美国校园安全管理探析与启示

王吉武 郭建华 姚 江

（中国船舶重工集团有限公司 安全评审中心，北京 100101）

1 美国校园安全管理

1.1 组织机构

美国校园安全管理是联邦政府、州与社区、非政府组织、企业等密切合作，各司其职，从立法、财政拨款、信息管理和政策指导等方面共同治理校园安全[1-4]。学校是校园安全的责任主体，各州政府自治具体负责，其组织架构，如下图。

在联邦政府领导下，美国教育部联合美国司法部、国土安全部等国家行政管理部门，通过各种法律法规、政策等手段共同对各州政府管辖的校园安全提供指导。教育部是校园安全管理的归口管理部门；司法部从校园内发生的犯罪行为、药物滥用及其预防等方面提供政策引导[5]，国土安全部下设的联邦应急管理局从自然灾害和火灾事故应急管理方面提供政策引导。

图 美国校园安全管理组织架构Fig. Framework of campus security management in the USA.

州政府对各州管辖的校园安全负总责。在州政府教育行政部门领导下，美国校园安全实行校长负责制，并通过组建校园警察机构模式进行管理。校园警察通过与地方警察局、学校周边社区、学生家长等共同组建联动机制，共同制定校园安全计划和应急方案，确保学校安全平稳[6-9]。

美国国家学校安全中心、美国校园消防安全中心、美国学校安全服务署等第三方专业技术服务机构，通过安全教育培训、安全状况评估等方式，为美国各个学校提供专业咨询服务，根据各学校实际情况制定可行的安全计划，持续改进校园安全状况。

美国实施的校园安全警察制度（拥有执法权）是美国校园安全管理的显著特征。

美国联邦政府1990年出台了美国《校园安全法》，使得校园警察制度有着联邦法律依据[9]。校园警察隶属于校长领导，由校长和学校董事会决定设立。校园安全警察与联邦警察、州警察没有隶属关系，但在业务上是相互协作的关系。美国校园警察的工作职责主要是维护校园治安秩序、提供校园安全服务、保卫校园内人身或财产安全、负责相关突发事件的应急救援及校园安全事件的侦查破案等。

1.2 法律法规体系

逐级立法、并根据实际执行情况持续修订法律法规是美国校园安全管理的又一显著特征。无论是联邦政府，还是州政府，均高度重视校园安全立法建设，形成了相对健全的法律法规体系，从法律层面上确定了校园安全作为国家安全战略的重要组成部分，实现了校园安全管理的法制化。

美国联邦政府不断建立健全校园安全法案，并要求地方政府积极贯彻法案来确保校园安全。1986年美国校园枪击“珍妮案”引起了社会广泛关注，1987年，美国联邦政府颁布实施《美国校园安全守卫法》[9]；1990年美国国会通过《校园安全法》，后历经1999年、2002年、2008年3次修订，是美国校园安全管理的总纲领；1994年美国国会制定《校园禁枪法》、《改善校园环境法》、《零容忍法》等；2000年及2003年，美国教育部分别制定《保护我们的孩子：行动指南》、《学校与社区危机应对指南》，不断明确校园日常安全及应急管理重点要求，2008年美国教育部制定《高等教育机会法案》等[6-7]，从美国联邦政府颁发的校园安全系列法案来看，非常注重法案内容的继承性和连续性，绝大部分法案都要求校园安全计划及措施等信息的定期披露、提交年度校园安全报告、加强学校与当地社区及州执法部门的协调合作等。

州政府结合地区特色制定学校安全立法是将学校安全上升为教育决策的最有力保障。以加利福尼亚州为例，1997年通过了《学校安全综合规划法案》，要求每所学校拟定校园安全综合计划，制定与社区紧密合作的综合安全措施与项目，并形成年度评估与更新制度[9]。纽约州也发布《拯救计划》，将攻击教师、学校职员、学生的罪名从原来的行为不检点上升为D级重罪。州一级的校园立法还有《奥克拉河马校园安全法》、《迈克尔明格法案》、《佐治亚州校园安全法》等。

1.3 形成三轮驱动校园安全管理模式

美国联邦政府、州与社区、非政府组织、企业、学校等密切合作，顶层协同完成校园安全环境建设；从立法、财政拨款、信息管理、政策指导、教育培训等方面引导，形成了：政策引导-多方联动-师生自治三轮驱动校园安全管理模式。

（1）政策引导。联邦政府在健全完善校园安全相关法律法规的同时，一方面要求各州政府严格贯彻落实；另一方面通过辅助相应财政政策引导方式，引导州政府、学校加强校园安全管理。如1994年美国国会制定的《校园禁枪法》，要求所有接受联邦教育基金的州通过《改善校园环境法》、《零容忍法》，否则将取消其领取联邦教育基金的资格；2013年美国教育部推出“希望社区”项目，为符合条件的非营利性组织、高等教育机构等提供1亿美元的专项资金，专项支持学校与社会的联合共治建设[10-13]。相关法律明确要求学校定期发布校园安全报告，作为学生选择校园重要参考条件之一等。

（2）多方联合共治。首先是政府层面的联合共治，教育部、司法部等多次就校园安全联合制定政策、开展专项活动。 如2005年美国司法部联合教育部提出《学校安全联合执法：密尔沃基倡议》，倡议学校、社区联合开展校园安全管理，并对学校成立安全委员会、校园警察职责、学校安全设施设置等方面提出了具体操作建议等。 其次是专业机构间的联合共治[12-13]。如2016年，美国国家学校安全中心、国家预防犯罪安全委员会联合开展“校园安全文化”项目，提出了学生出勤情况、学校公共设施状况、寻衅闹事行为、进出校园程序、校园安全计划、着装要求、家长对学校的态度、教职工离职率等8个“应当引起学校教师及校长的关注事项及缘由”，以期将威胁校园安全的因素消灭于萌芽状态[11-13]。最后是学校与当地警察、社区及家庭间的联合共治，学校通常聘请当地警察系统帮助制定针对性的校园安全计划，处理校园安全事件，组织对学生的安全教育与培训等；开展“学校-社区-家庭”安全防范合作项目，与社区成员、企业、执法者、公民等共同一起，联合制定校园安全计划方案和应急方案等。

（3）师生自治。一方面是学校从物防、技防、联防方面加强校园自身安全，建立和完善多功能的防火、防盗、交通安全、报警等监控严密的安全防范体系。如在学校门口安装金属探测装置用于检查金属器件（包括枪支和匕首等）；为在校师生及来访者制定一定权限的ID卡；在教学楼等建筑物安装视频监控系统；在通道设置可直通报警系统的应急灯等。另一方面是通过加强学校师生的安全教育与宣传，提高师生在遭遇危险时的应对意识和技能。新生入学教育时，学校通过开设相应的课程和培训项目，重点讲解校园安全设施及管理要求介绍、校园突发事件报警流程、常见各类校园安全案件及预防等知识，让广大师生清楚哪些行为是违规行为，遭遇危险和威胁时应当如何应急处置等。

1.4 强化安全检查

借助权威性技术服务机构巩固和提升校园安全。由于美国众多校园安全法案均要求学校实行校园安全年度报告制度，定期公布学校不安全情况，而且报告结果作为学生选择学校的重要条件之一。迫使美国学校均高度重视校园安全巩固和提升。一方面，严格学校安全检查与隐患排查工作。如佛蒙特州教育部颁布了安全学校检查清单（School Safety Review Checklist），从学校建筑和活动场地、空气质量、空气流通、教室、礼堂、浴室、体育设施和装备、操场、游泳池、健身房等多个维度细化了500余项检查指标。学校定期聘请消防系统、公安系统相关专业人员进行系统检查，排除隐患。另一方面，学校积极与权威性技术服务机构进行合作，通过一对一、专业化、全方位安全评估，共同制定校园安全改进计划，预防校园安全事故和事故的发生。这些权威性技术服务机构，既有政府支持的非盈利性组织，如美国国家学校安全中心、美国校园消防安全中心等，也有民间组织，如美国学校安全服务署等。其中，美国国家学校安全中心，1984年由美国里根总统授权建立，通过汇集大学教授、法律顾问、政府要员、技术工程师、执法人员等多方人才，重点针对校园安全计划、安全设施管理、枪支和毒品防范管理、校园欺凌等提供专业技术服务。美国国家校园消防中心采取会员制模式，与全美4000余所高校建立合作关系，为其提供校园消防培训及技术指导。美国学校安全服务署是美国民间著名的校园安全评估专业组织，评估范围包括学校安全规范和细则、技术性防范措施、校园防暴措施、校警工作情况、安全教育培训、校园安全应急、学校与社区合作情况等方面，并制定系统性的安全计划措施等。

2 美国校园安全管理对我们的启示

2.1 完善我国校园安全法律法规体系建设

我国校园安全管理法规相对较多。在国家顶层法律法规指导下，国务院制定了《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，教育部制定了《学生伤害事故处理办法》、《中小学幼儿园安全管理办法》、《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》、《校车安全管理条例》、《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》、《教育部关于加强学校体育活动安全防范工作的紧急通知》、《学校安全与健康设计通用规范》、《中小学校设计规范》、《幼儿园建筑设计规范》、《中小学、幼儿园安全技术防范系统要求》、《高等院校安全技术防范系统要求》、《学生用品的安全通用要求》、《专用校车安全技术条件》、《餐饮业和学生集体用餐配送单位卫生规范》、《体育场馆公共安全通用要求》等一系列部门规章、规范、标准；这些规章、规范、标准在推进我国校园安全管理中发挥了重要作用[14-15]。但是，对照美国校园安全法律法规标准体系，我们应该清醒的看到，我国校园安全管理方面层级高、效率强的法律法规暂未建立，没有出台系统针对校园安全的立法，现有的规章、规范等存在泛化和笼统化现象，强制性、系统性和可操作性不强；标准体系有待补充完善，管理类标准较为缺失，技术类标准数量及修订频次尚不能完全支撑当前教育快速发展需要。建议加快我国校园安全方面立法研究，尽快形成系统的、互为支撑的校园安全法律法规体系，使我国的校园安全建设有法可依，实现校园安全治理的法制化。

2.2 校园安全教育培训制度化、规范化

“安全第一、预防为主、综合治理”是国家的安全方针，同样适用于校园安全管理。预防为主，除了在源头上确保各项设施本质安全以外，更重要的是要通过制度化、规范化安全教育培训，提高师生的安全意识和防范技能。一是组织相关专家共同编制具有权威性的不同年龄段学生（大学、中学、小学、幼儿）用校园安全知识读本；二是在安全教育培训方面，除学校老师培训之外，应聘请当地警察系统、消防系统及专业技术服务机构等，对师生进行针对性的安全教育培训。三是与学生家长联合培训机制，将学生安全意识养成与家庭教育紧密结合起来，将家长纳入学校校园安全培训中，形成家校一体的全方位安全培训机制。四是借助“全国安全生产月”活动契机，在教育系统营造重视安全氛围，提高全校师生安全意识，确保学校长治久安。

2.3 强化校园安全源头管理

首先，采购的各种安全设备设施等应当具有相应安全认证标识。建议学校梳理校园安全设备设施、安全产品体系及其相应的认证情况，确保所有校园安全设备设施、安全产品在源头设计、制造方面有技术标准体系或规范要求等。其次，对新建校园进行安全评价。建议学校严格落实主体责任，根据《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》（安监总局新36号令）、《建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》（安监总局90号令）等相关要求，做好新建校园及相关配套设施进行预评价、安全设施设计审查、验收评价等，在源头上确保所投入各项设施在安全和职业卫生方面符合法律法规标准要求。第三，由于历史原因，未进行竣工验收即投入运行的学校建设项目，建议开展安全现状评价，针对性的采取补救措施，确保校园安全。第四，对未开展“三同时”管理，安全设施建设施工中不符合国家规范，项目未竣工验收投入运行等，对相关责任人员开展追责处理。

2.4 发挥第三方机构的作用

发挥第三方机构安全技术对校园安全支撑保障作用。安全管理工作是一项专业性和技术性很强的工作。为进一步贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）等精神，国务院安委会印发了《国务院安全生产委员会关于加快推进安全生产社会化服务体系建设的指导意见》（安委〔2016〕11号），意见要求加快推进我国安全生产社会化服务体系建设。通过聘请专业的安全生产技术、安全管理服务机构，为校园提供安全评价、认证、检测、检验、培训、咨询、信息化等安全生产服务，聘用专业第三方机构开展学校安全生产年度绩效评审工作，全面审视每个学校安全管理制度的适用性、安全设备设施的完好性、安全管理体系运行的有效性等，充分发挥第三方各类服务机构对校园安全工作支撑保障作用。