停车产业化发展的现状及其动力机制研究*

李盼道，李 洋

（德州学院历史与社会管理学院，山东德州253023）

一、引言

自20世纪90年代我国将汽车产业确定为支柱产业以来，汽车产业获得了长足发展，国内的汽车保有量逐年增加，城市汽车保有量的增长速度更为突出，汽车保有量急剧增长导致停车需求急剧膨胀。这种现象在经济发达的大城市表现得异常突出，停车需求急剧膨胀而停车供给却相对不足，给城市发展带来诸多问题，成为阻碍国民经济发展以及城市道路交通畅通工程的一个瓶颈。

合理增加停车供给，必然要求社会加大对停车设施的投资和建设力度。投资停车设施固定成本巨大，投资回收周期长，仅靠政府财政资金的投入难以为继，因此应该倡导多元化投资体制，完善相关制度和政策，吸引民间资本投资停车设施，促进停车设施的民营化和产业化。因此，研究促进停车产业发展的动力机制显得尤为重要。

本文作为国家社科基金项目和省高校人文社科项目的阶段性研究成果，需要研究的科学问题归结为两个方面：一是如何实现停车资源的有效供给，即其提供模式是什么？由谁来提供？二是如何促进停车产业化的发展，即促进停车产业化发展的动力机制是什么？关于第一个问题的研究成果，已由作者发表于相关期刊①参见李盼道，李洋《配置效率驱动下停车资源的属性、产权及供给模式》，《西南石油大学学报》(社会科学版)，2018年第2期，第27-38页。，本文主要研究的是第二个问题。

二、文献综述

（一）文献统计分析

以中国知网文献作为统计分析对象，输入篇名关键词“停车产业化”，从中国知网共搜索到49篇相关文献，其年度分布情况如表1所示。

表1 停车产业化相关文献分布情况（单位：篇）

表1显示，国内对于停车产业化的研究文献数量很少，共涉及文献49篇，对此问题的研究明显不足，留下了很大的研究空间。

（二）研究综述

停车问题产生的根源在于停车需求的膨胀和停车供给的不足，解决停车问题的根本途径在于：一方面控制停车需求；另一方面增加停车供给。控制停车需求主要通过提高拥车成本和出行成本，以控制拥车数量和出行数量，从而减少停车需求。而增加停车供给主要通过停车产业化，即通过充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，通过停车设施的市场化和民营化，实现停车资源的有效供给。因此，在实施停车产业化之前应解决两个方面的问题：一是停车产业化的提供主体问题；二是停车产业化的策略问题。明确停车产业化的提供主体，应首先界定停车设施的属性。

1.停车设施属性的研究

公共产品的提供主要有两种机制，即市场机制和政府机制。市场提供存在市场失灵的问题，政府提供存在政府失灵的问题，因此在公共产品的提供问题上，政府机制和市场机制应该互为补充，有效促进公共产品的提供。对停车设施属性的界定和分类，有助于明确停车设施的提供主体。如果停车设施属于公共产品，则其提供主体应为政府机制；如果停车设施属于私人产品或偏私人产品，则其提供主体应为市场机制，即通过停车设施的民营化和产业化来实现。

对停车设施属性的界定主要有两种观点：（1）停车设施属于准公共产品。很多学者认为停车设施属于准公共产品的范畴。莫秀丽认为停车设施属于城市基础设施，是公用设施，是一种准公共产品，具有公共属性和公益性。[1-3]但这种界定比较模糊。（2）应对不同停车设施进行具体分类。该观点认为，不能把停车设施笼统的归为准公共产品，各种停车设施的公共属性和私人属性的程度并不相同，应视具体情况将其进行分类。刘雪莲（2012）认为，路内停车设施具有较强的公共物品属性，公建配建停车设施偏公共物品属性，住宅配建停车设施具有较强的私人物品属性，路外停车设施偏公共物品属性，但也具有私人物品属性。[4]24-25美国经济学家萨瓦斯（Savas E S）也首次标明了停车场在其分类维度谱系中所处的位置，同时认为停车场在维度上更偏向于私人产品，而且可通过收费实现排他。[5]李盼道等（2018）认为，在公共产品与私人产品的分类谱系中，按照从公共性到私人性的强度依次为路内停车设施、公建配建停车设施、路外停车设施、住宅配建停车设施，路内停车设施和住宅配建停车设施构成了停车设施分类的两极，如图1所示[6]。

图1 各类停车设施的经济属性

明确界定各类停车设施的基本属性，并在此基础上演绎出停车设施的提供主体和停车产业化的对象等与停车资源配置效率相关的规范问题，为停车设施的产业化研究奠定坚实的理论基础。偏公共产品的停车设施一般由政府来提供，但其经营环节和其他环节可作为产业化和市场化的对象，偏私人产品的停车设施一般由市场来提供，其各个环节均可以作为产业化和市场化的对象。

2.停车产业化的研究

1992年，八届全国人大四次会议明确将汽车产业列为国民经济的支柱产业，停车问题开始凸显，与停车相关的研究也逐渐增多。我国的停车产业化可以分为倡导阶段、探索阶段和全面实施阶段。

（1）倡导阶段。由于发达国家停车问题出现的相对较早，因此在停车产业化研究方面起步也相对较早，积累了丰富的经验。从而，国内学者积极倡导实施停车产业化，并主张借鉴发达国家停车产业化经验。沈党云等（2005）介绍了美国、日本和香港地区的停车产业化政策，即明确停车设施的公共属性，利用每年的基建投资建设停车场，设立停车场基金，利用停车税收债券等方法解决停车设施建设资金的问题。[7]41-42朱忠裕（2003）倡导，在停车产业化过程中应协调好十大关系，涉及停车供需、行和停、财政拨款和社会投资、公共管制与市场机制、地上和地下、单一经营和多元经营等诸多方面的关系。[8]

（2）探索阶段。随着停车供求矛盾的进一步加剧，人们开始探索通过市场化手段增加停车供给，于是停车产业化的概念便应运而生。对停车产业化给出明确定义的当属何峻岭。何峻岭（2006）认为，停车产业化主要是指在停车设施供给的主要环节，即投资环节、建设环节和运营环节等这三个环节引入市场机制，实现市场化运作，实现投资、建设和运营的市场化，并合理提高市场集中度，克服经营过于分散和无序竞争的局面，实现企业经营的规模经济，并形成完整的产业体系的过程。[9]学者们还阐释了实施停车产业化的必要性。刘雪莲（2012）认为，停车设施投资数额巨大，仅靠政府财政投资捉襟见肘，解决问题的根本出路是吸引民间资本介入停车设施建设领域，实施停车产业化。[4]2

在实践上，由于我国停车产业化尚处于起步阶段，存在诸多问题，影响停车供给和停车产业化的发展进程。其中影响停车供给和停车产业化的主要因素是停车企业的利润问题。利润问题是激励停车供给的核心问题，而影响利润的两个关键因素分别是停车收费价格和停车设施建设运营成本。因此，学者们除了建议放开停车市场价格外，还测算了停车设施的建设和运营成本。沈党云（2005）测算了北京市的停车设施建设成本，根据建设成本提出政府应采取相关优惠政策降低建设成本以提高企业利润。[7]42-43高宁等（2007）认为，政府优惠政策支持力度不够，土地使用成本过高，审批程序复杂，导致停车供给成本过高，加之政府对停车价格的管制，导致停车价格低于市场均衡价格，使停车企业无利可图甚至亏损，这些是制约停车产业化发展的主要因素，因而，建议放开对停车价格的管制。[10]关宏志等（2009）经过对实际数据的计算，发现在现行的条件下，若想提高停车利润，只有降低停车设施的建设成本，而降低土地成本是最行之有效的措施，也是促进停车产业化发展的首要的激励措施。[11]

为了促进停车产业化的快速发展，必须营造良好的停车产业化环境，建立健全相关的制度保障机制。文德力（2004）倡导，必须为停车产业的发展营造良好的市场环境，并设计出富有动力的激励机制。[12]魏幼芳等（2014）在对城市机动车停车产业化发展的必要性和紧迫性分析的基础上，从停车文明程度等非正式约束的缺失、停车设施属性界定的不明、产权界定的缺乏法定基础、管理体制混乱等诸多方面，深入探讨了城市机动车停车产业化发展存在的关键问题；并提出了降低投资成本的停车设施建设投资优惠政策、提高停车收益的自由市场主导的停车定价政策、保障停车需求管理政策调节交通流顺利实施的停车违章处罚政策。同时，鼓励高技术的机械式立体车库，建立完善的停车诱导信息系统，完善咪表停车管理系统等技术保障，为城市静态交通的发展和整改提供了理论依据和可操作性决策支持。[3]281-282

（3）全面实施阶段。经过前期阶段的探索和讨论，各种问题逐渐明晰，停车产业化在理论层面，已达成普遍共识；在实践方面，通过相关制度和政策也给予了明确的保障。在理论层面，中国城市规划设计研究院的李长波等（2016）认为，明确各类停车设施的经济属性，是解决停车问题的关键，提出配建停车和路内停车设施具有公共产品和准公共产品属性，而城市公共停车设施偏向私人产品范畴，具有商品的属性。因此，应确立以市场化、企业为主的原则推进城市公共停车场的建设和发展。并提出从政府主导的发展模式转向市场为主体的产业化发展路径，强调停车的土地出让政策、收费政策以及后续的建设政策都应围绕其经济属性加以制定。[13]国家发改委综合运输研究所的程世东等（2017）认为，总体上看，当前从中央到地方、从规划建设到管理运营的全方位政策体系已经基本完善，但在吸引社会资本进入、打通政策“最后一公里”、推进居住小区停车设施建设等方面尚存不足，需要从细化政策措施，严格停车执法、推动老旧小区示范、加强经验交流、健全工作机制等方面进一步推进落实。[14]

在实践层面，从中央到地方开始抓紧停车产业化的落实工作。2015年8月，国家发改委等七部委联合发布《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，明确提出面对停车设施供给不足问题，吸引社会资本、推进停车产业化是解决城市停车难问题的重要途径。《意见》强调，要充分发挥价格杠杆的作用，逐步缩小政府定价范围，全面放开社会资本全额投资新建停车设施收费，标志着我国进入了停车产业化实施阶段。[15]此举表明，停车产业化已经从理论探讨、局部试点开始向全国推广转变。

总之，停车产业化是停车设施供给的民营化和市场化。由于财政资金的限制，以及效率目标的驱动，停车产业化是促进停车资源有效供给的必由之路和重要途径。目前，发达国家在停车产业化方面一直走在世界的前列，有许多好的经验值得我们借鉴。当前，我国停车产业化发展仍然存在诸多问题，有许多因素阻碍了停车产业化发展的进程。为了进一步促进停车产业化的发展，必须协调好各种关系，营造良好的产业化环境，采取有力措施，促进停车产业化的发展。但上述文献的理论和观点相对零散，对整个停车产业化体系缺乏系统的认识，本文拟在前人研究的基础上，采用系统的理论和方法，描述我国停车产业化的现状，探讨促进停车产业化发展的动力机制。

三、城市停车产业化发展的现状

我国大城市停车产业化发展的现状是，汽车产业快速发展和停车需求急剧膨胀，停车供给严重不足，停车产业化发展严重滞后。

（一）停车需求急剧膨胀

由于我国汽车产业的快速发展，汽车保有量急剧增长。根据公安部交通管理局公布的数据，2016年我国拥有汽车1.94亿辆，超过日本，仅次于美国，成为第二大汽车拥有国，汽车驾驶员人数达3.1亿人。2016年一年新增汽车保有量2 212万辆，创历史新高。2012—2015年机动车年均增量为1 500多万辆。图2显示了汽车拥有量200万以上的城市的基本情况，主要包括北京、成都、重庆、上海、深圳、苏州、天津、郑州、杭州、武汉、广州、石家庄、西安等18个城市。因为停车需求属于刚性需求，所以随着汽车保有量的增加，各城市停车基本需求和出行需求急剧膨胀。

图2 2016年全国汽车拥有量200万以上的城市

（二）停车供给严重不足

按照国际标准，机动车与停车泊位的适当比例应保持在1：1.1～1：1.3之间。从全国情况来看，当前的停车供给存在严重缺口，停车泊位与机动车保有量的比例同国际标准相比，存在很大距离，见表2。

表2 2016年我国部分城市机动车保有量与停车泊位比例①数据来源：根据公安部交通管理局网站数据整理。

从表2可以看出，我国目前各大城市的停车供 给严重不足，停车泊位供给缺口依然很大，大部分城市所能提供的停车泊位总量不到机动车保有量的二分之一，并且二线城市的供给缺口大多高于一线城市，如武汉、杭州、南京、济南、成都和乌鲁木齐的缺口明显高于北京和深圳。

表3 北京市备案停车场按停车场类别分类统计①数据来源：根据北京市交通委员会运输管理局数据整理。（单位：个）

表3可显示，从各类停车位的数量来看，其中，2016年以满足出行停车需求的路侧占道停车位42 917个，路外公共停车位300 641个，立交桥下停车位2 555个，共计346 113个；以满足基本停车需求的公建配建停车位390 969个，居住小区停车位1 152 915个，单位大院停车位71 267个，共计1 615 151个。各年数据体现了配建为主，路外为辅，路内为补充的思路。但路外停车位的供给数量仍较少，增长趋势不明显。路外停车设施是停车产业化的主要对象，是引入社会资本的主要领域。

图3 北京市不同类别停车位增长趋势

表3和图3显示，北京市居住小区、公建配建、单位大院的停车位数量增长比较明显，这与国家的强制性配建政策和配建标准有关；而路侧占道停车位数量呈下降趋势，这与治理占道停车、疏通交通拥堵、引导停车从路内转向路外、增加路外停车场利用率、提高路外停车场的收益有关；而路外公共停车位数量增长不明显，原因在于缺乏路外停车投资的激励，而路外停车设施具有很强的私人物品属性，恰恰是实施停车产业化的主要对象，需要加大对路外公共停车设施的投资力度，尤其是需要吸引民间资本的介入，通过公私部门的合作伙伴关系，加速停车产业化的进程。

（三）停车产业化发展严重滞后

为了促进停车设施的有效供给，各城市根据自己停车问题的严重程度，推出了适合自己城市发展特点的鼓励停车设施建设的优惠政策。2005年成都市出台了《成都市土地使用和建筑规划管理技术规定》和《成都市市区停车场(库)建设享受鼓励政策登记办事程序》，鼓励和支持公共停车设施建设用地，并将停车设施视为城市基础设施，公共停车设施投资者可享有建设市政公用设施项目的同等优惠待遇，以此来解决在停车设施建设方面政府资金的短缺问题。与此同时，福州市和广州市也制定了有关鼓励停车设施建设可享受的优惠政策。由于停车产业是汽车产业的派生需求产业和动态交通的互补产业，因此，随着汽车产业和动态交通的发展，理论上势必会带动停车产业的发展，带来巨大的经济利益，吸引民间资本转移而投资停车设施建设。但现实情况是，由于受土地资源短缺、沉没资金巨大、市场准入及价格管制等限制，停车产业并没有获得理想的收益，因此限制了停车产业的发展。

为了促进停车产业的发展，很多城市开始探索实施停车产业化，规范停车市场秩序，建立停车行业制度。2001年9月上海停车服务业行业协会率先成立，协会由经营停车设施的企业和个人自愿组成。该协会在成立之初的宗旨主要集中在以下几方面：首先是通过协会与政府的合作争取政府在政策等诸方面支持；其次是摸清停车产业的具体发展情况，定期开展停车调查；第三是进行行业协商，制定行业规范，实施行业自律；第四是规范停车管理，强化停车服务培训。通过行业协会的行业自律以及通过政府部门停车管制的行业他律，实现停车产业的规范化和有序化发展。在上海停车服务行业协会的影响下，重庆、广州、深圳和成都等也相继成立了停车服务业行业协会，进行行业自律，强化政府、企业与市场之间的沟通和协调，并制定了相关政策法规，推动停车行业的健康发展。重庆市制定了《重庆市主城区公共停车场管理办法》《重庆市机动车停车收费标准》等，广州市制定了《广州市停车场开业资质评审条件（试行）》等政策法规，并制定了有关收费及管理等详细的政策。重庆市规定，政府主管部门统筹规划和建设停车设施。对在建筑物实际建设中未能按规定达到配建停车设施标准的，政府有关部门可以要求产权单位补交停车设施建设基金，政府使用该笔资金来建设停车设施；以政府为主体统一规划，统一建设，统一管理，统一收费，政府以财政投资或发行债券募集资金的方式进行投资，以收益偿还债务；实行多元化投资体制，投资者享受政府制定的有关税收、土地资源等方面的优惠政策。这些政策和措施既能减轻政府的财政压力，又能激发民间资本的投资热情，有效缓解停车问题。

虽然停车产业化取得了长足的发展，但是我国在停车产业化过程中仍存在诸多问题，主要表现在：

1.停车观念落后，导致车辆乱停乱放，是危及停车产业化发展的前提基础。20世纪90年代之前，我国城市化进程缓慢，城市人口规模较小，机动车保有量较少，因而，不存在停车问题的困扰。政府对于车辆停放也没有太多的制度约束，而且一般免费停放，在这种放纵式的、缺乏制度规范的以及脱离价格机制激励的停车环境中，公众逐渐养成了乱停乱放的停车习惯。机动车乱停乱放，不仅出现在一线城市，而且出现在二三线城市，形成一种不文明的“停车文化”。北京、上海、广州、深圳有之，石家庄、青岛、济南有之，就连德州、沧州等这种中等城市也存在严重的机动车乱停乱放问题，甚至在小县城这种问题更加严重。目前，国内城市车辆乱停乱放的根源在于两个方面：一是缺乏文明的停车观念这种非正式约束，二是出于经济人的理性或方便。出行者将车辆停放在路边或非机动车道上，不仅严重影响了动态交通的畅通，而且严重影响了不同类型停车资源的均衡配置和利用，尤其影响到路外停车设施的利用率，进而影响到路外停车设施投资者的收益率和利润率，严重降低民间投资者投资信心，阻碍停车产业化的发展，影响路外停车设施的有效供给和配置。因此，治理乱停乱放问题是其他一切停车需求管理政策有效实施的基础，也是路外停车设施有效供给和配置的基础，同时也是停车产业化发展的基础。停车产业化的发展如同一台复杂的机器，有其内在影响因素和复杂的影响机理，需要全社会的理解、配合与支持。就政府来说，要高瞻远瞩，应认识到停车产业是动态交通的互补产业，是汽车产业的派生需求产业，其对经济、交通等诸多城市领域将产生深远的影响，应对停车产业的发展给予政策法规、管理、技术等方面支持和保障；就普通民众来说，首先应该提升自身的文明素养，树立停车也是消费、停车也要付费的观念，养成文明停车的良好习惯，严格执行政府停车部门制定的诸多相关政策，创造良好的外部制度环境，促进停车产业化的有序、健康、科学发展。

2.停车属性界定不清，停车产权不明，停车产业化缺乏产权保障。长期以来，对于停车设施的经济属性缺乏统一的认识。一般认为，停车设施属于城市基础设施，将之纳入准公共产品的范畴，并将之纳入到介于私人物品和公共产品两极之间的一维坐标系中的更靠右的位置，其产权属性更接近于私人产权，市场机制是其有效提供方式，由私人或企业负责提供，投资企业自负盈亏。同时由于停车设施又具有很强的公益性，因此很多发达国家都将停车设施视同港口、道路等城市基础设施进行建设，并鼓励民营资本投资停车设施建设，政府给予诸多优惠政策，促进了停车产业的发展。20世纪60年代，日本政府一改拥车自由的政策，采取拥车者自备车位的新举措，此举一方面可以抑制汽车拥有量，缓解交通压力，另一方面可以规范停车秩序。还规定停车位或租或买，且所拥有的车位必须是路外停车位，此举促进了停车需求的增长，进而带动了停车供给的增长，有效的促进了停车产业的发展。因此，明确停车位的产权属性，是促进停车产业化发展的基础和关键。明确停车产权，意味着停车位具有了私人产品属性，意味着个人停车的排他性和竞争性，拥车者可以根据自己的需要购置停车位，增加停车位需求，诱发停车位供给，促进停车产业发展。目前，我国并没有将城市停车设施像港口、道路、煤气和自来水一样纳入城市公用事业，因此，不能享受国家给予的诸如贷款、征地、拆迁、税收等诸多便利条件，未能全面激发私人和私营部门的投资积极性，在很大程度上限制了其民营化和产业化的演进。

制度具有激励功能，作为市场经济交易基础的产权，是其他一切经济活动的基础。因此，明晰产权对于交易的顺利进行，消除外部影响，激发理性经济人经济活动的动力具有重要作用。而停车设施产权的界定，是停车设施进行交易的基础，是激发投资人投资热情的制度保障。目前，由于停车设施方面的法律法规的缺乏，各种类型的停车设施的产权不够明晰。路内停车设施、路外停车设施、公建配建停车设施、私人住宅配建停车设施的产权应该如何界定，是在厘清停车设施经济属性的基础上，进一步明确投资主体、经营主体、定价主体的基础。因此，明晰停车设施的产权至关重要。按照笔者相关论文对于不同类型的停车设施属性的分析，路内停车设施应该具有公共产权，路外公共停车设施应该具有私人产权，而公建配建停车设施应该具有公共产权，私人配建停车设施应该具有私人产权，不同类型的停车设施在连续的产权安排中处于不同位置。①参见李盼道,李洋《配置效率驱动下停车资源的属性、产权及供给模式》，《西南石油大学学报》(社会科学版)，2018年第2期，第27-38页。当然，实际的产权是由具体的所有权、使用权、受益权、处置权等具体权利构成的。目前，由于缺乏这方面的研究，所以各种停车设施的产权亟需明确界定。若停车设施缺乏产权，仅有土地使用证，而无明确的产权，会造成交易障碍，因为正如产权学派所认为的那样，各种交易必须以产权为基础，若无则会阻碍各种交易如出租、转让、销售的顺利进行。缺乏明晰的产权不仅难以对停车设施进行正常交易，而且难以获得经济利润，进而挫伤了民间资本的参与热情。反之，若能制定相关制度进一步明晰各类停车设施的产权，明确政府和市场的提供边界，不仅有利于提高停车供给的效率，而且也能够极大地激发投资者的积极性，进一步促进停车产业的健康发展。

3.管理体制落后，管理政出多门，增加了停车产业化的交易成本。我国的市场化改革始于消费品领域，而停车产业的改革严重滞后，带有计划经济的烙印，政府对其规划、投资、建设、运营、定价、管理等各个环节实行严格的经济管制和社会管制。经济管制包括进入管制和价格管制，社会管制包括对乱停乱放等外部性的管制。各种隶属关系尚未理顺，缺乏完善统一的管理体制。管理体制也是一种制度，制度是经济活动得以有效运行的外部环境，管理体制影响运行机制功能的正常发挥。我国对停车行业实施管制涉及多个主管部门，这些部门大多与建设和交通领域相联系，包括规划、建设、交通、公安等部门，停车管理政出多门，停车管理职能和权限交叉重叠，容易造成相互掣肘，彼此推诿，管理混乱。如北京市参与停车系统规划、建设、经营与管理的部门就包括：北京市交通委员会、公安交通管理局、规划委员会、公安消防局、住房与城乡建设委员会、国土资源局、市政市容管理委员会、发展和改革委员会、工商行政管理局和地方税务局等部门，国内其他城市也存在类似问题。管理内容过于具体，直接干涉停车产业的经营活动。政府对停车产业实行进入管制，并将这种特许经营行为诉诸于繁杂的行政许可程序，这种行政许可行为涉及多个审批部门，涉及交通运输部门、公安交管部门、城市规划部门、公安消防部门、城市建设部门、国土部门、市政部门、物价部门、工商部门、税务部门等，程序复杂，管理混乱。而且，经济管制严重阻碍了进入竞争和价格竞争，一方面进入竞争管制容易形成行业垄断，另一方面价格管制则因投资停车设施无利可图而退出停车市场，进一步阻碍了停车产业化的发展。因此，停车产业若想得到长足发展，必须改革落后的管理体制，成立单一的、专业的、有行政执法权的行业管理机构，简化各种审批手续，实施统一的协调管理，有针对性地放松对停车产业的管制，吸引民间资本投资，促进停车产业化的健康发展。

4.停车价格机制不合理，不利于停车资源的时空配置。为了促进停车需求的均衡分布，缓解城市交通拥堵的压力，从促进停车需求均衡分布的理论角度来讲，以停车收费为杠杆，其具体的停车定价策略应该是，一是按照城市土地开发强度划分为不同区域，不同区域制定不同价格标准；二是在同一区域内按照路内、路外不同价格和地上、地下不同价格，为停车设施制定不同的价格标准；三是按照停车时间的长短实行阶梯价格，路内停车一般鼓励短时停车，所以收费价格实行累进制，路外停车鼓励长时停车，但为了提高停车位周转率和利用率，也应该实行累进制，但其累进幅度应小于路内停车价格的累进幅度，以此来平衡路内和路外停车需求；另外，高峰时段停车价格要高于非高峰时段的停车价格。目前，国内许多城市对停车设施实行了差别化定价模式，通过差别化定价模式提高停车资源的时空配量效率。我国部分城市小型客车一类区域路内停车收费价格见表4。

表4 我国部分城市小型客车一类区域路内停车收费价格①参见尚炜等《城市停车政策与管理》，北京：中国建筑工业出版社，2014年，第17页。

表4显示，国内各大城市停车定价的指导思想差异较大。北京、上海、南京、武汉等城市为了提高停车泊位周转率，采取了价格累进策略，即从第二小时起，停车收费价格比第一小时停车价格要高。而郑州、深圳、成都、兰州等城市却恰恰相反，从第二小时起停车费比第一小时大幅度下降。而且各大城市停车价格也并未考虑各地的人均收入水平，例如南京和武汉，两座城市的市民人均收入差距不大，但是停车价格却差3倍之多。

5.停车产业化制度保障体系的顶层设计已具雏形，具体配套措施仍需完善。2015年8月，国家发改委等七部委联合出台了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，明确提出吸引社会资本、推进停车产业化是解决城市停车难问题的重要途径。此后，又陆续发布了很多与停车产业化相关的政策，停车设施建设还首次写入了当年的政府工作报告，标志着我国停车产业化时代的到来。具体政策发布数据如表5所示。

表5 2015年以来我国发布的停车产业化政策①参见王朝忠《停车产业化开启新机遇》，《中国公共安全》，2016年第15期，第156-159页。

从停车规划和管理政策来看，我国由于汽车产业起步较晚，停车问题出现的相对也较晚，因此，很多城市对停车问题的出现缺乏预见性，长期以来停车设施规划和建设不足，供给不足的问题积重难返，越来越严重。出台有关停车规划和管理方面的法律法规，可以有效规范各种建设用地的配套停车设施建设，通过行政强制手段增加通车供给。从激励停车产业发展的政策来看，通过出台促进停车设施民营化的法律法规，使民间资本进入停车产业具有制度保障，使投资者对未来投资预期的不确定性减小，降低投资风险。因此，吸引民间资本投资停车设施的举动为我国停车产业化发展奠定了一定制度保障基础，但这仅仅是刚刚起步，后期的相关配套政策仍需进一步完善，地方城市政府配套法规仍需进一步细化。

四、停车产业化发展的动力机制的构成

鉴于以上停车产业化发展的现状和存在的问题，需要为停车产业化发展注入新的动力，促进停车产业化的快速发展。这些动力机制主要包括：经济社会压力机制、价格激励机制、制度保障机制等。对于市场来说，可通过价格激励机制来调节和促进停车资源的供给，进而促进停车产业化的发展；而对于政府来说，通过经济社会压力机制和制度保障机制营造有利于停车供给的外部环境，进而促进停车产业化的发展。本部分主要介绍停车产业化发展的动力机制构成以及三种动力机制的相互关系。

（一）停车产业化动力机制的含义

对于动力机制的含义，学者们达成了普遍的共识。一般认为，机制一词是机械学的概念，是指机器的内部构造及其运作原理，而动力则是推动事物运动、发展、变化的内在的或外在的力量，这一力量的大小取决于事物内部矛盾和外部矛盾的大小及其状态。所谓动力机制，是指某一组织或其状态的内在组织结构及其推动力量，其在本质上反映组织或其状态的运动发展与其推动力量之间的关系，动力机制的外在表现形式体现为广义的制度，即制定的相关制度构成了组织或其状态的发展的动力机制。

本文研究的停车产业化动力机制是指推动停车产业化发展的内在的或外在的推动力量的构成，或表现为推动停车产业化发展的内生变量和外生变量的构成，以及这些力量相互依存、相互作用共同推动停车产业市场化、民营化和规模化的过程、机理与方式，这一动力机制在本质上是描述停车产业化发展的推动力量与停车产业运动发展的内在联系，主要包括：经济社会压力机制、价格激励机制和制度保障机制，其中前两者构成了它的内在发展动力，而后者则构成了它的外在发展动力。

（二）停车产业化动力机制的构成

笔者认为促进停车产业化发展的动力机制主要包括：经济社会压力机制、价格激励机制和制度保障机制。

1.停车产业化发展的经济社会压力机制

停车产业化发展的经济社会压力机制是指由于宏观经济是一个大的系统，产业之间存在各种关联关系，停车产业与交通运输业关系密切，其兴衰会影响交通运输业的发展，进而通过交通运输业波及国民经济其他部门的发展。因此，国民经济的快速发展对交通运输业的发展提出了更高的要求，交通运输业的发展对停车产业的发展提出配套要求。国民经济的快速发展间接对停车产业提出了更高的发展要求，这一发展要求构成了对停车产业化发展的经济和社会压力机制。停车产业化发展的经济社会压力机制是通过交通运输业与其他产业的关联关系来实现的。

交通运输业属于基础产业，其对于其他产业的前向推动作用极其巨大，因此为了促进国民经济的持续快速增长，必须促进交通运输业的健康发展，而停车产业是交通运输业的派生需求产业，或者也可以说是互补产业，停车产业的利润在某种程度上构成了交通运输业的成本。交通运输业和停车产业是孪生姊妹，密不可分，没有停车产业的健康发展，也就没有交通运输业的健康发展，而其他产业对于交通运输业的巨大需求，也就间接构成了对停车产业的需求。目前，由于停车需求的急剧膨胀和停车供给的严重不足，势必会对交通运输业的健康发展带来不良影响，进而危及整个国民经济的发展，带来诸多社会问题。这种经济社会发展要求的压力，促使政府相关部门出台相关政策，增加停车供给，满足停车需求，促进停车产业和停车产业化的健康发展。

2.停车产业化发展的价格激励机制

（1）价格管制

停车产业化发展的价格激励机制是指政府通过对停车价格进行管制，以达到增加停车供给、满足停车需求的激励机制。

经济学理论认为，由供求关系所决定的均衡价格是市场出清价格，满足价格等于边际成本的效率条件，是富有效率的。合理的价格体系对于调节产品供求关系具有重要的作用。政府通过对某些产品实施价格管制来调节产品的供求关系，常见的价格管制包括最高限价和最低限价。这两种价格管制构成了价格管制的基础。政府实施最高限价，其原因有三：其一是控制价格上涨，其二是保证社会公平，其三是限制垄断。政府实施最低限价，其原因有二：其一是保障国家安全，其二是扶持战略产业。

对停车产业进行有效的价格管制，尤其是实行最低限价政策，一方面可以抑制停车需求，另一方面可以增加停车供给，促进民间资本进入停车产业，促进停车产业化的健康发展，同时有效缓解停车难题。

（2）价格管制的福利效应

社会福利通常是指消费者剩余与生产者剩余之和。价格管制通常包括最高限价和最低限价。虽然这两种限价政策对价格调控的方向是相反的，但它们都使得市场交易量减少。只有当完全竞争市场的交易达到均衡产量时，市场福利才是最大的，任何小于完全竞争的市场交易量的情况，市场福利都不是最大的，或者说，偏离均衡数量的任何重新配置都会减少总剩余，即福利经济学第一定理和第二定理。

各国政府往往根据经济发展需要和为了实现一定的经济目标，在一定时期内采取价格管制政策，但在实行价格管制时也应考虑可能带来的不良影响，包括对市场效率和福利的影响，综合权衡利弊，合理设计，以收到好的政策效果。

要不要对停车价格进行管制，目前尚有争论。一般认为当市场机制有效时，不应进行政府干预以及价格管制，但当市场机制失灵时，理应对其进行管制。停车设施属于时空资源，具有时间上的不可存储性和空间上的不可流动性，与新古典经济学家所假设的完全竞争所应具备的资源超越时空的流动性条件存在很大差距，正因为缺乏这种超越时空的流动性，当对其需求增加时，却难以跨越时空进行补充，当对其需求减少时，亦不能超越时空自由流动到其他地点去寻利，因此，停车设施的收益具有很大的不稳定性。这也是私人不愿投资停车场的一个重要原因，尤其是不愿投资位置相对偏远的停车场的原因。因此，为了激发民间资本投资停车设施的积极性，理应为停车服务制定较高价格，实施保护价政策，进行价格管制。当然，激励民间资本投资停车设施，应当分类分地域实施，容易获利的由民间资本来投资建设和经营，不易获利的则由政府来出资建设。

由于价格管制容易产生资源配置的低效率，政府在一定时期采取价格管制政策，只是权宜之计，绝非长久之策，因为政府的价格管制扭曲了供求关系对价格的决定机制，导致供求失衡，资源配置缺乏效率。因此从长期来看，政府应该发挥市场机制配置资源的基础作用，由市场供求关系来决定价格。就停车市场来说，为了发挥停车需求管理政策抑制停车需求和促进停车供给的作用，应该对停车价格进行管制，尤其应该实行支持价格，以扶持停车产业的发展，并控制停车需求的急剧膨胀。由于停车需求相对于停车供给来说更缺乏弹性，因此，支持价格应该大大高于均衡价格，否则支持价格政策难以奏效。

3.停车产业化发展的政府制度保障机制

停车产业化的制度保障机制是指能够促进停车产业化发展、增加停车设施有效供给的由政府制定的一系列政策措施的总称。

（1）制度的内涵

凡勃伦将制度概括为一种思想习惯、一种生活方式，或习惯方式。康芒斯则将制度界定为组织以及组织的运行规则。诺斯从博弈论的视角考察了制度，认为制度是一种游戏规则，是人们在社会互动过程中由以形成的并反过来对人们的互动行为加以约束的互动约束或互动框架。

就停车制度来讲，停车制度是激励停车供给和抑制停车需求、促进停车供求动态平衡的一系列政策、法规和相关制度的总和。停车供给制度指促进和规范停车供给的相关制度，如停车规划制度、停车投资制度、停车建设制度、停车经营和服务制度、停车收费制度等；停车需求制度是指抑制和规范停车需求的相关制度，如停车设施产权制度、车辆停放制度等，这些制度构成了对停车供给和停车需求行为的基本激励或约束，具体见表6。

表6 停车制度分类

（2）制度的构成

制度构成了人们社会活动的外部环境，是人们发生互动行为的制度基础和游戏规则，制度的构成要素包括三个部分，即非正式约束、正式约束及其实施机制，这三种要素存在一定的层次关系，其中非正式约束层次较低，正式约束层次较高，而且这两种制度都有各自的实施机制。

就停车制度来讲，停车制度也应该包括正式约束、非正式约束和实施机制等。停车制度的正式约束是指政府或行业协会等组织有意识制定的一系列政策、法律、法规或规则，包括涉及促进和规范停车供给、抑制和规范停车需求的各种政策、法律、法规和规则；停车制度的非正式约束是指人们在长期停车供给和停车需求过程中无意识形成的，并构成停车文化的一部分的软约束，主要包括停车价值理念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等因素。除了应具有正式的法律规范来规范人们的停车行为外，还应具有良好的停车文化来约束人们的停车行为，营造良好的文明停车秩序。

世界发达国家和地区停车产业已步入成熟阶段，就美国来讲，其每年停车产业收入约260亿美元，约占GDP的3.25%，大约能够提供100万个就业机会。这些停车产业发展较为成熟的国家拥有完善的停车管理方面的法律法规，并采取多种激励政策激励民间资本投资停车设施，这些优惠措施包括实行无息贷款和补贴、投资者享有公用基础设施项目建设同等的优惠待遇、减免税费等。就我国来讲，我国的停车产业目前还处于初级发展阶段，国内许多城市正在研究和出台一系列促进停车产业发展的政策，其中包括土地政策、税收政策、停车定价政策以及停车场建设整体规划政策等，以此吸引民间资本进入停车行业，促进停车产业化的发展。本文研究的停车产业化发展的制度保障机制主要包括：①消除民间资本的产业进入壁垒，鼓励市场机制实现有效供给；②确定合理有效的停车收费价格，激励民间资本投资停车设施；③实施停车建设的投资优惠政策，激励民间资本的投资和运营；④设立公共停车设施的发展基金，保障政府机制的有效供给。

（三）三种动力机制的相互关系

通过上述分析，停车产业化的经济社会压力机制、价格激励机制和制度保障机制等三种动力机制的相互关系如图4所示。

图4三种机制的关系

图4 主要包含三层意思。其一，停车资源的配置方式包括政府机制和市场机制，应该以市场机制为基础，政府机制为补充。

其二，市场机制，应保证停车资源的市场供给，实现停车资源供给的产业化，即市场化、民营化和规模化，以市场化和民营化促进民间资本对停车资源的投资和经营，以规模化降低停车经营的边际成本，以确保停车供给的正常利润，促进停车资源的有效供给。政府机制，应作为辅助，保证市场机制的有效运行。政府在适当时候，应为停车产业的发展提供制度保障，并为价格管制提供必要的支持。

其三，停车产业化发展的动力机制包括经济社会压力机制、价格激励机制和制度保障机制。其中，经济社会压力机制来源于经济社会发展对交通运输业乃至停车产业提出的保障要求；价格激励机制来源于停车企业对于稳定利润的诉求；而制度保障机制在于为停车企业提供必要的公平的投资和经营环境。通过这三大机制促进停车资源供给的市场化、民营化、规模化，促进停车产业的健康发展。

五、停车产业化发展动力机制的实效分析

停车产业化发展的动力机制的本质就是利益机制，就是保证民间资本的寻利特性得以实现，就是通过一系列的改革和制度安排使民间资本获得相应的收益，从而实现停车资源的有效供给，并有效缓解停车供求矛盾问题。

通过明确界定各类停车设施的基本属性，目前学术界已达成广泛共识，已初步确立了停车产业化的基本对象，可以将偏私人产品性质的停车设施交付市场机制处理，或将其中的某些环节交付市场处理，也可以将偏公共物品的停车设施通过PPP模式实现市场化提供和经营，充分发挥市场机制在配置资源中的基础性作用。通过旨在提高停车收益的市场化停车价格政策，以及旨在降低停车建设成本政府投资优惠政策，吸引民间资本介入。

1.经济社会压力机制的实效分析。交通运输业属于基础产业，位于产业链的前端，对经济社会的波及效应尤其是前向波及效应较大，对经济社会的发展具有重大影响。经济社会的发展又反过来对交通运输业的发展提出了更高的要求，对交通运输业的发展造成巨大压力，即经济社会压力机制。这种经济社会压力究竟有多大，可以通过动态交通对于经济和社会影响的程度来测度，即通过交通运输业的经济效应和就业效应来测度。笔者运用投入产出法定量研究了交通运输业对经济和就业的影响。且以北京市为例，利用北京市投入产出表数据，综合运用投入产出模型、产值就业弹性模型，分析了交通运输业对就业的促进作用[16]。结果表明，交通运输业的直接产值就业弹性为0.6410。即交通运输业的产值每增加1%，将增加就业人数0.6410%，说明交通运输业对就业的直接带动作用较强。交通运输业间接就业带动效应包括后向间接就业拉动效应和前向间接就业推动效应。后向间接就业拉动效应从时间上来看，后向总弹性2010年为0.7550，2012年为0.7662，2017年为0.7761，拉动效应明显，且呈上升趋势。前向间接就业推动效应从时间上来看，前向总弹性三年分别为1.7697、1.9534和2.5818，推动效应明显，且呈上升趋势。总间接效应三年分别为2.5247、2.7196和3.3579，都比较大，而且呈逐年上升的趋势，说明交通运输业对就业的间接拉动效应巨大。直接产值就业弹性、后向总弹性、前向总弹性的总和三年分别为3.1697、3.3606、4.0016，以2017年为例，即产值每增加1%，就业人数增加4.0016%，富有弹性，说明交通运输业对就业影响巨大。

同时，笔者还运用投入产出模型、增长值贡献率模型，分析了交通运输业对国民经济的促进作用[17]。研究表明，交通运输业2010年、2012年和2017年的后向关联系数的平均数分别为0.0655、0.0671和0.0766，前向关联系数的平均数分别为0.1530、0.1753和0.1951，后者明显大于前者，进一步表明交通运输业是基础设施产业，位于产业链的前端，是上游产业，对其他产业的前向推动效应大于后向拉动效应。而且三年均呈递增趋势，说明交通运输业或动静交通对经济的后向拉动与前向推动作用在日渐增强。交通运输业的直接国民经济贡献率三年分别为5.08%、6.54%和6.77%，平均值在42个产业部门中位列第6位，对国民经济的直接贡献率显著，表现出动静交通的基础产业特性；间接贡献率三年分别为58.86%、60.12%、61.34%，总贡献率三年分别为63.94%、66.66%和68.11%，经济贡献度比较大，而且三年的总效应呈增长趋势。

上述结果表明，动态交通对经济和社会具有重要作用，进而推论出作为动态交通派生需求的静态交通，即停车问题的重要性，进而表明停车供给和停车产业化的必要性，这种重要性和必要性正是推动政府增加停车供给和实现停车产业化的根本动力，即停车产业化发展的经济社会压力机制。

2.价格激励机制的实效分析。目前国家已出台相关政策倡导实行市场价格，市场价格是反映停车资源稀缺程度的真实市场信号。市场化价格有利于停车资源的均衡配置，这种均衡配置体现在时间和空间两个方面，不仅有利于实现以配建停车设施为主，以路外停车设施为辅，以路内停车设施为补充的空间均衡配置，而且有利于实现高峰时段和非高峰时段停车资源在时间上的均衡配置。停车资源供给方会根据停车资源的稀缺程度，调整停车价格，从而促进交通流的合理配置。市场价格是均衡价格，是不低于边际成本的价格，停车资源供给方会根据边际成本调整价格，在完全竞争的情况下，使价格等于边际成本。因此市场价格，一般能够保证停车资源供给方获利，至少不会亏损。激烈的市场竞争还会促使停车资源供给方努力降低经营成本，提高停车技术，不仅有利于停车行业的发展和技术进步，而且会保证停车企业利润的实现。当然，如果将停车收费作为交通需求管理的手段，其价格有时将会高于均衡价格。巨大的利润空间吸引了诸多民间资本，并在停车产业价值和市场规模方面达成广泛共识。2017年11月28日，北京阳光海天停车产业集团通过民间资本融资15个亿投资停车产业，并预测未来5年将拥有停车位100万个，实现停车收入100亿元，其斥资规模将达500亿元。这种价格激励机制将有效激发民间资本的投资热情，进一步推动停车行业产业化的发展。

3.制度保障机制的实效分析。停车产业化动力机制的构建促成了停车产业化政策的出台，并构成了停车产业化政策的基础。2015年8月，国家发改委等七部委联合出台了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，明确提出吸引社会资本、推进停车产业化是解决城市停车难问题的重要途径。其他相关部委从城市停车规划、设计、建设、管理不同环节也出台了相关政策。总体看，以七部委共同发布的《指导意见》为引领，逐步形成了国家层面的停车政策体系，目前已经基本完善，具体见表7。各省市和城市人民政府按照中央精神，结合自身实际，也都出台了停车管理和停车产业化方面的政策。据统计，全国各省市自治区和80多个城市共出台了150多个停车政策文件。例如北京市的《西城区居住区周边停车管理实施细则》、大连市的《大连市停车位登记暂行办法》、潍坊市《潍坊市住宅小区停车管理办法》、上海市的《关于促进本市停车资源共享利用的指导意见》等。上述促进停车产业化的顶层设计，有力的促进了停车产业化的发展和停车设施的供给。据统计，2016年浙江省已建成和在建项目1 121个，总泊位46.5万个；江苏省已建成停车项目467个，泊位7.3万个，配建停车场686个，泊位28.5万个；湖南省在建和拟建停车场1 167个，泊位数量53.3万个。停车产业化发展的制度保障机制已初见成效，并将继续为停车产业化的发展提供坚实的制度基础。

表7 国家顶层设计的停车产业化政策

六、研究结论

我国大城市停车产业化发展的基本现状是：汽车产业快速发展、停车需求急剧膨胀、停车设施供给严重不足、停车产业发展严重滞后。因此，需要为停车产业化发展注入新的动力，促进停车产业化的快速发展。这些动力机制主要包括：经济社会压力机制、价格激励机制、制度保障机制。

交通运输业属于基础产业，其对于其他产业的后向推动作用极其巨大，因此，为了促进国民经济的持续快速增长，必须促进交通运输业的健康发展，而停车产业是交通运输业的派生需求产业，或者也可以说是互补产业，停车产业的利润构成了交通运输业的成本，因此，交通运输业和停车产业是孪生姐妹，密不可分，没有停车产业的健康发展，也就没有交通运输业的健康发展，而其他产业对于交通运输业的巨大需求，也就间接构成了对停车产业的需求。目前，由于停车需求的急剧膨胀和停车供给的严重不足，势必会对交通运输业的健康发展带不良影响，进而危及整个国民经济的发展，带来诸多社会问题。这种经济社会发展要求的压力，促使政府相关部门出台相关政策，促进停车供给，满足停车需求，促进停车产业及其产业化的健康发展。

供求机制、价格机制是市场经济的基本机制，价格机制是引导市场供求关系的基本信号。因此，价格机制对于供求关系具有激励作用，其具体表现就是供求原理。当价格高于市场均衡价格时，供给大于需求，供过于求；当价格低于市场均衡价格时，需求大于供给，供不应求。在目前停车需求大于停车供给的情况下，政府可以通过对停车价格进行管制，实行最低限价政策，并保证停车价格高于停车成本，使停车投资企业有利可图，从而一方面抑制停车需求，另一方面增加停车供给，从而刺激民间资本进入停车产业，促进停车产业化的发展。不仅能够实现市场供给对于政府供给的替代，减轻政府的财政负担，而且能够促进投资主体的多元化、运营的市场化和民营化。

制度是在文化、风俗习惯等积淀的基础上人为地制定出来的、构成人与人之间相互作用关系的约束规则。制度由正式规则、非正式规则以及它们的实施机制构成。制度决定了社会和经济的激励与约束结构，制度的功能包括：降低交易成本、为合作创造条件、提供激励机制、约束人的机会主义行为。停车产业化发展的制度保障机制包括：（1）消除民间资本的产业进入壁垒，鼓励市场机制实现有效供给；（2）确定合理有效的停车收费价格，激励民间资本投资停车设施；（3）实施停车建设的投资优惠政策，激励民间资本的投资和运营；（4）设立公共停车设施的发展基金，保障政府机制的有效供给。我国目前停车产业化发展的动力机制，有力的促进了停车产业化的发展和停车资源的供给。