无废之城

董瑞强

中国每年新增固体废物100亿吨左右，意味着每平方公里的土地每年要承受新增固废0.1万吨的环境压力。若考虑到区域经济差异，东部地区可能不止这个数字。

该项数据源自生态环境部部长李干杰在今年1月23日发表的一篇署名文章。他指出：“我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家，每年新增固体废物100亿吨左右，历史堆存总量高达600亿-700亿吨。固体废物产生强度高、利用不充分，部分城市‘垃圾围城问题十分突出，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。”

为何要建？

开展“清废”专项行动、建设“无废城市”已势在必行。

李干杰表示，推进“无废城市”建设是中共中央、国务院在打好污染防治攻坚战、决胜全面建成小康社会关键阶段作出的重大改革部署，是建设美丽中国的细胞工程，将引导全社会减少固废产生，提升城市固废管理水平，加快解决久拖不决的固废污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。

记者了解到，国务院办公厅已于近日印发《“无废城市”建设试点工作方案》（下称《方案》）。这标志着“无废城市”建设试点工作的正式开启，预计两年内在全国形成一批可复制、可推广的示范模式。

所谓“无废城市”，即以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固废源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固废环境影响降至最低。

李干杰认为，建设“无废城市”不但有利于从城市整体层面继续深化固废管理制度改革，探索建立长效体制机制，而且还可加快城市发展方式转变，推动经济高质量发展。同时为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固废源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。

据他介绍，长期以来，中国固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。十八大以来，中共中央、国务院把固废污染防治摆在生态文明建设突出位置，持续推进固废进口管理制度改革，加快垃圾处理设施建设。

在中国工程院院士杜祥琬看来，“无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。“无废城市”建设的远景目标是最终实现整个城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处置安全。

清华大学环境学院教授李金惠介绍，近年来，日本、欧盟、新加坡在固体废物综合管理方面开展了积极的尝试与探索，可为“无废城市”建设试点提供借鉴经验。如日本持续推进建设循环经济社会基本规划，欧盟委员会先后发布了“迈向循环经济：欧洲零废物计划”“循环经济一揽子计划”，新加坡提出迈向“零废物”的国家愿景等。

“尽管提法不尽相同，但核心都为了建设一种新的经济体系和社会发展模式，从根本上解决自然资源瓶颈，以及废物处置对稀缺土地资源的占用问题。”他说。

实际上，固废问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。李干杰说，当前部分地区在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，在固废减量、回收利用与处置问题上考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。而建设“无废城市”将使固废管理与城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员程会强表示：“目前国内固废问题包括长期存在、危险性大、有转移趋势等特点。目前未经科学处置的固废往往长期存放或非法掩埋，且数量在不断增加。非法处置的固废往往污染河源湖泊、农田土壤，对居民健康和生态环境造成极大危害。固废产生地有的采取隐蔽手段，异地非法转移固废，导致污染扩张。”

早在2016年5月，国务院印发的《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）就要求，加强工业废物处置工作，严厉打击非法处置危废行为。党的十九大报告和2018年国务院政府工作报告也都明确提出要加强固废和垃圾处置。

如何建设？

而对于如何建设“无废城市”，《方案》也给出了具体时间表和路线图。

《方案》提出在全国选10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，开展“无废城市”建设试点。到2020年系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立综合管理制度和技术体系，形成一批可复制、可推广的示范模式，为建设“无废社会”奠定基础。

生态环境部新闻发言人刘友宾表示，生态环境部将会同相关部门和单位，启动试点城市筛选工作，组建专家团队，指导各地试点实践。

根据《方案》，试点城市由省级有关部门推荐，生态环境部会同有关部门筛选确定。试点城市政府是责任主体，负责编制试点实施方案，经生态环境部评审通过后，2019年上半年印发实施。2021年3月底前，试点城市政府对本地试点总体情况、成效及问题等进行评估总结后上报。生态环境部会同有关部门进行评估，成效突出的给予通报表扬，并把行之有效的改革创新举措制度化。

《方案》提出多项目标任务，现阶段以大宗工业固废、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危废为重点，强化源头大幅减量、充分资源化利用和安全处置。到2020年，基本建成废弃产品逆向回收体系;秸秆综合利用率达85%以上;重点用膜区当季地膜回收率达80%以上;基本实现同城快递环境友好型包装材料全面应用等。

值得注意的是，在“无废城市”试点建设过程中，必然需要地方财政的大力支持。就全国而言，2018年中国GDP再迈新台阶，首次突破90万亿元大关，同比增长6.6%。今年1月以来，多个省份2018年经济成绩单同样亮眼，其中江苏省首次迈入“9万亿俱乐部”，北京GDP首次突破3万亿元，成为继上海后第二个GDP超3万亿元的城市。

记者注意到，2018年之前已有14个城市GDP破万亿元，除上海、北京、广州外，2011年至2017年，深圳、天津、苏州、重庆、武汉、成都、杭州、南京、青岛、无锡、长沙GDP分别破万亿元。越来越多的城市加入“万亿俱乐部”意味着城市经济发展有了坚实之基，在环境环保和污染治理方面也有了更大底气和实力。

李干杰表示，试点城市政府要统筹运用各相关支持政策，加大各级财政资金统筹整合力度，支持“无废城市”建设，明确试点资金范围和规模。鼓励金融机构在风险可控前提下，加大对“无废城市”建设试点金融支持。

《方案》提出，积极培育第三方市场，打造一批固废资源化利用骨干企业。在不增加地方政府债务前提下，依法合规探索采用第三方治理或政府和社会资本合作（PPP）等模式，实现与社会资本风险共担、收益共享。

此外，《方案》还要求严格监管执法，强化对试点城市绿色矿山建设、建筑垃圾处置、固废资源化利用督导检查，依法严厉打击固废危废非法转移、倾倒行为。对固廢监管不力、任务未完成的，将依纪依法严肃追究责任。