新时期城市安全风险防控实践探析 ——以成都为例

刘 裕 蔡诗琪 田 欢

（电子科技大学 公共管理学院，四川 成都 610054）

0 引言

城市安全问题已成为新时期我国亟待解答的“国家命题”。随着我国城市化进程明显加快，城市人口、功能和规模不断扩大，发展方式、产业结构和区域布局发生了深刻变化，新材料、新能源、新工艺广泛应用，新产业、新业态、新领域大量涌现，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大。城市因其人口、建筑以及其他各种资源、财富的高度集中，更是处于“风险胶囊”之中，灾害链变长，复杂性、易损性增加，一旦发生安全事故，事故后果的严重程度往往呈现“倍增效应”。

近年来，发生在国内大城市的重特大安全事故，从青岛输油管道爆炸事件到上海外滩踩踏事件、天津港爆炸事故、深圳渣土受纳场滑坡事故等，不仅造成重大人员伤亡和财产损失，还在国内外产生了重大的社会负面影响甚至政治影响，凸显出我国城市安全风险防控严重滞后，城市安全问题成为“社会热点”。

2015年12月，中央时隔37年再次召开城市工作会议，提出要“把安全放在第一位，把安全工作落实到城市工作和城市发展的各个环节、各个领域”。2016年7月，习近平总书记在中央政治局常委会议上指出：“要加强城乡安全风险辨识，全面开展城市风险点、危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生”。2018年1月, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》，明确推进城市安全发展的制度措施，将城市安全发展上升为“国家命题”，这表明以习近平同志为核心的党中央在推进新型城镇化过程中防范重大安全风险的敏锐洞察力，展现了关爱生命、保障安全的浓厚为民情怀和强烈责任担当。

1 城市化与城市风险问题

1.1 成都市城市安全风险基本状况

作为全球人口排名31位的超大城市，成都人口高度聚集，城市规模不断扩大，功能系统日趋复杂，城市运行安全风险集聚。呈现出3个鲜明特点：

（1）生产安全事故“多发”、“易发”。

2017年，成都人均GDP为1.36万美元，根据相关理论和西方国家发展经验，成都仍然处于生产安全事故易发、多发阶段。此阶段工业化、城镇化加快推进，经济活跃，成都目前市场主体已近200万户，企业69万家，其中危险化学品从业单位6696家，重大危险源110个；传统和新型生产经营方式并存，产业结构、技术水平、企业管理整体上仍然较为落后，劳动力素质偏低。比如规模以上工业增长值率不足24%，远低于发达国家35%～40%标准。

（2）城市风险源点多面广、交织叠加。

成都市常住人口1600万，管理人口超过2000万，高层建筑9369栋，其中100m以上的超高层建筑339栋，1万平方米以上的城市综合体640栋，其中10万平方米以上的超大型城市综合体262栋，人员密集场所3万余家，特种设备超过20万台，机动车保有量近500万辆，轨道交通在建里程450km，地铁营运里程196km，日客流量350万人次。庞大的城市规模让城市安全风险源触点增多、燃点降低、破坏力增大，呈现复杂化、连锁性特点，已然成为了“风险胶囊”。

（3）自然灾害潜在风险和次生风险较大。

经过较长时间的城市发展，成都市基础设施严重老化，城市交通、供水排水、供电、燃气、消防等基础设施和公共服务设施维护困难，部分道路排水管道和下穿隧道等安全设施的设计标准不高，防灾抗灾能力不高，潜在安全风险较大，地震、气象、地质和暴雨、洪涝等自然灾害发生时极易引发次生灾害，给城市安全管理和运行带来新的压力。

1.2 成都市城市安全风险防控指标体系

城市安全风险防控体系是一个全新的研究领域，尚无一套成熟的理论与技术。城市安全风险防控指标具有内涵丰富、涵盖面广、动态性强的特点，这就决定了建立城市安全风险防控指标体系是一项复杂的系统工程。科学性、客观性、系统性、公正性、可行性、可比性原则，是建立成都市城市安全风险防控指标体系的重要保证。根据成都市城市安全风险的构成特点，基于风险理论和统计学原理，利用主成分分析法、因子分析法和数据提取技术，建立由2个层次指标构成的成都市城市安全风险防控指标体系，见下表。

1.3 成都市城市安全风险防控指标体系应用与实践

基于成都市城市安全风险防控指标体系，成都市主要从技术防控、标准防控、群众防控3个方面，积极探索城市安全风险防控体系应用与实践，促进城市安全有序发展。

（1）开展“技术防控”，开发建设城市安全监测预警系统。

针对安全生产领域安全风险，以物联网和云计算为基础，开发了安全生产监测预警系统，主要包括4个子系统：一是重大危险源监控系统。2013年建成，通过前端感知设备对全市重大危险源和高危企业进行全时段实时动态监测预警。系统运行5年以来，处置氨气、氯气泄漏等重大险情22起，发现重大隐患112处。二是隐患排查治理动态监管系统。2015年建成运行，目前纳管企业4.1万家，辨识风险源3.1万项，促进企业隐患排查自查自报自改闭环管理。三是应急救援辅助决策系统。2017年建成，通过构建预案库、案例库等，“一图式”展现全市安全生产应急专家、机构、队伍、物资、装备等应急资源力量，初步具备先期研判、辅助决策和事后评估等功能。四是城市公共安全感知系统。先后开发“两客一危”运输车辆安全管理、电梯公共服务、地铁建设运营风险监控、建筑起重机械安全管理、交通运行协调、建筑垃圾处置监管等信息化系统，以及寺庙教堂监控系统，对可能影响城市运行和公共安全的重大安全风险进行监测预警。下一步，将向城市综合体、旅游景区景点、大型商场等领域拓展，持续延伸城市安全感知触角。

表 成都市城市安全风险防控指标体系Tab. Index system of city safety risks prevention and control of Chengdu

在以上4个系统的基础上，2017年，成都市又着手建设危险化学品电子地图，目前已实现在GIS地图上对2080家危险化学品在线动态管控。2018年，成都市全面开展了城市整体安全风险评估，绘制包括10个重点行业、4条城市生命线在内的城市安全风险电子地图。同时，积极探索城市安全大数据应用，推动将安全生产监测预警系统升级建设为城市安全监测预警系统，如图1。

图1 成都市城市安全监测预警体系构架图Fig.1 Skelton diagram of city safety detection and early-warning system of Chengdu

（2）探索“标准防控”，推动企业和公共领域安全管理标准化。

为有效管控企业安全风险，成都市政府安全办组织专家和企业一道，制订发布了成都市小型企业、微型企业和企业三级安全生产标准化基本规范，以及成都市企业安全生产风险分级管控工作规范、成都市安全生产标准化技术服务规范等区域性地方标准，鼓励企业创建安全风险管理标准化单位。截至目前，共创建标准化企业6132家，计划到2020年完成规模以上工业企业标准全部达标。

针对商业商务楼宇和古镇、特色街区等领域公共安全风险突出的情况，成都市在12个不同业态商业商务楼宇开展安全管理标准化试点。经过深入研究与反复摸索，2016年1月1日，制定发布全国首个商业商务楼宇和古镇、特色街区安全管理的地方标准——《成都市商业商务楼宇安全管理标准化评定规范》和《成都市古镇和特色街区安全管理等级划分与评定》。其中商业商务楼宇地方标准正在按照国家标委会的要求，研究将地方标准提升为国家标准。经过几年的推广，截止目前，全市已有97个商业商务楼宇和11个古镇、特色街区通过公共领域安全管理标准化达标评定。根据成都市的规划，到2020年，全市超大型城市综合体将基本完成公共领域安全管理标准化达标创建工作，其他城市综合体逐步达标。同时，成都还制定了中小学校安全管理地方标准，正在研究制定医院、大型活动临时搭建工程安全管理地方标准，全面推进公共领域安全管理标准化。

图2 成都市城市安全风险防控标准体系图Fig.2 Skelton diagram of city safety control standards system of Chengdu

2018年11月，成都市成立了“成都市城市安全专业标准化委员会”，全面加快形成城市安全发展的标准体系，如图2。家级安全社区30个，省级安全社区219个；锦江区建成西部首个以区为单位的国际安全社区和全国安全社区，金牛区、双流区、温江区以区为单位建成省级安全社区。先后建成安全体验中心（馆）15个，安全文化广场100个，安全示范街150条，安全示范学校100个。

与启动安全社区建设时相比，建设成功时各社区的各类安全事故起数和死亡人数平均下降了17.74%、51.62%，其中道路交通下降了7.79%、41.3%，工作场所下降了60%、74.5%，火灾下降了30.24%、60%，社会治安事件下降了21.05%、62.58%。通过安全社区建设，在全市乡镇（街道）基本形成了“自我发现问题、分析问题、解决问题、评估问题、持续改进”的基层安全社区治理新模式，社区软、硬件环境和居民安全素质得到大幅提升，各类伤害持续下降，为人民群众营造了一个“安全、健康、和谐”的生产生活环境。

2 成都实践给我国城市安全风险防控的启示

（3）发动“群众防控”，以安全社区为载体夯实基层社区公共安全体系。

社区是社会的细胞，社区安全是城市安全的基石。从2009年开始，成都市把安全社区建设作为抓好公共安全体系建设强化和安全生产基层、基础、基本功建设的载体，坚持“全员参与、资源整合、持续改进”工作思路，以问题为导向，从人民群众反映强烈的安全问题入手，不断整合辖区资源，培育社会组织，调动群众广泛参与安全社区建设。截止2018年12月，全市375个乡镇（街道）中建成国成都市是一个拥有2000多年历史和2000万人口的超大城市，同时地处西部，现代化与传统并存，在国内城市中具有较强的代表性。成都市城市安全风险防控的实践，给我国城市开展风险防控提供了借鉴样本，也给下一步工作开展带来了有益的启示。

2.1 必须让“安全发展”成为城市的“普世”价值观

当前，我国经济社会正从“高速发展”向“高质量发展”转变，“安全发展”的理念尚未真正成为全社会尊崇的价值观和行为准则。做好城市安全风险防控，首先要求城市党委政府牢固树立安全发展理念，切实践行以人民为中心的思想，正确处理安全与发展的关系，特别是面对安全与发展有冲突的时候，坚决守护安全的“红线”和“底线”。其次，要强化宣传和教育，增强城市每个生产经营单位的安全法制意识和安全责任意识，引导企业依法经营、规范经营、尊重生命、敢于担责；增强每个城市市民特别是儿童青少年的安全风险意识，让他们懂得保护自身安全，懂得安全应急施救，勇于维护社会公共安全利益。

2.2 必须建立科学的城市安全风险防控工作体系

改变目前城市安全风险防控职能分散、各自为政、缺乏统筹的局面，实现城市安全风险管理机构健全、体系优化、流程闭环、各方责权利规范，无论是在日常管理或非常态情况下均能做到无缝衔接、联动反应、动态高效。为此，各城市党委政府应当充分利用我国安全应急管理体制改革契机，结合自身安全工作实际，组建高权威、综合性、专业化的城市应急管理机构，统一领导城市安全风险防控工作，有效协调各方资源。要建立城市安全风险防控工作制度体系，尤其要以法律、制度或具体的工作任务表等形式，明确城市党委政府各部门、各机构和属地的安全风险防控权责，避免职能模糊和重叠。

2.3 必须坚持源头治理和过程管控并重

充分学习借鉴西方国家“生命周期理论”指导下的城市安全风险管理实践，探索建立具有我国鲜明特色的“全过程综合城市安全风险管理”模式，形成安全风险预防、应对准备、应对反应、恢复重建一整套流程，避免“头痛医头、脚痛医脚”式的风险治理弊端。在强化城市安全风险过程管控的同时，鉴于我国城市普遍无序扩张的历史，各城市党委政府必须狠下决心开展源头治理，重点解决城市规划安全、人员密集区重大危险源安全、老城区安全设施陈旧和设防标准过低等问题，从源头上防范遏制城市重大安全风险，消除重大安全事故。

2.4 必须强化基础保障和社会协同

成都市“安全管理标准化”和“安全社区”民生工程建设的实践表明，做好城市安全风险防控的根本在基层，关键在基础，只有城市的每个基层单元特别是企业、街道社区的安全基础夯实了，整个城市的安全才有良好的保障。当前，我国城市安全基层基础普遍薄弱，各城市党委政府要着力抓好生产经营单位的安全主体责任落实，织密城市安全“监管网”，筑牢城市安全应急保障防线，充分发挥媒体舆论监督的作用，激发社会和市民多元参与，推动城市安全风险防控从“自上而下”转为“上下联动”，从政府“单打独斗”转为全社会“共治共享”。

3 结论

建立城市安全风险防控指标体系，科学识别、估测、评价城市运行和发展过程中蕴含的安全风险，并通过“技防”、“标防”、“人防”等手段，对风险实施治理、控制和预警，是实践证明行之有效的经验。同时，要从根本上做好城市安全风险防控这项“国家命题”，必须推动城市党委政府牢固树立安全发展观、建立科学的城市安全风险防控工作体系、坚持源头治理和过程管控并重、强化基础保障和社会协同。