南京市现行房地产调控政策反思及对策

张嘉钰 刘杨 齐梓皓 邱建新

摘 要：为把国家“房住不炒”定位落到实处，南京市房地产调控政策不断缩紧。本研究对现行调控政策进行了分析，认为其在短期内成功抑制了房价、地价上涨速度，但离健康的房地产长效调控机制仍然“任重而道远”。针对这种情况，政府可以一方面把握房地产的准公共产品定位，进一步“精准调控”，让刚需群体有房可住；另一方面多管齐下，让城市公共资源更均等、城市规划更宜居，同时调动周边乡镇潜力，积极推动“特色小镇”建设。

关键词：房地产；精准调控；政策

南京市政府坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的房地产市场调控定位，为保障房地产市场的平稳健康发展，不断完善现有的调控政策，通过扩大住房供给，细化住房需求，加强监管来对房地产市场进行调控。调控政策主要是调整供给和需求，其中政府以限价来调整需求，短期内成效显著而长期效果仍有待观望。

一、现有政策分析

限购政策作为政府调控的行政强制手段，本质上是提升交易成本，抑制市场需求。在一定时期内会产生积极影响。2016年9月限购令以来，商品房住宅成交量大幅下降，2017年全年供销低位平衡，需求量与供给量与去年相比下跌超五成。2017年二手房成交量亦大幅度下跌，仅为2016年六成。商品住宅用地方面，2017年供给530公顷，较去年比例增加，并积极引导市场对热点区域的关注向周边新兴区域延伸。总的来说，房价已有一定程度的下跌，上涨步伐放缓；投资性需求暂时得到抑制，房产交易被控制在一个较合理的区间。

但实际上限购政策也是一把“双刃剑”，短期内带来良好效果的同时也隐藏着诸多弊端。重点体现在：一是在抑制投资需求的同时，也使众多消费者特别是外地户籍者的购房刚性需求短期无法得到满足，难以在城市有“立锥之地”；二是限购政策的实施总体上并未扭转消费者认为未来房地产市场价格仍会上涨的心态，甚至“恐慌”情绪加剧。根据过去两年的成交数据，南京2017年的新房供应量明显减少，同比减少2万套，出现了需求未减少的情况下，个别城区却出现一房难求甚至无房可售，从而也导致了若放宽限购政策则极有可能再次出现哄抢现象的隐患；三是对南京外围的周边地区产生了一定程度的冲击。限购之带来的市场挤压和溢出效益，使不少投资性的需求者转向周边的三四线房地产市场，给当地房价上涨带来助推因素，更不利于当地的住房刚需者；四是现在税收、信贷政策对房地产投机行为的抑制作用甚微，一方面投资性信贷政策与消费性购房信贷政策没有明显差异，另一面税收政策上，没有抑制房产投机所得税和房产税。

因此，长远看来，这些调控政策实际上并没有从制度层面抑制解决房地产市场的投机行为，无法从根本上解决房地产市场内部的供需不平衡状态，政府更应该考虑如何抑制需求的同时满足刚性需求，防止房价报复性上涨，缓解群众对房地产市场的“恐慌”情绪，避免房地产市场形成“一抓就死，一放就乱”的局面。

二、政策反思

（一）精准调控

精准调控根据不同区域的不同需求，保障公租房的基本功能。

1.坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位。

目前的房地产市场过分强调投资功能，甚至把住房看作投机工具，像炒股票一样“炒”房子，使中国房地产市场陷入扭曲、 混乱的局面。房地产野蛮生长，投资住房成为快速致富的捷径，住房成为少数人牟取暴利的工具，造成正常的住房供需关系扭曲，房地产业越来越偏离了居住的本质属性。

2.房地产市场分化，使“一城一策”调控成为常态。

现在的房地产市场形势是：一线和重点二线城市库存相对较低，房价快速上涨，而大多数三四线城市库存充足，整个房地产市场状况是“冰火两重天”。全国楼市总库存高达6.8亿平方米，其70%待售面积在三四线城市。针对这种分化状况，2018年房地产调控的一个很重要的特点，就是一改过去全国“一盘棋”、“一刀切”方式，顺应中国房地产市场分化态势，突出强调对房地产市场的分类调控，因城因地施策，实行“一城一策”调控。

3.立足长远，短期限购与宏观调控相结合。

在市场经济中，房地产商品时一种较为特殊的商品，其价格主要是由供求关系决定的，而成本往往不是决定性作用。而理性预期则通过影响房地产市场的供求，进而影响房价。

政府通过直接的土地政策向房地产市场传达的土地供应信息往往具有时间滞后性，而通过向房地产开发企业传导相关信息就藉由房地产行业自身的调节作用市场相应的调控目标。因而应调整参与者的市场预期。比如，政府可通过征收房地产税实现这一目标。房地产税的开征，一方面可调整投资和投机性购房者关于未来房地产收益的预期，特別是开征房屋增值税将在很大程度上抑制当前房价；另一方面，征收房地产增值税在一定程度上也改变了开发商对未来房价的预期，从而可打击开发商 “囤货奇居” 的部分积极性，增加当前供给，抑制房价。

增值税在抑制房价上涨的同时，也会打击房地产市场的活跃性，过度限价使得拿地成本和房屋售价成本不配套，降低开发商拿地动力。因此，征收增值税的强度应控制在适当范围，在充分了解房地产市场投资和投机的平均溢价收益以及其他资产市场平均溢价收益的前提下，对前者的溢价收益高于后者的部分征收适当的增值税，从而抑制过热的房地产市场。

长期来讲，从“地方政府—房产商—投资（投机）者”利益兼容的基本格局来看，限购政策的长期效果不容乐观。房地产宏观调控的根本出路在于转变经济发展方式，通过加快制度变革和鼓励技术创新来提升企业的利润空间，以此引导资金流向实体经济，缓解房地产市场投资（投机）需求压力，促使房地产价格回归合理区间。

（二）公共资源的均等化

由于区域发展不平衡，南京市区和郊区的人口密度和公共资源的分布很不均衡。市中心区人口密度过高，并非是最优的生活、发展空间，但由于经济水平和公共服务的水平较高，吸引了大量的人口，尤其是高素质人才。而郊区区域面积大，人口分布较为分散，公共服务水平较低。

集中与分散是城市的一体两面，它贯穿于城市发展运动的全过程，并体现在不同尺度的城市空间结构的演化当中。如荷兰的兰斯塔德，英国的伦敦等，它们空间集中的方式、分散方式不同，但都表达出既不追求过分的分散，也不盲目的集中，而是尝试将集中与分散作多方位的融合的结构理念，呈现出分散化集中的特点。

分散化集中就是指城市空间结构按经济原则、生态原则、文化原则加以组合，运用科学发展观，形成有机秩序并集聚在某一地域范围，人与社会、白然、生态二位体的有机联系的空间整合。这种空间集中是人口、经济、文化、资源、生态等有机联系系统的空间表述，同时，这种分散化集中也是建立在生态、资源和谐基础上的人类活动与城市空间互为作用与影响的共进关系。因而建议政府在郊区积极规划新城，使居民合理聚集，以便于集中供给公共资源，提供服务，这样人均享有的公共服务就会提升，而且随着新城公共服务的提升，还可引导市中心区的人口向郊区新城转移，反过来会降低市中心人口密度，这又提升了市中心存量公共资源的公共服务水平，从而逐步推进基于人口密度的市郊区公共服务均等化。

（三）城市规划

房地产产业的发展离不开城市规划的安排。而城市规划的安排，往往体现着执政者对于城市目的的思考。究其根本，城市是为人居住所构建的，更应该注重”以人为本”的理念。在建筑群的组织中，特别是要把住房放到首要的位置，不断改善的住区环境是城市社会稳定的基础。南京也不例外。

对南京市而言，随着其建成区的面积由“十一五”时期的619平方公里，拓展到2017年的796平方公里，交通运输压力也在进一步加大。这是因为新城副城基础配套设施还待完善，而主城区范围教育、医疗资源仍过于集中，用仅占全市4.27%的面积，汇聚了全市54.13%的人口，令交通中的“潮汐”现象更加明显。与此同时，南京市的机动车保有量从2007年的31.1万辆，在十年间增长近9倍，达到2017年的257万辆，而可预期的未来还将以10%左右的比例继续增长。机动车的集中，在中心城区公交出行机动化分担率达到63.1%的情况下，仍使学校、医院、综合性商业区等热门区域呈现全天常态化拥堵。随着主城区房价的高歌猛进，刚需人群买房变得更偏向于江北、江宁等新兴地区。就近规划产业园区吸引就业是一方面，更长期的是，调整产业用地与住房用地的比例。如果没有足量的土地供给，开放商也将难于“无米之炊”。根据《南京市2018年度国有建设用地供应计划》显示，基础设施、公共服务等划拨用地1450公顷（含保障性住房用地350公顷），产业用地700公顷，经营性用地750公顷（其中商品住房用地为600公顷，租赁住房用地不低于30%，商办用地150公顷）。在产业园区容积率一般高于住宅区的情况下，谨慎的住房土地供给可能会进一步提升刚需人群的购房难度，难以在南京真正”安家落户“。

吸取其他城市的规划教训，南京可以更加重视江北、江宁等新兴地区，在产业园区、文化创意园区等周围进行房地产开发，并推动此地区教育、医疗等资源的发展，以解决过长通勤时间带来的生活质量下降问题，并真正做到”幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶“。

（四）建设“特色小镇”

特色小镇作为一种新兴的产业空间组织形式，将产业优势与人文内涵相结合，可以有效提升城镇核心竞争力，推动城市可持续发展。自从2016年7月1日，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部公布《关于开展特色小镇培育工作的通知》以来，江苏计划五年内打造100个特色小镇，南京三年要打造30个。2016年年底，南京正式明确22家首批市级特色小镇创建名单。政府可以对南京优美的山水资源善加利用，借鉴汤山、横溪等地区的发展经验，将特色小镇作为一个蓄水池，以避免过度城市化、适当郊区化，滿足人们安居乐业的需求。

（五）加快公租房建设步伐

根据2016年6月27日由南京市政府颁布的《关于加快推进公租房货币化保障的实施意见》，近几年南京市积极推进公租房货币化，截至2018年4月底，南京市公租房货币化累计保障11.2万户，累计发放补贴金额近9.3亿元；正在发放租赁补贴户数近6.2万户，其中城市中低收入住房困难家庭0.2万户，新就业高校毕业生和外来务工人员近6万户（人）。

住房和城乡建设部部长陈政高表示，货币化安置提高了效率。动迁群众免除了周转、过渡之苦；并且可以自由选择。包括地地段的选择、楼层的选择，包括新房、旧房选择，包括物业选择。公租房的建设于满足我国社会住房刚需。并且，公租房的建设是对当前畸形的住房供应体系的一个补充和完善。有了公租房，无法支付高昂房价的人会暂缓买房的计划，这能逐步缓解楼市的热度，使房价渐渐回归合理的范畴。最后，公租房的建设能有效缓解我国城市住房供应不足的问题。我国人口基数大，涌入城市工作生活的人越来越多，城市住房供应是有限的，公租房的建设正好弥补了这一点。

参考文献：

[1]盛世豪，张伟明.特色小镇：一种产业空间组织形式[J].浙江社会科学，2016（03）：36-38.

[2]李文彬，陈浩.产城融合内涵解析与规划建议[J].城市规划学刊，2012（S1）：99-103.

[3]方兴.中国房地产限购政策能够有效抑制房价上涨吗——基于70个大中城市的实证研究[J].财经科学，2018（01）：41-53.

[4]丁祖昱.中国城市化进程中住房市场发展研究[D].华东师范大学，2013.

作者简介：

第一作者张嘉钰，南京航空航天大学?1997年生人，陕西西安人，南京航空航天大学2015届政治学与行政学本科在读?

第二作者刘杨，南京航空航天大学?1997年生人，安徽安庆人，南京航空航天大学2015届政治学与行政学本科在读?

第三作者齐梓皓，南京航空航天大学?1995年生人，四川广元人，南京航空航天大学2015届政治学与行政学本科在读?

邱建新，1963年生人，男，汉族，江苏南通人，南京航空航天大学人文与社会科学学院副教授，研究方向文化社会学，应用社会学副教授?