政府购买第三方安全监管服务模式探讨

侯 乾 姚念岗

（上海守安投资控股集团有限公司，上海 201500）

0 引言

随着我国经济体制改革的不断加快和社会主义市场经济体制的确立，企业在我国的市场经济发展、社会生产流通和经济技术进步中发挥着举足轻重的作用。但是，市场经济发展本身存在着盲目性、逐利性、自发性等缺陷，企业安全生产事故时有发生。加强企业安全生产事故的预防和整治，强化企业安全生产监管体系，关系到改革发展稳定的大局。据统计，全国有23个省、641个市区和1197个县，建立了专门的安全生产监管机构和共计约5.5万人的安全生产监管队伍[1]。逐步形成“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局。政府监管工作虽然取得了一定的成效，但仍面临很多困难。基于此，政府购买第三方安全监管服务模式应运而生，并逐步被广泛接受、认可。

1 国内企业安全管理现状

1.1 企业安全生产形势严峻

行业门类齐全，危险源点多面广，金属冶炼、道路运输、建筑施工、危险化学品等高危行业企业数量众多，涉高温金属、涉煤气、涉氨、涉粉尘爆炸等企业数量多。因此，无论是在国家级经济工业园区，还是在县、镇级工业园区，安全生产事故时有发生，特别是危险化学品生产与运输、建筑施工、金属冶炼等行业事故多发，各地安监部门面临的安全生产形势依然严峻。

1.2 企业规模小

我国企业虽然种类多数量大，但总体以中小微型企业为主，对高素质人才缺乏吸引力，内部管理人员技术、管理等能力较低。同时企业安全管理人员工作任务重，待遇低，追责压力大，更换频繁，“不会管、管不好”的现象比较普遍，致使企业内部隐患排查治理、教育培训等日常安全管理不到位，外来施工、危险作业等高危环节管理不规范，极易引发事故。

1.3 安全监管力量不足

目前国家各级园区具备行政执法资格的安监人员较少（各地安监招聘大量合同工，其不具备执法资格），监管力量相对薄弱，监管任务仍十分繁重，且安全生产涉及行业种类多，加之缺少专业性强的监管人员，导致日常行政监管往往无法识别企业运行过程中的技术缺陷、潜在危险物的不安全状态，更没能力发现生产经营单位内部涉及技术范畴的安全生产问题。

2 引进第三方监管模式背景

面对安监任务日益繁重，政府监管力量有限，企业主体责任亟待落实等难题，各地区安监部门委托中介机构邀请国内各行业资深专家为企业进行安全专项检查，取得了一定成效。然而，每年的专家专项检查周期集中在年中几个月，短时间内从外地组织的专家难以深入熟悉企业，且每次参与检查和复查的专家流动性较大，不利于排查企业深层次问题，也不利于隐患整改期间的现场咨询及检查成果的巩固[2]。为解决专家专项检查存在的弊端，同时弥补安全监管部门监管力量的不足，根据2014年12月15日，财政部、民政部、国家工商总局以财综〔2014〕96号印发《政府购买服务管理办法（暂行）》和《国家安全监管总局关于印发遏制危险化学品行业和烟花爆竹重特大事故工作意见的通知》（安监总管三〔2016〕62号）提出的“鼓励地方安全监管部门或行业主管部门对动火等特殊作业实施第三方专业化监管”要求，各级安监部门开始探索实行政府出资购买安全生产第三方协助监管的服务模式[3-4]。

3 第三方安全监管服务定义与监管模式

3.1 第三方安全监管服务定义

第三方安全监管服务（以下简称第三方），指在生产安全领域成立独立于企业与政府之外的第三方专职监督管理机构，通过与政府签约，第三方机构被赋予一定职责，利用其专业技术能力和资源整合能力，为企业和政府在安全生产领域提供专业性、客观公正性、独立性的安全管理服务[5-6]。

3.2 第三方安全监管服务运作模式

第三方安全监管服务机构的监管相较于政府监管，更加专业、直接，是一种深度监管，弥补了安全监管人员不足和安全专业薄弱环节。代替政府监管，给企业有效的技术帮扶是第三方监管日常工作的两大板块。

第三方安全监管不仅对事故多发的动态作业和关键环节进行监督检查，第三方专家还能充分熟悉企业，克服往年专家检查流动性大，短时间内不能发现企业深层次问题的弊病，更好地服务企业。第三方不间断巡查企业，发现企业存在重大隐患或违法违规行为的，安监部门将及时跟进执法，因此，第三方是安全监管的另一道防线，也是安全监管漏项的有力补充。

第三方安全监管在服务模式上勇于开拓，积极创新：让过硬的安全专业水平为日常人员监管与文档资料管理提供技术支撑。具体服务内容总结如下：一企一档，分级管理；安全诊断，隐患排查；危险作业，严格管控；提前培训，考核能力。

第三方安全监管服务机构的日常监管，是一个熟悉园区及企业的过程，通过了解园区和企业的安全状况，对症下药，提高部分高危风险点的检查频率，巩固安全薄弱环节。关系上，第三方在日常工作中与生产企业共同学习，一起进步，双方都持有憧憬与意愿来一起打造具有优秀安全文化的园区、构建持续可改进的安全监管制度体系。

4 第三方服务模式的实践应用

第三方安全监管服务机构在化工园区的成绩慢慢被园内企业赞许，第三方安全监管服务机构自身通过积极地参与各项安全相关会议和论坛，宣传科学有效的第三方安全服务技术，让更多企业、事业单位认识到第三方安全服务的优势和力量。截至目前，第三方服务机构已入驻北京、上海、天津、广东、山东、江苏、浙江等化工园区，服务企业数量超过万余家。

如2017年3月入驻的福建漳州的古雷开发区，购买第三方安全监管服务机构的服务事项有企业八大特殊作业抽查、安全仪表报警及安全联锁抽查、工艺设备变更管理抽查、项目生产前安全抽查、工艺装置开停工方案技术审查、指导企业开展风险评估、指导企业完善安全规章制度、共性问题集中开展专项培训等。

据第三方安全监管服务机构对服务古雷园区的统计，不到一年时间，已开展安全服务433频次、1301人次，累计发现问题及帮扶建议3757项，已整改3730项，整改率99%。开展培训合计9次；外管廊作业与承包商车辆行驶夜查5次。审核施工方案20次，全区安全生产呈现稳定好转态势。[7]

第三方安全监管服务机构虽有一定的监管权，但目前没有明确的法律条文定义其法律地位，在园区企业尚未能尝到第三方安全监管服务的甜头时，其监管成效和技术帮扶功能优势尚不能得到重视，究其主要原因，最主要的还是企业的态度。部分企业对第三方监管服务持有无所谓，甚至抵触态度，出现不支持危险作业报备和第三方人员检修现场监管工作、不配合安全检查和安全整改任务、对接人员频繁变动沟通不畅的现象，种种难题亟待安全生产法律体系进一步扩充完善。

5 结论

第三方安全监管是政府监管部门推动企业落实安全生产主体责任的重要举措和手段。由政府出资购买第三方技术服务，执法与服务并举，服务至上，为企业提供“保姆式”服务，在我国当前安全生产形式下一定时期内还将继续存在。

政府部门将运用政策、财政等手段，不断加强对企业、第三方机构等市场主体的规范引导，逐渐过渡到由企业自行委托中介机构，最终完全成为企业的自主行为，让企业主体责任得到充分落实。

第三方监管服务模式也将会逐步创新管理模式，第三方监管服务模式前途必将越走越明朗。