基于军民融合协同创新的社会治安防控体系探索

徐 海，王 宏，杨云祥，张雪莹

(中国电子科学研究院，北京 100041)

0 引 言

近年来，社会安全风险事件日趋活跃，严重影响国家安全、社会稳定及经济发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从治国理政和总体国家安全观[1]的战略高度，统筹推动国家安全工作，特别是高度重视、全力推进社会治安防控体系的建设工作，致力于形成政府主导、社会协同、公众参与的立体化体系格局。

当前，我国社会治安防控现有系统建设偏重于事中打击、事后侦查，缺乏对治安事件的事前预警能力，各系统和装备尚未形成合力，仍然存在体系规划不足导致的应急处置不完善、联动响应不够、信息整合共享困难等问题[2]，未能体系化解决我国社会治安防控的实际难题。为此，亟需开展以需求和技术为牵引，以“感知、预警、指挥、处置”为一体的立体化社会治安防控体系建设工作，体系化解决社会治安防控领域面临的现实难题，破解地方社会治安难题，满足国家核心安全利益的迫切需求。

推动军民融合深度发展，是以习近平总书记为核心的党中央对军民融合战略提出的新目标，也是全面深化军民融合相关改革的新要求，其中，加强应急与公共安全领域统筹，是国家军民融合六大体系能力建设的重要组成部分。在社会安全领域，并未从根本上改变军民“板块式”结合的现状，地方政府仍未摆脱分部门的军民分隔管理方式。在军队系统与地方系统的动态协调中，军地信息资源壁垒重重，各地在平战结合政策的落实存在着诸多差异，国家资源得不到有效整合和高效利用。建设军民融合的社会治安防控体系，既是满足国家军民融合战略发展的需要，也是社会安全领域提升核心能力、实现国防建设和经济效益最大化的国家军民融合战略需求。

本文从“军民融合、协同创新”的视角出发，探索了构建社会治安防控体系的新模式和新机制，并结合具体实践对社会治安防控体系的发展进行了展望。

1 社会治安防控体系的定义与内涵

2015年4月13日，中国政府网公布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》中指出，加强社会治安防控体系建设的目标是“形成党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的社会治安防控体系建设工作格局，健全社会治安防控运行机制，编织社会治安防控网，提升社会治安防控体系建设法治化、社会化、信息化水平，增强社会治安整体防控能力，努力使影响公共安全的暴力恐怖犯罪、个人极端暴力犯罪等得到有效遏制，使影响群众安全感的多发性案件和公共安全事故得到有效防范，人民群众安全感和满意度明显提升，社会更加和谐有序”。宫志刚等[2]对社会治安防控体系的定义是“以提升公众对社会治安的安全感和满意度为目标，在政府的领导下，以公安机关为主导，依靠社会力量，充分调动各种社会资源，通过防控网络和运行机制的建设而形成的预防和控制违法犯罪的系统性工程”。周正[3]认为，社会治安防控体系是指“公安机关在党委、政府领导下，从维护社会稳定需要出发，充分发挥职能作用，科学整合警力和社会资源，综合运用打击、防范、管理、控制措施，实现统一指挥、快速反应、整体联动、协同作战，进而对社会治安实现全方位、全时空动态防控的系统工程”。

由此可见，社会治安防控体系建设的主体是公安机关及政府领导下的社会力量，核心是要整合各类社会资源，目的是实现对社会治安问题的整体防控。社会治安防控体系的定义和内涵可归纳为：在政府主导、社会协同、公众参与的协同格局下，统筹优化社会治安资源，综合运用科技创新手段，织密公安安全防范网络，增强社会治安整体防控能力，构建新时代中国特色社会主义治安环境的系统性工程。

2 基于军民融合协同创新”为核心的社会治安防控体系建设框架

为了着眼国家核心安全利益需求，响应国家军民融合发展战略，需要从顶层设计入手，统筹规划、统一管理社会安全资源，优化资源配置，建立跨军地、跨部门、跨层级的军地一体化社会治安防控协同管理体系：以军民融合发展为基本途径，实现军警民优势力量整合[4]；以巴斯德象限理论为指导，实现需求与技术的“双牵引、双驱动”；以“四大协同”为核心，实现顶层规划的战略协同，体系统筹的组织协同，产学研用的技术协同和军地一体的保障协同[5]。通过横向的协同创新，整合纵向的社会安全领域军警民各自独立的产业链，实现我国社会安全产业的重构与发展。从而在充分发挥军、警、民各方优势力量的基础上，探索一条以“协同创新”为核心的社会安全产业军民融合发展新思路。

2.1 军警民优势力量整合

围绕社会治安防控体系建设，需要坚持需求牵引，以问题为导向，以全面提升社会安全风险“感、传、知、用”能力为目标，着力解决社会治安防控工作中的重点、难点、焦点问题及薄弱环节，立足于满足社会治安防控各环节、军地各主要部门的核心需求，满足党、政、军对社会治安防控工作的任务与要求，最终构建军民一体的社会治安防控体系。

图1 以“协同创新”为核心的社会安全产业 军民融合发展模式

(1)成立军警民联合调研组。社会治安防控体系建设涉及政府、军队、武警、公安等军政多领域、多部门，各部门建设需求零散，缺乏军政各部门的需求统一汇总、科学评估的有效机制，难以形成体系化建设需求[6]。为全面获取社会治安防控体系建设的核心需求，需要首先从体制机制着手，推动成立由政法委、武警部队、公安厅等主要业务部门，以及由技术单位牵头共同组成的联合调研组，确定需求调研目标与调研范围，明确各调研组成员单位在需求调研工作中的任务，并建立军地工作协同制度，规范各单位需求提报、需求汇总的流程，最终成功保障需求调研工作的顺利实施。

(2)明确战略目标和方向。信息化建设成功的关键之一需要站在国家的角度，明确社会安全信息化建设最终要实现的战略目标，确保工作方向的正确。因此，必须首先掌握战略层/高层决策者对于建立社会治安防控体系建设的核心需求。需要依托军警民联合调研组，通过现场座谈的方式，对社会治安防控体系相关的党、政、军各级领导展开深入调研。调研内容主要包括各级领导对构建社会治安防控体系的建设目标、业务目标、核心能力需求，调研组首先确定社会治安防控体系建设的边界与范围、掌握社会治安防控体系的日常应用及应用模式，以及军政系统在社会治安防控体系的任务、职能与相互协作关系等。通过对军政高层决策者进行需求调研与分析，掌握制约社会治安防控能力的体系性问题、结构性问题。

(3)解决一线实际难题。社会治安防控体系的构建和运行，必须解决困扰社会治安防控基层单位业务工作的核心痛点问题，只有这样，信息化建设才会落到实处，才能真正起到提升社会治安防控能力的作用。因此，需求调研工作的重点对象，是掌握军政各基层单位在执行社会治安防控工作任务中的核心业务需求，以及急需解决的矛盾与问题。调研组织上，需要按地区和部门成立多个调研小组，由业务单位任组长，牵头带队深入一线开展调研工作。调研用户范围上，横向上覆盖军政社会治安防控各主要业务部门的核心需求，纵向上，贯穿社会治安防控流程各环节、各级部门急需解决的痛点、难点、短板问题，最终形成横线覆盖、纵向贯通的社会治安防控需求体系。

2.2 需求与技术互为牵引

传统理论认为，纯基础研究与纯应用研究是各自沿着自己的轨道发展的，而越来越多的实践证明，基础研究与应用研究之间界限并不分明，带有应用目的的基础研究(巴斯德象限)则是连接上述两个轨道的枢纽。根据巴斯德象限理论，政府应该与科学建立新的契约关系，将科研扩展到国计民生领域，将“需求牵引、技术驱动”的单向模式转变为一种“需求与技术双牵引双驱动”的产业发展模式。

社会安全是总体国家安全观的重要组成部分。社会治安防控体系的建立，必须立足于服务国家赋予社会安全保障的使命、任务与要求，明确社会治安防控体系在国家安全架构里的战略定位[7]；同时，随着当前世界范围内新一轮科技革命的兴起，许多颠覆性技术不断涌现，世界主要军事强国都在大力构建各领域的科技创新体系，以抢占战略制高点。因此，社会治安防控体系的构建，必须以技术创新需求为牵引，提升以信息化手段解决社会安全问题的能力。为构建符合总体国家安全观的社会治安防控总体业务需求，需要发挥体系工程顶层规划与总体设计的作用，通过社会安全业务需求积累、对国内外社会治安防控需求调研与典型社会治安防控体系分析、学习研究党中央领导重要讲话等手段，深入分析社会治安防控总体需求，尤其是要开展覆盖党、政、军、民、企各类用户的需求调研与需求分析工作。通过对军民融合重点领域的需求分析，掌握包括公共安全领域在内的各领域当前面临的主要问题以及亟待解决的军民融合需求，有效避免社会治安防控体系建设需求获取渠道碎片化、随意化，难以覆盖社会治安防控体系完整需求的问题，通过“需求+技术”这种双牵引双驱动的需求分析方法，明确社会治安防控体系的战略定位，构建社会治安防控体系总体需求。

图2 需求与技术创新：巴斯德象限

2.3 战略协同

以与地方政府签订战略合作协议为契机，形成“统筹规划、顶层设计、需求对接、融合发展”的战略合作机制，积极寻求与地方政府的深度合作，并通过战略合作框架协议的形式固化合作模式，逐步在更广泛领域内形成整体性、长远性和基础性合作关系，为地方社会治安防控体系建设及产业塑造奠定坚实合作基础。

以体系工程思路指导，规划形成军地一体的社会治安防控领域总体发展路线图，牵头优势企业组建“产业联盟”，并以产业联盟为桥梁，打通军工央企、地方政府、民营企业沟通路径，构建军、警、民战略协同三角形，在社会治安防控领域实现“优势互补、相互支撑、互有侧重、共同发展”的发展格局，共同提升社会治安防控领域的体系/系统/装备各层次总体论证、顶层设计、装备研制、技术攻关、集成试验能力，以进一步促进大数据、人工智能等前沿技术在社会安全领域的深度应用，全面提升社会安全风险感知与防控信息化水平和社会安全大数据自主创新能力[8]，更好地服务于“建设平安中国”的国家战略需要。

2.4 组织协同

以军民融合理念，践行社会治安防控体系建设，要求社会各方力量的广泛参与，尤其军地双方用户和企业作为不同的责任主体，在本系统和本单位内部不同层级之间还有错综复杂的组织管理体系和利益诉求，既相互影响、又相互促进，既互为条件、又互为依托，高效的组织管理体系是工作顺利推进的必然要求。新的社会治安防控实践要求综合运用军事组织管理体系和企业组织管理体系，打破已有工作模式，将军事作战思想应用于产业发展，搭建形成一体化平台支撑下的“作战群”组织体系。一方面，形成协作通畅、督导有力的项目指挥机构，以及分工明晰、执行力强的项目实施团队；另一方面，结合当地情况和建设施工单位能力，广泛调动和充分利用军、警、民各方优势资源，实现优化配置、集约运用。

立体化社会治安防控体系建设在各领域各层次均存在大量制约因素[9]，联合指挥机构通过对政策环境、重点领域发展现状及趋势的分析，挖掘出政策缺失项、行业短板等各种制约因素，辅助省党委领导班子和高层决策者进行决策分析，给出相应建议，通过对总体战略目标以及各领域重大规划的评估论证，提高发展战略、体制机制针对性和科学性。社会治安防控体系建设作为复杂信息系统工程包括规划计划、质量控制、资源统筹等多方面工作，同时又是包含着众多分项目、子项目的项目体系，由于参与主体多元、重要资源有限，加之资源权属复杂，这种情况下，联合项目组及时了解项目进展情况、存在风险、资源分配、完成质量等情况，从而着眼项目需要决定资源筹措的规模和方式，同时统领各个子项目、子系统重要资源配置、使用和管理活动，提升对项目的管理能力和重要资源的使用效益。军地双方项目工作组织体系在确立之初就在人员配备、工作程序接口方面做到有效衔接，使得政令决策传递顺达、项目建设情况反馈通畅，项目全程可控。

2.5 技术协同

为了进一步提升在社会安全风险防控领域的科技创新能力，需要针对社会安全风险感知和防控大数据建设、大数据分析、大数据应用开展专项的技术攻关、产品研发、系统建设和工程实践。应通过集聚整合创新资源，以对潜在社会安全事件的主动发现、提前预警、及时防范为目标，形成一批具有创新性与应用价值的理论、技术成果与产品谱系，加快大数据技术在国家社会安全领域的深度应用，提升国家社会安全风险防控能力。加强产学研用结合，建成社会安全风险感知与防控大数据应用技术创新平台、产业孵化基地与人才培养中心，为国家社会安全风险感知与防控能力提升、核心领域大数据自主创新能力形成与产业快速发展、大数据领域创新网络构建提供有力支撑。

为了优化军民融合发展的制度环境，打破行业封闭，坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛，鼓励更多符合条件的企业、人才、技术、资本、服务等在军民融合社会治安防控领域上有更大作为，充分利用产业界、学术界和研究机构的比较优势，突出核心能力，放开一般能力，推进社会化大协作，推动成立社会治安防控创新产业联盟。产业联盟应以社会治安防控产业链为基础，以公共平台整合调配政、企、社等资源，形成政府引导、企业主导的联盟组织。其中，地方政府是创新产业联盟的推动者，电科院作为产业联盟的龙头企业是产业联盟的主导力量，高等院校和科研机构是产业联盟的创新资源提供者。产业联盟具有鲜明的产业链组成特征，联盟成员包括社会治安防控领域“体系设计、产品研发、系统集成、运维服务、市场推广”等各个环节的优势企业或科研单位。联盟宗旨就是统筹优势资源，协同技术创新，为社会治安防控整个产业链上每个环节的企业、团队提供一个相互联系、相互帮助、共同成长的发展大环境，推动整个社会治安防控产业更快速更优质的发展。

图3 创新产业联盟核心任务

2.6 保障协同

在立体化社会治安防控体系建设中，应紧贴国家战略需求，以国家使命为导向先期投入人、财、物，支援地方开展社会治安防控体系建设。地方政府在相关领域企业积极投入的拉动下，为实现地方社会治安防控战略目标，为项目建设提供托底式的环境保障，通过军、警、民各方积极参与，充分整合军地资源，搭建形成军地一体服务保障平台，为项目实施和产业发展提供有力支撑。在体系化建设中，一是要建立统一领导、军地协同的组织保障机制；二是要形成集智协同、统筹实施的项目管理保障机制；三是要践行需求牵引、优先一线的人才保障机制；四是要构造因地制宜、服务一线的条件保障机制，走出一条以“协同创新”为核心促进军民融合发展的新路子，为国家社会安全领域产业发展提供有益借鉴。

3 社会治安防控体系建设发展趋势

社会治安防控体系建设是新时代平安中国建设的基础工程，也是切实增强民众安全感和幸福感的重要部署，对确保社会和谐稳定、人民安居乐业和国家长治久安具有关键作用，需要置于经济社会发展大局中整体谋划，不断完善、不断创新、不断演化。

3.1 “智能+”式发展

随着人工智能技术的发展，“智能+”社会正在逐步演变，社会治安防控也由传统的以人力判断为主向智能化的预测预警预防转变，人脸识别、视频结构化等人工智能技术已经在社会治安防控体系建设中落地，未来，在智能情报分析、智能犯罪预测领域将进一步发挥作用，推动智能化社会治安防控体系发展。

3.2 协同创新式发展

社会治安防控体系从本质上就是国家治理体系的一部分，但是目前由于行政体制机制的制约，仍然存在情报资源交流不畅，信息共享困难的问题，在具体实践中仍然是以公安机关为主体。未来，社会治安防控体系建设应不仅仅局限于公安机关职能，而是深度融合于社会治理的各个方面，“上医治未病”，将社会问题化解于无形。

3.3 军民融合式发展

目前，社会治安防控体系中的现有系统建设仍以应对解决单一问题、实现局部效果为出发点，没有以能力建设为着眼点，未能体系化解决我国社会治安防控的实际难题，在这方面，国家军工企业积累不少经验，在信息感知、情报分析、预测预警、力量布局、行动筹划、系统指挥、效能评估等各个方面能够为社会治安防控提供参考。因此，建设军民融合的社会治安防控体系，既是满足国家军民融合战略发展的需要，也是社会安全领域提升核心能力、实现国防建设和经济效益最大化的国家军民融合战略需求。