法律思维看年底财政支出

摘 要：近些年，新闻中出现“政府年底突击花钱”的表述，引起公众关注。“年底突击花钱”指年末财政的相对高支出，这不仅是一个社会问题，也是法律问题。本文将从法律视角分析这一现象，解读该现象治理中的法律思维。

关键词：年底 财政支出 预算法 合法律

一、现象概述

根据《中华人民共和国预算法》第十八条：“预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止”。

近年来，预算执行进度“前低后高”[1]，政府在11、12月预算期限到来前将财政资金集中支出，使年末财政支出明显偏高的现象时有发生。

对于年末财政支出，专家学者多有论述。财政部新闻发言人、办公厅主任戴柏华曾明确 指出：“据实结算和以收定支的项目在12月支出较多，项目资金通常三四季度支出较多”；李香菊、刘浩在其文章中指出：在多数年份的政府支出中，10月财政支出占全年支出的比重小于7.1%，而11、12月均超过8.3%[2]；财政部网站相关数据显示：2010—2015年，11—12月的财政支出均高于年内其他时间。

二、合法律分析

那么，如何用法律思维看待年底高财政支出的行为呢？

从法律视角看问题，首先需要将该问题转化为一个法律问题，关注其对象与内容。对象指人的行为，内容指该行为的合法性与合法律性。合法是与自然法、与“道”相契合，合法律指行为符合一国现行法律的规定。此处我们主要关注行为的合法律性，因此，本案我们需要讨论的问题即为：年底集中支出财政资金的行为合法律吗？

据1994年《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）第四十三条、五十一条、五十二条可知：本级政府及其财政部门是预算执行的主体。根据法理学“法不禁止即可为”，只要政府年底集中支出财政资金不是法律规定的禁止行为，就是合法律范围的运作。那么财政资金在预算期限到来前集中支出的行为能否在法律中找到禁止依据呢？

根据1994年预算法第四十七条，各级政府财政部门应依法律、行政法规、国务院财政部门的规定，及时、足额拨付预算资金。然而，1994年的相关文件并没有直接涉及财政预算的月度分配问题。可见，当时年底集中财政支出是合法律的。

查找法律法规的同时，笔者发现，法律规制的不完善一定程度上也是政府年底集中财政支出的诱因。

1994年预算法第二十五条、二十八条、三十四条对当年预算额的形成方式、结余资金去向及财政支出限度作出了限制，第七十三条明确了各级政府违规的法律责任。事实上，预算资金到达基层单位的时间太晚（有时已是岁尾），是“被动”突击花钱的主要原因之一。3月的人代会本就晚于预算年度的开始日期，而预算经人代会审议后还要经层层批复才能到达基层[3]。再加上“执行定预算、收支平衡”的约束，各级政府为追求政绩，防止结余资金的收缴，保障来年预算，不得不在年底集中支出。尽管1994年预算法第三十条明文规定了节约原则，但此类未明确法律责任的原则性条款在现实中并不能起到实质的约束作用。

所以，虽然年底突击支出财政资金于合法性有所偏颇，但其是一种合法律的行为。然而，合法律是底线，不合法的合法律行为必须被加以规范。

三、新法出台

根据中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于2014年8 月31日通过的关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，新的预算法于2015年1月1日开 始施行。

新预算法第四十二条与1994年预算法第三十四条均对上年财政结余资金进行了规定。新预算法表述为“应当在下一年用于结转项目的支出”，旧法表述为“可以在下年用于上年结转项目的支出”。相较而言，新预算法四十二条中的“应当”二字，牢固了本级政府预算结余用于本级政府之后开销的属性，削弱了各级政府因担心当年预算执行数额低而减少下年可支配资金的担忧。

新预算法第五十三条将预算执行主体确定为具体实施单位，将预算开销落实到具体实施的单位，明确其“对执行结果负责”，减少了过去具体工作由本级政府财政部门负责时，各执行部门搭本级政府财政部门便车现象的发生。

同时，新预算法第五十四条对预算年度开始后、预算草案批准前这段空白时间内政府可以自主安排的支出范围作出了明确规定，且要求政府对支出情况作后续说明，而非原预算法笼统的“先按上年同期预算支出数额安排支出”。这既直接降低了政府预算前开销的可能，也为新预算法第十二条中的节约高效原则提供了实际可操作的保障。

在此基础上，财政部于2018年相继出台了《关于加强地方预算执行管理 加快支出进度的通知》和《地方财政预算执行支出进度考核办法》，明确要求各级政府编制分月用款计划，要求财政部建立健全考核机制，对地方财政收支按月度进行审查。由此，财政预算安排与支出的整体机制大大优化，政府年末突击花钱的行为是时候画上句号了。

四、结语

自该现象被重视并受到约束以来，年末财政支出的比例的确明显下降。政府年底财政支出的比例从2008年的27%到2017年已降至8%。

如前所述，年末集中支出財政资金的行为虽违背民众期许，却一直是合法律的。但近年新预算法的出台及财政部文件的下达使这一不合理行为的合法律性渐渐丧失，使其受到约束，年底财政支出居高的现象也因而有了显著好转。该现象成为历史指日可待。

参考文献

[1] 汪德华，李琼.美国联邦政府治理年末“突击花钱”的经验与启示——兼论国家审计如何促进年末“突击花钱”的治理[J].审计研究，2016（02）：16-21.

[2] 李香菊，刘浩.基于突击花钱视角的我国预算制度改革研究[J].西安财经学院学报，2016，29（02）：5-11.

[3] 马蔡琛.预算管理视野中的年终突击花钱问题——年终突击花钱的类型分布、形成机理及改革路径[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，53（06）：40-46.

作者简介：安美霖（1998-），女，汉族，四川省南部县人，西南财经大学法学院，主要从事经济法方面研究。