

（二） 发展中国家的投资比重较高

与民营企业和外资企业更多投资于美国、欧洲等发达国家不同，东南亚、西亚和北非等地区的发展中国家是是国企目前及未来最主要的投资区域。如图1所示，在国企参与较多的“一带一路”沿线国家投资中，国有企业在能源、交通、电力等战略性行业的基础设施建设扮演重要角色，而这类对外投资大都聚焦于发展中国家，东南亚等欠发达区域是中国企业投资比例较高的地区，2017年，中国企业对东南亚的投资额已达800多亿美元。

国有企业国际化经营需求加快境外资本布局。国有企业深化改革要求和境外丰富的投资机会助推国企提升资本运作效率的内在需求，2017年，财政部发布了《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》（财预〔2017〕32号），将国有企业的“国际化经营”纳入到了“向产业投资基金注资”项目中，提出以预算为主线管理境外投资，鼓励国企加快“走出去”的步伐。据商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合发布的2017年度中国对外直接投资统计公报，2017年国有企业对外投资达1582.9亿美元，截至2017年末，国有企业对外非金融类直接投资存量已达8882.3864亿美元，国企境外投资规模不断扩大。如图二所示。

（三） 国有资产境外监管要求提高

2018年5月，李克强总理表示要加快完善国企境外投资监管体系，防范境外投融资、产权交易、代理担保等过程中的利益输送和国有资产损失。针对境外资产投资情况，国务院国资委发布了《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号），加强中央企业境外投资监督管理，推动中央企业提升国际化经营水平。文中提出中央企业境外投资需要聚焦于主业，并加强境外风险防控。要求中央企业境外投资应当做到以下4点：第一，战略引领。境外投资项目需要符合企业发展战略和国际化经营规划，坚持聚焦主业，注重境内外业务协同，提升创新能力和国际竞争力。第二，依法合规。境外投资项目需要遵守我国和投资所在国（地区）法律法规、商业规则和文化习俗，合规经营，有序发展。第三，能力匹配。境外投资项目投资规模与国有企业集团资本实力、融资能力、行业经验、管理水平和抗风险能力等相适应。第四，合理回报。投资项目需要遵循价值创造理念，加强投资项目论证，严格投资过程管理，提高投资收益水平，实现国有资产保值增值。

二、国有企业境外资本配置面临的问题

（一）境外国有资产配置效率较低

国有企业境外子公司资本分散配置、子公司间同业竞争以及产业布局不合理等导致境外国有资产配置效率较低。其一，大多数国企境外分子公司根据境外投资机会分散投资，集团未形成统一的境外资本配置管理体系，导致境外各分子公司资金难以监控、境外资本运作效率较低；其二，国有企业境外各分子公司间存在较多的同业竞争，导致国企境外整体资本配置存在冗余，投资效率受到制约；其三，国有企业境外产业布局不合理，处于纵向产业链上的分子公司间存在较大的信息不对称，导致交易成本过高，影响国有资本境外配置效率的提升。

（二） 国企境外投资存在资本错配

国企境外投资存在投资与融资存在错配，加大国企境外投资的资本配置风险。一方面，资本错配导致境外投资存在较高汇率风险。国企境外投资所需资金主要是当地币，而融资以美元为主，欧元资产和澳元资产可以匹配欧元和澳元借款，其余币种资产需通过美元融资，回流资金体现为当地币，如果匹配了当地币借款，回流资金可直接用于还本付息，如果资产与负债存在货币错配，回流资金需兑换为借款货币，用于偿还借款。某些当地货币甚至存在不能只有兑换问题，资本管制严重，货币波动较大，从加剧了汇率风险。此外，国企境外投资的特点可能加剧国企境外投资的汇率风险。国企对发展中国家的基础设施建设投资项目存在较大体量，而基础建设类的项目资金投入为一次（存量资产并购项目）或分次投入（绿地项目），而资金收益则是在未来投资回收期内逐年回流，基础项目投资建设周期较长，现金回流较慢，国企境外投资资金存在较大的收回风险。

（三）境外国有资产存在流失风险

东南亚、西亚和非洲、南亚等发展中国家是国企目前及未来最主要的投资区域，而这些国家市场法律法规不健全，相较于发达国家，投资风险较大。基础能源建设是国际社会关注的战略资源，其具有一定的政治属性，因此国企在实施境外投资中，存在严峻的政治风险。2015年，中国铁建股份有限公司参与了墨西哥高铁项目的竞标。墨西哥高铁项目为连接墨西哥城与克雷塔罗的高速铁路项目，中国铁建在日本三菱公司、德国西门子等17家竞争企业中脱颖而出拿下了项目。如果顺利完成合同，此高铁项目将是中国企业在海外设计并采用中国标准和设备修成的铁路，将成为中国企业“走出去”的里程碑。然而，在中标的第3天，墨西哥政府单方取消了中标结果，并随之宣布无限期搁置此项目。对于墨西哥政府取消项目原因众说纷纭，有人认为是墨西哥政府党派斗争、沿途农民土地或环保问题，归根结底还是出于政治环境原因。基础资源在投资过程中需要符合东道国经济安全和国家利益。我国与“一带一路”沿途各国在文化、经济、政治与制度环境等各个方面均存在较大的差异。在对外投资是一旦缺少对东道国市场环境与政治文化等全方位的了解，就会出现盲目投资项目，导致国有企业集团境外投资失误，国有资本外流。

（四） 境外国有资本监控效果较弱

目前国有企业境外投资项目较多、遍布较广，但由于部分国家银行账户和资金监管政策存在约束、一些落后区域的国家网络不发达等原因，国有企业境外银行账户、资金难以形成全面监控，境外国有资本管控效果较差，国企境外资本有效配置效率受较大局限。国有企业境外资金监控效果局限主要体现在对境外资金账户开立情况、资金币种和区域分布、境外资产的现金流状况、境外业务负息债务本金、融资成本和到期日情况缺少必要的实时监控手段，但若退而求其次选择通过不定期统计方法获得境外账户信息的独立性、及时性和可靠性较差，由此，国企境外资本监控存在较明显的局限。例如一些巴西本土银行未加入SWFIT组织（环球银行金融电信协会），不具备发MT940报文条件，导致在一些国有企业在巴西当地的银行账户难以实现信息的及时监控。

财务核算的分散管理也是导致资金监控困难的原因之一。国有企业境外各分子公司所属区域的资金管理需求不同，相关境外资金管理政策存在差异，其分别采用的财务核算软件不统一，且存在同一财务软件国内外不兼容的问题，使得各平台公司的财务核算信息不能及时导入境内监控系统，造成资金监控不全面的问题。例如一些能源基础设施建设的国有企业由于投资目的国分布分散，各个国家的监管政策、资金需求的不统一导致财务核算软件使用的多元化，包括SAP财务软件、Protheus财务软件、用友软件、TOTVS软件、远光单机、金碟KIS专业版等，导致财务核算信息不统一，难以及时导入境内监控系统。此外，部分国有企业境外财务软件无网络支撑，无法通过银企直联等手段获取银行端口信息将银行日记账导入境内管控系统，进而难以实现自动对账，也是产生资金监控等问题的原因之一。境外资金难以统一监控导致国有企业境外资本布局不统一，各境外分子公司之间存在较大的信息不对称，影响国有企业境外整体资本配置效果。

三、国有企业境外资本优化配置的对策

（一） 境外资本优化配置战略导向

以国有资本战略定位为导向对境外重点领域资本进行优化。国有资本战略定位从资本输出与引进两个方面决定境外资本在不同产业与区域间的有序进退：一是境外投资为资本输出。国有企业集团将优势产业向境外延伸，加强主营业务。国有企业集团进行资本输出时基于政治风险与集团战略的考虑，既需要体现国家政治意图，又要体现集团海外战略。二是境外合作为资本引入。国有企业集团通过与境外企业合作吸引国际优势资本，提高国际竞争力。国有企业集团基于资源布局，在引入资本的选择上优先考虑与主业互补的资源或与主业相匹配的资源。国有企业集团通过资本输出与引入在境外实现存量资产布局结构优化与增量资产战略导向配置。

（二）境外总量资本集中监控运作

针对境外投资资本错配问题，国有企业集团在优化资产布局的基础上通过财务集中管控有效降低融资成本。一方面，通过资金池集中管理能够有效的控制境外企业，加强国有资本境外监控。另一方面，资金建立境外资金池确保国有企业集团集中掌控存量外汇资金规模，并且能够最大化资金规模效益，实现资金在集团内部流动。国有企业集团境外资金池通过与当地银行合作能够以“市场化”手段实现集团公司成员单位间的资金统筹和融资问题。此外，通过境内外资金池的互通可以优化集团资金结构，扩宽融资渠道，降低外部借款有效降低融资费用，从而提高成员单位间资金流动性和使用效率。

通过境外账户統一监控和资本集中运作实现境外资本集中管控。一是搭建境外账户体系与监控信息指标体系，通过合作银行内部系统与SWIFT组织实现境外账户、资金的监控；优化境外成员单位账务处理，通过银行日记账与银行对账单稽核，实现境外资本的可视化监控。二是通过境外资金池统一的流动性管理与预算管理、境外资金的投资以及融资业务管理、境外资金的调拨以及资金结算管理等管理活动实现资金池的可追踪运作功能。

（三） 境外存量资产布局结构优化

以国有企业战略定位为导向的存量资产结构布局优化。国有企业战略定位从提升国有资本回报导向下的存量结构优化决定存量资本在不同产业与区域间的有序进退。针对国有资本存量部分，通过多种方式运营境外国有股权，从而促进国有资本合理跨境流动，实现改善国有资产分布、提升国有资本运营效率、实现提质增效，针对业务特点采取不同资本优化策略。

对于对布局重复与效率低下的业务以三种资本运营模式来实现。在投资运营公司的协调下，可通过三种模式：内部同业竞争企业横向重组、具有产业链分工属性企业内部纵向合并、外部并购优势企业整合现有资源。对于内部同业竞争较为严重的企业，采取横向整合重组，通过同业竞争的子公司横向一体化策略减少国企集团无序竞争，创造生产经营协同效应；对于产业链分工属性较为明显的上下游企业采取纵向一体化策略，通过把垂直分工中技术上不同的生产作业合并完成，提高国企境外资本配置效率；对于亟需外部知识资源的成长型子公司和产品市场趋于饱和的成熟型子公司可通过外部并购优势企业整合现有资源，提高境外存量资产运作水平。

另外，对落后产能、不具备市场优势业务以国际资本运作来实现。通过在国际资本市场，采取资本市场融资、买卖股权产权等方式来改善国有资本存量分布结构和质量。

（四） 境外增量资产战略导向配置

以国有企业战略定位为导向的增量资产配置。通过增量资产实现境外国有资本的战略性产业布局：一是利用增量资本向对产业布局进行优化，同时引入产业投资基金向核心主业结构调整起关键作用的重大项目进行投资；二是在产业基金支持下对存量资本进行并购整合，以提高主要业务的经营效率；三是在引入产业投资基金混合资本的基础上，在境外项目中引入国际资本进行合作，进一步放大国有资本的杠杆功能。

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