关于中介机构参与地方政府投资项目审计的思考

曾 岚

一、前言

随着经济的发展，我国政府投资规模越来越大，现有政府各级审计机关已不能满足需要。为解决人手少、任务重的矛盾，地方各级审计机关通过严格依法依规外聘中介机构参与投资审计，认真履行审计监督职责，大力推进审计全覆盖，取得了较好效果。但也存在外聘中介机构不规范、审计经费保障不到位、由项目业主承担外聘费用的问题，一定程度上影响了审计的独立性和审计质量，本文就此提出自己的思考和建议。

二、中介机构参与政府投资审计的必要性

（一）现有政府审计队伍难以满足需求

随着城镇化建设步伐不断加快，地方政府不断加大政府投资项目的力度，一些地方政府将审计纳入到工程款支付的链条中，以审计结果作为最终结算依据，造成政府投资项目审计的数量也一直居高不下，以某市审计局近几年来政府投资项目审计数据为例：2014年完成投资类项目审计3865 个，2015年完成投资类项目审计3949个，2016年完成投资类项目审计3896 个，2017年完成投资类项目审计3350 个。审计项目如此之多，涉及的政府投资项目资金规模之大，远非审计机关现有的政府投资审计人员可以完成的。

（二）政府审计人员知识结构存在缺陷

党的十九大提出的健全党和国家监督机制，改革国家审计管理体制，对审计工作提出了新目标，而现有审计机关人员知识结构，已经很难满足新形势下对审计工作提出的新要求。投资审计工作涉及的审计事项复杂，专业性较强，例如，工程造价审计项目，不仅需要审计人员具备工程造价方面的专业知识，为了发现勘察、设计、监理、招投标等环节方面的违规情况，必然需要具备这些方面的专业知识，然而，目前政府投资项目审计人员知识结构仅以造价或是财务人员为主，其他专业人员较少，既懂财务又了解工程全过程相关专业知识的人员就更是少之又少。

（三）各级党委政府对审计工作的要求越来越高

随着我国经济发展越来越快，政府对民生及公益设施建设投入也越来越大，为了使政府投资项目资金安全有效的运行，提高资金的使用效益，节约政府投资，根据《审计法》第二十条规定，全国各省、市纷纷下发了投资审计监督办法，将政府投资建设项目纳入了“必审制”，要求政府投资审计做到覆盖面广、反映问题准、查处问题深、原因分析透、措施建议实等，但从各级审计机关现状来看，受机构及人员编制、现有人员专业知识结构、日益增长的审计数量等影响，审计机关难以满足新形势下的审计新要求。

三、中介机构参与政府投资审计存在问题

（一）中介机构素质参差不齐

审计机关聘请中介机构参与政府投资项目审计一般采取公开招标的方式，这就不可避免的出现有资质的社会中介机构中标后，不是自己组织实施审计，而是转包给一些不够资质的社会中介机构具体组织实施审计，或者聘请一些刚毕业的学生来审计；一些不符合招标资质要求的社会中介机构挂靠符合招标要求的社会中介机构参与投标，一旦中标，具体的审计工作就由这些不符合资质的社会中介机构实施；当然还有些审计机关自身风险意识不够，任意指定一些社会中介机构参与实施项目审计，其结果都必将会影响到最终的审计成果和审计质量，存在较大的审计风险。而且，目前社会中介机构行业内部的竞争激烈，受经营目标和人力资源的限制，往往存在一名员工同时参与多个项目，或是临时聘请一些刚毕业的大学生参与审计项目的问题，人员、时间、质量均得不到有效的满足，使我们的审计工作无法达到应有的深度、广度。另外政府投资项目审计所涉及的对象广泛、审计内容复杂、审计方法多样，而有些中介机构审计人员因没有过硬的专业知识和丰富的工作经验，很难抓住审计过程中的重点和疑点，留下质量隐患。

（二）审计理念的差异

中介机构属于社会审计机构，与政府审计机关在审计目标、审计重点、规范准则和思维方式等方面都存在着较大的差异，这就造成中介机构在开展审计项目时更注重对形式和程序层面的规范性的审查，如支出的相关合同协议、发票、原始单据以及审批手续齐全，均予以认可。审计理念的差异，造成了中介机构仅审查了合规性，未对合理法和合法性的分析，缺乏政府审计工作应有的敏锐性和追根究底的韧性，对审查项目深层次的问题，没有作审查，势必影响审计质量和效果。其次，社会中介机构参与政府投资项目审计的最终目的是获取经济利益。在参与政府投资项目审计过程中，中介机构往往更侧重于工程造价的核减，以便取得更高的回报，对项目的可行性研究、基本建设程序、招投标管理、工程质量控制以及项目投资效益等与其经济利益无关的方面，表现的积极性不高，在审计过程中经常被刻意的忽略。

（三）廉政建设的风险

一方面，一些中介机构为了获取政府投资审计订单，利用招投标程序的漏洞，通过不正当手段行贿审计部门工作人员或招投标机构工作人员。另一方面，有些中介机构在聘请人员方面，往往重能力轻品行，再加上人员流动性大，管理较为松散，缺乏必要的教育和监管，久而久之，部分中介机构审计人员法纪观念变淡，在各种的诱惑面前，原则底线失守，随意接受被审计单位等的礼品和吃请，被“小恩小惠”等各种糖衣炮弹所俘虏，使我们的审计存在极大的风险。

四、提高中介机构参与政府投资审计质量的建议

一是规范中介机构参与政府投资审计行为。通过出台《社会中介机构参与政府投资项目审计监督管理办法》，进一步明确委托中介机构的责任，规范其参与审计工作行为，提高审计质量；制订《社会中介机构参与政府投资项目审计工作流程》，规范审计工作方案的报批、审计发现重大问题的情况汇报、现场的踏勘、工程量的核对、报告初稿的提交、项目档案资料的移送等具体工作，确保各节点环环相扣；制订《社会中介机构参与政府投资项目审计工作考核办法》，不断督促中机构转变思想观念，提升和完善自身的服务水平和质量，有效保证审计工作质量。同时，严格把控准入机制，通过网上发布公告形式，坚持公开透明、公平竞争、公正参与的“三公”原则，选取资质良好、经验丰富、审计能力强、诚信度高的中介机构加入到政府投资项目审计的队伍中。

二是调动社会各界积极参与监督工作。在铆实项目业主单位建设的主体责任基础上，审计机关委托中介机构参与政府投资项目的审计工作，也切忌不能一“托”了之，听之任之，因最终审计报告仍以审计机关的名义出具。审计机关需要加强对社会中介机构的指导与监督，同时还需要学习借鉴香港等地经验，对工程项目从最初的可研、立项等各环节就及时、全面公开，充分听取各界意见，接受社会监督。在我们的中介机构开展政府投资项目审计阶段，也应积极听各方意见，依据提供的线索展开审计调查，并自觉接受大家的监督。如定期开展被审计单位走访调查、组织座谈，开通直通单位主要负责人投诉监督电话专线，增设接受群众监督检查来信来函邮箱等方式，接受社会各界对中介机构参与政府投资项目审计过程中存在的违法违纪行为的监督，强化对中介机构审计质量、廉政行为的监管。

三是推动传统审计向数字化审计转变。以“大数据”为核心，积极探索大数据审计在政府投资项目中的运用，加快推进政府投资项目建设、管理和审计的互通互联机制，实现信息共享，形成监督合力。将政府投资项目各环节中介机构参与情况和审计机关委托中介机构信息进行共享，使同一中介机构在同一项目的招标代理、清单和控制价编制、跟踪和结（决）算审计等环节只允许介入一次，有效避免中介机构既当运动员又当裁判员的现象，同时数据共享也在一定程序上避免了因信息的不公开透明，导致中介机构两头套利的现象。加强现有系统数据的整合升级，科学统筹、上下联动、集约共享、开放高效，搭建包括政府投资、重大项目、民生重大实事、重点产业片区等共享平台，及时传递项目建设进展信息。充分运用现代电子信息技术，采集政府投资项目全程电子数据，实现宏观基础数据库建立，有针对性的开发智能分析模型。

四是加强中介机构人员培训。定期组织入围中介机构开展相关法律法规、业务知识及党风党纪等专题教育培训，不仅要加强社会中介机构参审人员国家审计准则、地方审计法规等的学习，防止对政府投资项目审计工作的质量、要求理解偏差，更要加强社会中介机构参审人员党风廉政教育，避免出现与被审计单位等串通舞弊隐瞒审计过程中发现的问题、利用受聘工作机会从被审计单位获取不当利益、违反保密纪律或回避规定等不当行为的发生。通过“提要求，明纪律”合理下达审计任务，提高中介机构审计人员的整体审计水平和责任风险意识。

五是健全中介机构审计质量考评体系。中介机构参与政府投资项目审计的质量，直接影响整个项目完成的质量和效果，因此政府部门应当逐步健全中介机构质量考评体系，构建诚信平台，严惩审计过程中的违规违纪现象。一般可以从中介机构合同履行情况、审计工作效率、执业素质与职业道德、审计误差或重大违纪违规问题应披露而未披露等方面出发，设置具体的考评内容、考评标准和考评方法。考评结果直接关系到中介机构入选政府投资项目中介机构库的资格，作为今后选择中介机构的重要参考，有利于保持中介机构的高质量、高水平，更好发挥中介机构在审计政府投资项目中的作用。对中介机构在政府投资项目审计中应承担的责任，应遵循“谁审计，谁负责”的原则，通过委托审计合同明确界定、制定相应的制度办法等加以明确。另外，对于中介机构未按合同履行义务、违反审计准则和职业道德、出具虚假审计报告、违法收取其他费用、故意隐瞒审计发现问题等情况，立即取消其参与政府投资项目审计的资格，强制移出中介机构库，并进行必要的责任追究。