广东自贸区经济犯罪风险及应对策略

叶媛博

（广东警官学院侦查系 广东 广州 510230）

1 引言

2014年12月31日，国务院正式批准设立广东自由贸易实验区，涵盖广州南沙、深圳前海蛇口、珠海横琴三大片区。自广东自贸区设立以来，取得了丰硕的改革成果。但与此同时，自贸区内非法集资、合同诈骗、内幕交易、操纵证券市场、操纵汇率、洗钱等经济犯罪风险也不断聚集，已发生数起涉众、涉稳案件，直接影响自贸区的营商环境、限制自贸区的发展潜力。在新时代全面启动粤港澳大湾区建设之际，应当慎重对待广东自贸区经济犯罪风险，寻求化解之策。

2 广东自贸区经济犯罪风险实证考察

2.1 企业注册量骤增，“空”“假”企业并存

2013年，商事制度改革在广东自贸区开展先行试点，随着改革深入，广东自贸区实施了一系列新的经济政策：“注册地与实际经营地分离”“一址多照”“税收政策优惠”“零注册成本”“企业注册全流程网上办理”等，各项优惠政策与“沿海自贸区概念”相互叠加，吸引了境内外各地企业来广东自贸区注册。横琴自贸区在实行新的商事注册制度以来，企业数由原先的729家，增长至4万多家；前海自贸区2015年实行商事登记全流程网上办理以来，注册企业日均超400家。然而，伴随注册企业数量快速增长的，是企业质量的良莠不齐，暴露出以下问题和风险：

（1）“空壳”企业数量多。据调查，广东自贸区相当一部分企业在注册后并没有实际经营活动，前海自贸区实际开业企业数约占注册企业数的38%，横琴实际营业企业数占注册企业数的10%，南沙自贸区实际开业企业数相对较多，也仅为53%。可见，在广东自贸区注册的企业中，存在大量的空壳公司。这些公司的实际控制人、实际经营地和经营业务不透明，甚至不可知，为虚开增值税发票、信用卡诈骗、合同诈骗等犯罪活动提供了便利，也可能为冼钱、恐怖融资等犯罪活动提供掩护，大大增加了自贸区经济犯罪风险。

（2）虚假注册企业多。2015年起，前海、南沙自贸区先后启动企业网上全流程注册，注册人无需自行或委托代理到注册地办理企业注册手续，只需登录自贸区网站，按照网页指引提供相应资料就可完成注册。网上注册操作便捷，资料核实却存在困难，前海自贸区虽要求网上注册人使用个人银行U盾数字证书来证明身份真实性，但存在冒用他人身份证从银行申请办理U盾进行虚假注册的情况；南沙自贸区要求上传个人身份证明文件，亦无法避免虚假注册，出现了不少盗用或冒用他人身份注册公司的情况，虚假注册的企业往往成为实施违法犯罪活动的工具。

2.2 异地经营企业居多，企业监管难

在“注册地与实际经营地分离”“一址多照”等优惠政策的吸引下，大量外地企业在广东自贸区注册。为解决自贸区企业注册地与实际经营地不统一的问题，前海设立“深圳市前海商务秘书有限公司”，为获得前海管理局审批、入驻前海的企业提供办理注册的地址。南沙、横琴则由自贸区商务局直接设立，或者产业园区申请设立多个集群注册地址，使多个企业能够使用一个集群注册地址办理企业注册。

表1 广东自贸区注册企业异地经营情况（数据截止2017年12月）

从上表可见，异地企业数量占据自贸区企业总数的绝大部分。异地经营对自贸区企业的管理造成种种不便：一方面，自贸区管理机关向企业发放信函、通知通常直接发送到集群注册地或托管公司，而集群注册地或托管公司与企业之间又隔着中介，自贸区与异地经营企业之间缺乏直接、有效的联系；另一方面，企业实际经营地的工商管理机关，对不在本地注册的企业，缺乏相关经营信息，也缺少主动监管的动力。两种因素叠加，导致这些异地经营的企业实际处于无监管状态。近年来自贸区内发生的涉嫌合同诈骗、非法集资、知识产权、虚开发票等经济犯罪的问题企业，多数都属于这类企业①如2015年注册在前海的P2P投资平台，发生停止运营、提现困难、失联跑路的，没有一家实际经营地在前海自贸区。。

2.3 新型金融类企业数量增长迅速，金融犯罪风险高

自贸区特殊的优惠政策、地理位置、体制机制吸引了大量金融类企业注册发展。其中，除了银行、证券、保险等传统金融行业外，还有融资租赁、商业保理、小额贷款、互联网金融公司和要素交易平台等新兴金融主体。从调研数据来看，截止2017年年底，广东自贸区新型金融类企业占金融类企业总数98%以上。其中，深圳前海已经成为全国最大的新金融、类金融机构集聚地，国内首家互联网银行微众银行、港交所前海联合交易中心都落户在前海。

表2 广东自贸区新型金融企业注册情况（数据截止2017年底）

自贸区新型金融类企业数量大、发展快，多借助互联网平台提供投资、借贷、理财服务，本身具有涉网、涉众的特点。在国家监管法律法规体系不健全、自贸区监管机制和手段不到位的情况下，这类金融主体暗藏诸多风险隐患，滋生着大量非法吸收、集资诈骗、网络传销、内幕交易、操纵证券市场等经济违法犯罪行为。以新型金融企业中的私募投资基金企业为例，据前海管理局统计，前海实有注册私募投资企业4万家，其中可联系到的企业仅为2万多家，而根据《私募投资基金监督管理暂行办法》在中国证券投资基金业协会登记备案的仅2千多家。大量未登记、无法联系的私募基金企业本身具有逃避监管、规避自律的心理，成为自贸区金融犯罪的重大隐患机构②如2015年，珠海横琴自贸区掌上品互联网科技有限公司非法集资案，涉及全国多个省市，人数达6600多人，涉案金额近20亿元人民币；又如2017年以来受到广泛关注的深圳石油化工交易所和前海首华国际商品交易中心合同诈骗一案，引发多起群众集体信访维权事件，共涉及注册在前海自贸区的企业166家，投资人16万，对前海自贸区造成严重负面影响，更是出现了诸如“冠以前海字样的公司通常不靠谱”的社会议论。。同时，自贸区注册的大量新型金融企业设立程序简易，资金储备普遍不足，缺乏风险防控意识，且没有建立起风险防控机制，投资者承担着较大的投资风险，一旦资金链断裂，很可能引发群体性事件①如前海国融因投资失败面临1600万元兑付风险；又如在云南开展核心业务的“孔方兄”理财网贷企业，于2014年、2015年在前海先后注册成立多家股权投资基金管理公司，承诺固定收益从事线下理财业务活动，最终资金链断裂导致案发。。

2.4 跨境金融通道便捷，跨境经济犯罪风险高

广东作为改革开放的前沿省份，境内深圳、珠海与香港、澳门陆路相接、水路相连，来往便利。地理位置的优势、开放的经济环境，共同造就了广东发达的外贸产业，也为跨境金融犯罪提供了客观的犯罪条件。2015年以来，广东跨境金融犯罪总量快速增长[1]。

广东自贸区金融改革着力于通过资本项目可自由兑换、利率市场化和外汇管理等领域试点实现金融市场化。前海自贸区近年来实行的跨境人民币双向贷款、跨境双向资金池、跨境双向发债等，使得跨境收付和结算更为便利，跨境资金自由流动更为快捷。自贸区的外汇管制制度优惠吸引着境外具有高度逐利性、流动性和敏感性的短期投机性成本，“热钱”大量拥入，操纵汇率、洗钱等跨境金融犯罪风险大大提高。

利用自贸区跨境资金流动的便利渠道，犯罪分子洗钱的方式不断增加且更加隐蔽，投机行为、避税行为和洗钱行为的界限也越来越模糊。目前，自贸区内洗钱手段主要有3种：一是虚拟投资洗钱。利用政策优惠在自贸区注册多家公司后，通过伪造交易文件将非法收益在境内外账户上任意调动，例如，以投资的形式将非法收益汇往境外，又以投资收益的方式划回国内账户；二是利用空壳公司洗钱。利用自贸区设立企业便利、企业监管不严等漏洞成立的大量空壳公司，往往成为洗钱犯罪分子的“中转站”，将黑钱作为正常经营所得洗白，同时通过境内外账户之间频繁的转账活动，逃避监管；三是走私现金洗钱。作为传统的洗钱方式，自贸区内私自携带大量现金进行洗钱也是屡禁不止[2]。

2016年，深圳公安破获地下钱庄案件71宗，涉案金额4800亿元。其中相当部分案件涉及在前海自贸区注册的企业，在大量跨境资金频繁流动过程中，监管机构甄别“黑钱”的难度加大，洗钱犯罪风险大大提高的同时侦办难度也在增加。

3 广东自贸区经济犯罪风险形成的原因

广东自贸区经济犯罪风险直接影响自贸区营商环境，影响新时代粤港澳大湾区建设，应当找出自贸区经济犯罪风险聚集的原因，采取措施化解风险。

3.1 自贸区立法不完善导致法治困境

我国经济法治规制的内容包括经济行政违法行为和经济犯罪行为。由于自贸区的特殊性，我国部分经济行政法律法规在自贸区内停止适用。同时，自贸区作为改革试点区域出台了大量减政放权、促进经济活跃度的法律法规[3]。如此一来，自贸区经济活动的监管呈现出宽松态势，在长期缺乏替代性、强制性法律规制的情况下，经济违法行为汇聚，必将形成经济犯罪风险。具体而言，当前广东自贸区法治体系建设存在以下几个方面的问题：

（1）立法层级普遍较低，法律效力有待提高。尽管我国自贸区建设如火如荼，但尚不存在国家层面的专门适用于自贸区的法律法规。各地自贸区建设主要由地方性法规、规章和规范性文件进行规范和指导。目前，有关广东自贸区建设与发展的法律、法规和规范性文件共计143个。其中广东省地方法规2个，分别是《中国（广东）自由贸易试验区条例》和《广东省商事登记条例》；广东省政府规章1个，《中国（广东）自由贸易试验区管理试行办法》；自贸区所在地市地方性法规2个，分别是《珠海经济特区横琴新区条例》和《广州市南沙新区条例》，其余都是规范性文件。自贸区立法层次低，直接影响法律的严肃性、权威性和稳定性。

（2）立法主体广泛，内容缺乏有机统一。广东自贸区的立法主体包括省人大、省政府及自贸区所在地市人大及政府，还包括各级税务、工商、海关、质检、财政、金融、交通等部门和机关。往往是国家或广东的自贸区相关政策一出台，各机关部门立刻跟进出台相关规范性文件，其内容有时是新政策的简单重复，有时表现出明显的部门利益、地方利益，导致自贸区法律法规及规范性文件多而散，缺乏有机统一。

（3）立法内容以指导为主，缺乏违法的处罚性规定。以《中国（广东）自由贸易试验区条例》为例，该法规第八章“法治环境”共10个法条，其中仅有一条涉及加强自贸区知识产权方面法律监管②《中国（广东）自由贸易试验区条例》第77条。，其余条款皆是为自贸区创设法制便利条件、创新自贸区纠纷解决机制等。缺乏处罚性、惩戒性规定的法律法规就好像没有牙齿的法律，难以起到法律的震慑作用。

3.2 工商登记制度改革不到位引发犯罪风险

放宽市场准入、加强市场监管是商事制度改革的两个重要方面。当前的商事制度改革虽成功促进了企业主体的快速增长，但在产业结构调整、企业监管方面却成效不彰。这些不足之处集中体现在了广东自贸区建设中：

（1）企业入驻门槛低，企业类型缺乏规划。为调整产业结构，实现区域联动协同发展，广东自贸区在建设之初对三个片区做了功能划分，但这份功能划分内容交叉、模糊，实践中，三个片区对入驻企业的类型其实并无明确要求，企业入驻门槛非常低，这导致企业数量迅速增长的同时，企业质量良莠不齐，甚至出现大量空壳公司。以前海为例，2013年9月以前，拟入驻前海的企业须先向前海管理局提交《商业计划书》，经分管领导专题会审核通过后，再交由商务秘书公司协助企业办理工商登记。严格的审核流程，导致企业总体注册数量不多。截止2013年8月，前海入驻企业数量不足1000家。2013年9月，前海管理局取消了审核制度，同时一系列工商注册改革政策落地，入驻前海的企业数量呈井喷式增长。

（2）注册程序简化，主体身份验证存在漏洞。广东自贸区极大地简化了工商注册程序，带给企业便利的同时，也暗藏了各种风险，其中最为突出的风险，就是无论是线上“网上全流程注册”，还是线下“委托代理人注册”，都无法保障企业投资主体身份的真实性。加之我国企业信用制度及个人信用制度尚不完善，相关法律责任界限尚不明确，使得投资人身份不真实导致的虚假注册问题层出不穷，为各类犯罪埋下了伏笔。

（3）监管手段有限，犯罪有隙可乘。按照有关法律规定，自贸区采取“年报公示制”和“企业经营异常名录制”构建企业事中事后信用约束和监管措施。根据《企业信息公示暂行条例》和《企业异常经营名录暂行办法》的规定，列入企业异常名录的情形有4种：一是未按照规定公示年度报告和企业信息的；二是未在有关信息形成之日起20个工作日内向社会公示的；三是公示企业信息隐瞒真实情况、弄虚作假的；四是通过登记的依据无法联系的。一旦被列入异常名录，企业则“一处违法，处处受限”。然而，企业是否具有以上4种情形，主要是通过“抽查”的方式判断，这种核实方式，使得企业经营异常名录制度存在以下监管漏洞：一是难以发现和监管按时提交年度报告而无实际经营业务的“空壳公司”；二是从事非法集资、传销、非法经营等违法活动的企业，只要按时提交年度报告，按要求公示相关信息，即可“蒙混过关”。

3.3 社会信用体系不健全放大监管漏洞

社会信用体系建设对经济社会的发展具有长远而重要的意义。2014年6月，我国发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，此后不断探索和推进社会信用体系建设，取得了一定的成效。从政府部门主导的国家企业信用信息公示系统和公共信用信息平台中，可以查询到较为完善的注册企业信息及信用情况。尽管如此，现行社会信用体系建设仍然存在种种不足，并进一步放大了自贸区监管漏洞，引发诸多经济犯罪风险。

（1）个人信用体系缺失带来的不良影响。一是盗用或冒用他人身份证明的虚假注册问题多发，使得犯罪分子得以逃避侦查、规避处罚。在深圳“钟某海案”中，钟某海2012年丢失身份证，2015年发现名下被注册了23家公司，其中不少公司涉嫌违法犯罪活动。正是由于个人信用体系缺失，结合自贸区宽松的注册环境，造成了身份证被盗用或冒用多次注册设立企业的情况。二是违法犯罪人员再犯比率高。互联网非法集资、网络传销等犯罪活动涉及人员广、参与人数众多，部分参与人员在企业被取缔注销后，或者违法处罚结束后，往往借助以往犯罪经验，快速复制设立类似企业，再行骗局，造成此类犯罪屡打不消。可见，仅将违法违规的企业列为异常名录并不足以打击自贸区经济犯罪，对参与人员的个人信用体系的建设和完善势在必行。

（2）企业信用体系不健全带来的不良影响。自贸区企业信用监管体制中的“年报公示制”和“企业经营异常名录制”存在漏洞。一方面，空壳公司只要按时提交年报，并不列入异常名录，同时也无有效信用记录，其企业活动的真实情况难以被有关机构和个人掌握，极易被用于从事非法活动；另一方面，从事违法活动但按时提交年报的企业只要不被抽查到，亦不列入异常名录，难以确保其信用记录的真实性。一些违法企业凭借虚假信用信息吸引各地投资者，易形成涉网涉众的经济犯罪案件。

4 广东自贸区经济犯罪风险应对策略

为防止广东自贸区发生区域性、系统性风险，应当从立法、执法、共建、自律角度多管齐下，应对广东自贸区现行经济犯罪风险，建设宽松、健康、良好、有序的自贸区营商环境。

4.1 完善自贸区立法

（1）制定国家层面自贸区法律法规，完善自贸区授权立法。目前，我国自贸区国家层面的法律依据仅有国务院批准该自贸区总体方案、国务院同意设立该自贸区的批复。应当在此基础上，出台我国自贸区建设基本法律法规，为自贸区建设提供顶层法治保障，指导自贸区法治建设，完善自贸区法制结构。同时，为充分发挥自贸区自由开放、自主创新的特性，应有明确的授权立法给予自贸区更充分的自治管理权，一方面为自贸区立法突破现行立法体系提供法律依据；另一方面明确自贸区上下层级法律之间的关系，构建层级完备、内容协调的自贸区法律体系[4]。

（2）加强自贸区企业监管立法，切实实行宽进严管政策。宽进严管是我国商事制度改革的内容之一，在放低企业准入门槛后，为防范自贸区经济犯罪风险，应当加强自贸区企业监管方面的立法，为“一处违法、处处受限”的严管措施提供法律保障。应进一步立法加强提供虚假企业信息以逃避监管的法律惩治措施，明确监管部门信息审核失误或怠于审核企业信息应当承担的法律责任，确保企业信息的全面性和可靠性。

（3）探索构建与境外、港澳立法相协调的法律法规体系，推进跨境警务合作纵深发展。

为有效预警、及时打击自贸区跨境金融犯罪，应当尽快将跨境警务合作工作纳入法律法规范畴，推动中央和省级有关部门与香港、澳门特区在政府或司法机关层面签订相应的司法协助协议，对粤港澳警方、检察及法院系统的联合打击犯罪、相互移交犯罪嫌疑人、代为调查取证、追缴赃款赃物、送达法律文书等活动进行规范，做到有法可依。鉴于广东的特殊地理位置，以及广东自贸区发展需要，建议广东省公检法机关与香港相关部门进行会商研讨，先就区际司法协助协议的内容进行初步沟通，总结成功经验，拟定初步操作规则，为全国自贸区的区际司法协助协议的签订打好基础。

4.2 创新企业监督管理机制

（1）厘清监管主体职责。根据相关立法规定，广东省政府指定深圳前海管理局、珠海横琴管理委员会、广州南沙管理委员会为前海、横琴、南沙三个自贸区的市场监管机构。市场监管机构应当协调工商、税务、外汇、海关、质检、公安等部门共同实施自贸区企业监管活动。异地经营企业由当地工商部门配合自贸区市场监管机构进行监管。

（2）加强企业注册管理。首先，根据各自贸区发展定位吸引投资人理性投资。各自贸区应当结合自身特点，规划区内企业类型和层次，同时向社会公示可以享受自贸区优惠政策的行业类型，引导投资者理性投资，有效控制新注册企业数量，从追求企业数量转变为追求企业质量。其次，进一步严格托管及集群注册企业注册程序，掌握托管或集群注册企业实际经营地信息。对托管或集群注册的企业采用特殊审核模式，要求提供企业实际经营地信息以及相关证明文件；要求提供企业真实有效联系方式并在实际经营地工商部门备案，协同管理异地经营企业。未来，随着自贸区企业运行的硬件设施不断完善，应当限制托管、集群注册企业数量，在空间上逐步实现自贸区企业的集中管理。最后，落实公司企业注册成立实名制，准确核验企业法人代表的身份信息。对委托中介办理注册手续的企业，要求提供法人代表的真实身份及联系方式，否则依法追究中介组织虚假注册的法律责任；对通过网络方式注册企业的，应当采用人面识别系统确认注册人真实身份。同时，自贸区可通过与公安机关户政、出入境部门的信息联网，对申请成立公司、企业的申请人（无论国内外）个人身份信息进行严格核查，并要求企业法定代表人亲自领取工商营业执照，防止和杜绝虚假注册。

（3）建全企业跟踪监管机制。除了继续采用定期抽查的形式核实企业提交的经营信息外，还应充分利用大数据、云计算、物联网等信息化手段，实行“互联网+监管”模式，从以下几个方面，实现企业情况在线即时监测：一是实时进行企业违规监测，通过网络监测发现经营行为、模式存在违规的企业，立刻预警布控；二是实时监控企业服务器情况，金融类企业服务器禁止设在境外，网络监测发现企业服务器向境外转移，立刻预警布控；三是分析企业关联关系，监测企业在各地的分公司、子公司，对关联企业出现问题的及时预警布控；四是加强社情舆情监控，对可能涉嫌非法经营、非法集资犯罪的企业或者个人，依法处罚、取缔或者交由公安机关处理。

（4）建立企业分类管理机制。按照行业风险度、企业诚信度等要素划分企业类别和等级，制订相应的分类管理标准、程序和监管措施。例如，对外商公司进行全面信息公开，在自贸区网站上进行发布，供全国各地进行在线查询，防止外商以投资名义实施合同诈骗；对金融机构、类金融机构及其企业工作人员的账户建立相应的资金查控平台，防止跨境洗钱犯罪或非法集资类犯罪。

4.3 共建企业犯罪风险防范机制

（1）信息共建，推动监管平台互联互通。以“互联网+监管”为支撑，建设广东自贸区大数据平台，实现海关、检验检疫、海事、金融、工商、质监、税务、环保、安监等部门监管信息的互通、交换和共享。信息共建一方面能够完善企业信息征信系统，保障“一处违法、处处受限”的约束机制有效实现，进一步优化自贸区环境；另一方面能够及时通报监管过程中发现的案件线索，及时跟进、及时打击、及时取证，提高对违法犯罪行为的处理效率。

（2）基于大数据分析，建立自贸区经济犯罪风险评估机制。在“互联网+监管”模式和信息共建的基础上，使用大数据分析自贸区市场存在经济犯罪隐患，进行区域金融风险评估，防范区域性、行业性、系统性的市场风险。对重点工程、重点领域企业建立风险评估指标体系，进行系统的风险评估管理；对金融、类金融等涉众型高危行业，构建金融业综合统计体系，及时向社会发布风险警示，采取相应的防范措施；对跨境资金流动构建风险监测分析机制，加强反洗钱、反恐怖融资和反逃税工作，切实保障金融消费者权益。

（3）建立经济犯罪风险防范分级响应机制。按照自贸区企业经济犯罪风险事件的性质、影响范围、涉案人员数量、涉案金额和危害程度等情况，把经济犯罪风险划分为多个等级，经济犯罪案件发生后，按照不同等级采用不同的应急响应措施。对于风险等级高的经济犯罪案件，各级公安机关、政府部门应当及早介入、尽快处置，避免发生大规模涉稳事件，最大程度降低群众损害，保障社会稳定。

4.4 引导市场主体自律

（1）利用社会信用体系引导市场主体自律。一方面，采取措施完善我国企业信用体系及个人信用体系。当前，我国市场上存在不少企业信用、个人信用评价机构或企业，建议由政府主导，整合现有企业信用、个人信用评价主体，引导社会信用评价主体以客观、公正的第三方立场规范化成长，不断完善我国社会信用体系建设；另一方面，政府各行政执法和监管部门，应当根据管理的需要和特点，带头充分信任并利用社会信用评价结果，保障“一处违法、处处受限”信用约束机制的实施，特别在市场准入、质量安全、市场竞争秩序等方面要加强信用体系建设，实现信用信息可查询、可追溯、可运用，通过营造一个诚信市场来优化自贸区营商环境，引导市场主体健康发展。

（2）鼓励行业协会协助管理市场主体。在我国政府体制改革背景下，行业协会能够弥补政府从市场经济中“退位”后的职能空白，是完成公共职能有效供给的最佳选择。为充分发挥行业协会在规范行业发展方面的重要作用，行业协会应当建立健全行业经营自律规范和职业道德准则，建立行业协会参与市场管理的工作机制，重点发挥其在权益保护、资质认定、纠纷处理、守信激励、失信惩戒等方面的作用，引导其行业内企业规范经营和发展。

（3）支持社会力量多渠道参与企业监督。进一步建设和规范自贸区内中介机构，明确中介机构的职责范围及法律责任，发挥其社会服务与监督职责；强化舆论监督，健全公众参与监督的激励机制，利用各类媒体畅通公众监督投诉渠道，保障公众的知情权、参与权和监督权。