清前期云南政府的灾害应对机制及其成效

(曲靖师范学院 中国铜商文化研究院，云南 曲靖 655011)

清代云南自然灾害频发，地方政府的灾赈机制在清朝前期救灾实践中逐渐成熟、完善，在灾荒救济中发挥重要作用。目前，学界对清代云南的灾害应对措施或机制进行了研究[注]肖雄.清至民国时期云南地震及灾后赈济[J].云南民族大学学报，2009(1)；曾佳林.云南的地震灾荒与社会应对(1659-1949)[J].中国地震，2011(5)；房爱华.明清时期云南灾荒与赈济浅论[C]//纳麒，主编.中国西南文化研究.昆明：云南科技出版社，2008；王水乔.清代云南的仓储制度[J].云南民族学院学报，1997(3)；田千来.清康雍乾时期云南自然灾害及其应对机制[D].昆明：云南师范大学，2006；李新喜.清代云南救灾机制刍论[D].昆明：云南大学，2011；马亚辉.乾隆时期云南之灾赈研究[J].昆明学院学报，2013(1)；周琼.天下同治与底层认可：清代流民的收容与管理——兼论云南栖流所的设置及特点[J].云南社会科学，2017(3).，厘清了救灾基本程序以及相关救灾举措。但对清前期云南政府的灾赈机制，学界尚未进行专门述论，诸如地方政府如何运用中央的灾赈制度、地方灾赈机制的实施效果、灾赈机制成效的影响因素等尚需进一步研究。本文以云南政府应对乾隆元年(1736)特大秋雨灾害为中心，通过政府救灾过程、救灾举措的呈现，明晰政府灾害应对机制的程序、内容，探讨其成效和影响因素。

一、乾隆元年云南特大秋灾概况

清代云南气象、地质、疫病灾害频发，气象灾害尤多。清朝前期云南发生水、旱灾害的频次分别为：顺治朝8/18、2/18，康熙朝48/61、31/61，雍正朝12/13、9/13，乾隆朝57/60、31/60[注]本处数据排列分别为各朝水灾发生次数/皇帝在位年份、旱灾发生次数/皇帝在位年份。，以水灾的年发频率较高，且一年之中水、旱交替侵袭的现象司空见惯。

乾隆元年发生的特大秋雨灾害，其直接诱因是一场绵绵秋雨，但是究其始末则是水、旱交侵的结果。云南位于北半球低纬度高原地区，常年受到多种季风环流的影响，气候存在明显的干湿变化，雨季、旱季分明，这种气候容易诱发水旱灾害，即夏秋多水灾、冬春多旱灾，这是云南灾害与气候变化规律相吻合的情况下，气象灾害发生的一般规律。在历史上，云南的降水虽然遵循干湿变化规律，但又常常出现突变情形，诸如夏季降雨时间延迟、雨季来临较晚或秋雨绵长、气温骤降，气候的不规律变化客观上造成云南水、旱灾害的发生频率增加。

乾隆元年夏四月间，正值水稻栽插时节，倘若雨水充足，农民于小满、芒种时节开始栽插秧苗，至小暑时节已经栽插完毕；但这年四月，云南降水时间延迟了近月余，多地水田因缺水不能栽插，部分水田改种荞、杂粮。五月小暑前，雨水方至，之前未能栽插的水田得以栽插，尽管旱情没有持续，未酿成大灾，可是雨水来迟月余，将水稻的成熟期也延迟了月余。每年八月中秋节时，立秋过后，水稻已经成熟，但乾隆元年由于水稻栽插延期，致使秧苗在中秋节后才扬花。此时扬花会有遇到“冷雨”的风险，入秋以后，云南降雨时，气温骤降，谚语“遇雨成冬”，冷雨的来临会中断水稻扬花期所需要的充足阳光和适宜温度的供给，使水稻不能结成果实。当年八月二十五日，天气忽然转冷，连续阴风冷雨，至九月初四日方转晴，持续一周多的冷雨，使正在扬花的水稻因缺乏成熟的关键因素而不能成熟，酿成灾害。

这场冷雨使许多地区的晚稻被伤，受灾地区较广，灾情较为严重。从云南政府官员的灾情奏报可知，秋雨导致云南60属州县晚稻或秋收不同程度受灾，这就意味着当年云南全省一半以上的地区秋收受到影响。乾隆皇帝看到此灾报之后痛心疾首，哀叹“此皆朕用人行政或有所失，以致滇省有此洊至灾异也”[注]中国第一历史档案馆.乾隆朝上谕档：第一册：乾隆元年十一月初七日[A].南宁：广西师范大学出版社，2008.，灾情之严重可见一斑。

不过，由于各地地理环境相异，气候条件稍有不同，栽插情形不一，故受灾程度有轻重之别。云贵总督尹继善报：“云南曲靖、澄江(今玉溪市红塔区、澄江县、江川县)、临安(今红河州蒙自县、个旧市、建水县、石屏县、元阳县、红河县、金平县、绿春县、开远市以及玉溪市华宁县、通海县、峨山县)、楚雄、姚安(今楚雄州姚安县)、广西(今师宗、弥勒、丘北县)、昭通等府所属州县内有栽种稍迟之地，禾稻正在扬花，忽遇冷雨，多不结实，只有五六分收成，其中呈贡、昆阳、安宁、恩安、鲁甸数处收成则在四分以下。”[注]中国第一历史档案馆.乾隆朝上谕档：第一册：乾隆元年十一月初七日[A].南宁：广西师范大学出版社，2008.另据云南巡抚张允随报,“大理、永昌(今保山市)、普洱(今普洱市)、镇沅(今普洱市镇沅县)、广南(今广南、富宁县、砚山县部分)、东川(今会泽县、巧家县、东川区)、开化(今文山州)、武定(今楚雄州武定县)、景东(今普洱市景东县)、蒙化(今大理州巍山县)等府，田禾未被秋雨损伤，收成自七八分至九分不等，荞、豆、杂粮倶皆风稔；云南、曲靖、澄江、临安、楚雄、广西、昭通、姚安等府，各州县近水、早种者收成仍有七八九分不等，及荞、豆、杂粮倶皆风稔外，惟高田晚种之稻，正在吐花，遽被阴雨，又值骤寒，多不结实，只有五分收成，内如呈贡、昆阳、安宁、鲁甸、恩安等处，倶在四分以下。”[注]《张允随奏稿》，乾隆元年十月初十日，云南省图书馆藏抄。嗣后，张允随又在奏折中称：“昆明、安宁、呈贡、晋宁、嵩明、昆阳、呈贡、石屏、姚州、大姚、云南、恩安、鲁甸、他郎等十四属应行赈恤”，“安宁等六十属上年秋收歉薄……”，“收成四分以下安宁等二十六属……，收成六分以下之宜良等三十四属。”[注]《张允随奏稿》，乾隆元年十一月二十五日、乾隆二年八月二十六日，云南省图书馆藏抄。

综合云南总督、巡抚的灾情奏报可知乾隆元年秋灾灾情：滇省60属州县不同程度受灾，秋收歉薄。除了大理、永昌、普洱、镇沅、广南、东川、开化、武定、景东、蒙化等10府未受冷雨，有七八分、九分收成之外，曲靖、澄江、临安、楚雄、姚安、广西、昭通、云南府属宜良等34属州县收成在六分以下；安宁、昆明、呈贡、昆阳、恩安、鲁甸等26属州县受灾最为严重，收成在四分以下。

秋收收成是云南田赋、兵米、民食及来年籽种的主要来源，歉收直接导致赋税无所出，兵米无所出，民食无所出，尤其是收成在四分以下的地区，民众度日艰难。粮食不足，必然导致市场粮价上涨，长此以往，民众必无力购米食用，饥荒一触就发，甚至可能引发其他社会问题，严重威胁着地方社会生产、生活以及社会治安的稳定。

二、云南政府的灾后应对

乾隆元年云南晚稻被伤，涉及州县较多，事关民生及地方稳定，政府非常重视灾后救济。自顺治朝以来，云南以及全国其他地区备受水旱等灾害之苦，中央政府陆续制定了相关灾赈措施，灾赈机制在康熙、雍正时期已经形成。乾隆元年的秋灾灾后应对，就是地方政府按照中央灾赈制度规定，启动灾赈机制对灾区进行救济的一次实践。

(一)及时报灾、勘灾、审户

秋雨灾害发生后，云南地方政府立即启动灾害应对机制，按照中央政府规定的基本救灾程序，及时开展报灾、勘灾、审户工作。

报灾是地方政府灾害应对的第一步骤，也是中央政府在顺治朝就确定的定例，“直省灾伤先以情形入奏，夏灾限六月终旬，秋灾限九月终旬”[注]《钦定大清会典则例》卷54《户部·蠲恤二·救灾》，文渊阁四库全书本。，它为地方以及中央政府制定救灾方案、实施灾害救济提供了信息依据。乾隆元年秋雨灾害发生期间，地方各级政府及时掌握灾情动态，并于雨停后立即向上一级政府汇报灾情。八月二十五日冷雨初降之日，巡抚张允随根据冷雨降临时间、水稻生长状态判断可能发生灾害，饬令各属地方官严查是否受灾，据实奏报，“二十五日，臣在闱中，忽天冷风寒，阴雨连日，臣恐有伤田禾，当即飞饬各地方官悉心确查，据实具报”[注]《张允随奏稿》，乾隆元年十月初十日，云南省图书馆藏抄。。九月初四雨停后，除鹤庆、丽江、顺宁、永北、元江等5府因路程太远未能将灾情上报巡抚处，其余云南、曲靖等府陆续将该处是否受灾、受灾大体情形如实上报巡抚、总督，督抚综合各府汇报情况，再将全省灾情基本信息上报中央，中央政府根据灾报指导云南政府救灾。

云南督抚在接到各府州灾情奏报之后，在向中央汇报的同时，按例委派官员实施勘灾。勘灾是整个灾害应对机制的关键环节，它为政府制定救灾具体方案、措施提供详细、准确的数字依据，因此中央非常重视地方的勘灾，“州县地方被灾，该督抚一面题报情形，一面于知府、同知、通判内遴委妥员，会同该州县迅诣灾所，履亩确堪。将被灾分数，按照区图村庄，分别加结题报，其堪报州县官扣除程限，统于四十五日内堪明题报”[注]《钦定大清会典事例》卷288《户部·蠲恤·奏报之限》，续四库全书本。。云南督抚严格遵守中央政府的勘灾规定，即时饬令布政使徐嘉宾部署勘灾，“飞行布政使委员确堪”。各委派官员会同受灾州县官员领导佐杂、乡甲保长、村寨头人等胥深入灾区，以村为单位组织勘察。佐杂等役按照乡村田亩图册，详查哪些田亩受灾、受灾田亩灾情分数，确定哪些为成灾田亩，并将结果汇总入勘灾图册，呈报该区负责勘查官员，再由勘查官员复核，确定结果准确无误后题报上级官员，最后汇总到督抚处。督抚根据“委员踏勘”倶报，确定哪些地区成灾，哪些地区不成灾，“恭折奏明，复经会疏题报情形”[注]《张允随奏稿》，乾隆元年十一月二十日，云南省图书馆藏抄。。前述尹继善、张允随奏报灾情分数以及成灾、不成灾区的依据，就是各委勘官员的勘灾结果。

勘灾结束，政府开始审户。审户即勘灾工作完成后，政府依据勘查结果对成灾地区应行赈济之户的户口进行审查，为发赈提供依据。若灾情严重、灾区范围较广，需待勘灾官员回报之后，督抚再行委派官员负责审户；若灾情稍轻、灾区范围较小，勘察官员则兼任审户官员，勘灾、审户一体办理。由于乾隆元年云南秋雨成灾地区多达14府属州县，涉及范围较广，故督抚于勘灾工作结束后，“檄委各道、府分路督率该地方官及各委员，亲往各村寨逐户确查，将实在乏食穷民逐一入册”[注]《张允随奏稿》，乾隆二年三月二十五日，云南省图书馆藏抄。。审户委员接到审户令之后，奔赴灾区会同道、府官员审户，道员将审户具体事项交代委员后，委员持赈票组织佐杂、胥役等人以村为单位，挨户审查。挨户查户口时，审户官员需在赈票上填明贫户等次、大小口数，赈票一联由审查人员持有，一联由被审查户持有。审委员根据胥役所填各村赈票信息，经复核无误后，汇总成各州县审户账册，账册中注明该成灾区有极贫户若干，极贫户大小口若干，次贫户若干，次贫户大小口若干，并加盖审查人印信。审查工作结束时，委员将审户结果上报督抚，并将审户账册报送被灾州县官员，便于凭册簿名单发赈。经各审户委员查明，云南成灾应赈地区贫户大小口共7 600余口，学贫生共332名[注]《张允随奏稿》，乾隆二年三月二十五日，云南省图书馆藏抄。。

(二)制定、调整、完善救灾方案

尽管中央政府对灾害救济制度有具体规定，但这些制度、举措如何在地方灾害救济中运用，需由地方官员根据当地灾情，结合地方社会经济实情以及中央的指示，制定合理、可行、完善的救灾方案，方可实施。乾隆元年秋雨灾害发生后，督抚陆续接到各属灾情信息，一面安排勘灾工作，一面会商、制定救灾方案，并根据勘灾情况、云南各地粮仓储备情况以及皇帝的指示适时调整方案，确保能够及时救济灾民。

总督尹继善、巡抚张允随接到各府灾情信息后，根据救灾成例会商的初步救灾方案为：一是请蠲、请缓田赋。经过勘查实在成灾者，督抚题请中央，将本年地丁等项钱粮，照例分别请免、请缓。秋米关系兵米，按例不能题请豁免，督抚奏请将云南等府所属歉收州县，收成六分以下者，将秋米全行缓征，其缓征米石，自乾隆二年为始，分作三年带征。二是令各州县补仓供支兵米或发银给兵购买米谷。秋雨灾害致多地歉收，兵米供应不足，督抚结合各府实情，解决来年兵米供应问题。来年所需兵米，云南等府原有仓储足以供支，不需额外买补或调补；昭通府比邻四川，可照例赴四川采买补充；临安府仓储不足，附近亦无可拨运，但市场尚能供应米粮，所缺兵米，照当地米粮市价折银支付给士兵，由士兵自行买粮。三是发仓粮平粜。由于多地歉收，尤其是歉收严重之安宁等地，市场供应米粮不足，必致米价上涨，米贵之处，则将该州县仓米谷减价平粜，若仓米不足可从邻县量拨接济[注]《张允随奏稿》，乾隆元年十月初十日，云南省图书馆藏抄。。

督抚将会商拟定的初步救灾方案题奏中央，乾隆皇帝知晓后，传谕该督抚“著将收成六分以下之州县所有本年应征秋米全行缓征，从乾隆二年为始，分作三年带征，以纾民力。凡此秋歉收之处，穷民必至乏食，其应赈恤者，即行动项赈恤，务使咸得其所。其应平粜者，即将存仓米谷减价平粜，或将邻近仓储设法拨运，以资接济。至无力之民，则借给籽种，以助来岁春耕。若折内所开州县之外，尚有似此歉收之处，亦照此一体办理”[注]中国第一历史档案馆.乾隆朝上谕档：第一册：乾隆元年十月初七日[A].南宁：广西师范大学出版社，2008.。

云南督抚接到谕旨后，悉心筹划，增补、调整以下五项新的救灾方案：一是调拨各地仓米，买米补仓，以备来年平粜。昆明米仓充盈，除搭放兵粮外，尚余米数万石，派委员分设米局，减价平粜；余各州县粮仓，留足兵米、留足地方备用，余米30 000余石平发脚价，运赴省城以资明年平粜。大理府饬动府、县仓粮10 000石发粜；其余州县市米昂贵者，令减价平粜，仓贮不敷者，另将附近余粮拨运接济。昭通、广西仓贮不足，可于司库酌动银两，赴邻省买米补仓，以供平粜。二是动拨库银赈济灾黎。督抚根据云南各仓贮存不足，但各属荞豆、杂粮丰收，且赈粮灾民远赴城内领赈不便的实情，议定发银赈济灾民。三是以工代赈。估定之嵩明等12座城垣以及题估禄丰等13处学宫继普洱、思茅、新平、嶍峨、石屏等处城池、土堡、衙署、营房，普令兴工，藉为工赈。四是昭通、鲁甸等穷苦地区，令委员携带银两前往，迅速购买籽种，帮助灾黎春耕，并采买米、荞，以供赈粜。五是对堪不成灾之地的救济。受灾但收成为七八分、八九分的州县，既未成灾，按例不应赈恤，但不排除一些零星村寨，收成偶有不及五分者，查实其确为艰窘穷民，亦令酌给籽种[注]《张允随奏稿》，乾隆元年十一月二十五日，云南省图书馆藏抄。。

(三)对灾区实施救济

首先，赈济灾民。救灾是一项应急工作，救灾第一要务是对生命的救助。在古代社会，对生命的救助主要是向灾民提供口粮赈济。其一般程序是待勘灾、审户工作结束后，政府按照一定标准对灾民进行钱粮赈济，以解决灾后民众的基本生活问题，这一环节即为发赈。乾隆以前，地方如何进行应急赈济，没有统一的标准，但中央政府已经注意到，待勘灾、审户结束后再行发赈的做法，费时太长，不能在第一时间给予灾民必要的赈济。乾隆以后，中央规定地方政府救灾可边勘边赈，对于灾情特殊的地区，可不问灾情分数，给予灾民每人一月口粮的赈济，是为正赈。待勘灾、审户结束后，可依据实情酌情进行加赈、展赈。

乾隆元年秋雨伤稻后，各地歉收，许多地区穷民难以渡日，为此云南督抚按照议定方案，根据各被灾地区民情，分步骤分别进行赈济。恩安、鲁甸、元江、他郎4处极贫地区，“报灾之日”就令委员携带银两前往查赈[注]《张允随奏稿》，乾隆二年正月二十一日，云南省图书馆藏抄。。其余各灾区在审户工作完成后，以“每大口一月赈银二钱，小口赈银一钱，听其就便买食，分别男妇，按月趸给，从腊底新正，即行开赈，给以三个月口粮”[注]《张允随奏稿》，乾隆元年十一月二十日，云南省图书馆藏抄。的标准进行赈济。督抚为了确保赈济银能够按时、按数发放到灾民，饬令成灾地该管知府亲自负责赈济银的发放，严格监督胥役、头人从中中饱私囊。统计云南14府属成灾地区，大小口共7 600余口，通共赈银43 000余两。贫困学生也在此次灾害赈济中得到赈济，学贫生332名，每名月给银一两，亦给3个月。

其次，奏请蠲免赋税。地方政府救灾的另一项重要工作，是向朝廷奏请蠲免、蠲缓成灾地区的赋税重担。经过勘查，安宁、晋宁、昆阳、昆明、呈贡、石屏、姚州、大姚、恩安、鲁甸、元江、他郎、云南等14府属地区为成灾区。按照成例以及救灾方案，云南督抚于勘灾结束后，便正式奏请中央蠲免成灾地区田亩地丁钱粮，奏请缓征秋米，分三年带征，得到中央的许可[注]《张允随奏稿》，乾隆二年正月二十一日，云南省图书馆藏抄。。

实际上，乾隆元年的秋灾赋税蠲免出现制度外化现象，除了督抚奏请豁免的地丁钱粮之外，皇帝还破例豁免秋米、夏税。按照规定，秋米不能豁免，只能缓征，夏税不属于秋灾蠲免内容。但二年乾隆皇帝反复考虑之后，决定云南乾隆元年秋雨成灾地区的秋米亦准予豁免，“……朕思滇省百姓既有带征之秋米，又有应纳之正供。昨岁歉收之后输纳未免艰难，朕心深为轸念，著将乾隆元年分滇省所有分作三年带征之秋粮全行豁免。该省督抚等即通行晓谕，仍严饬州县实力奉行，务使闾阆均沾实惠。”[注]中国第一历史档案馆.乾隆朝上谕档：第一册：乾隆二年四月十九日[A].南宁：广西师范大学出版社，2008.这样，在中央政府的支持下，乾隆元年云南收成在四分以下的安宁等26州县地丁钱粮、火耗、公件以及秋米得于全部豁免。[注]《张允随奏稿》，乾隆二年八月二十六日，云南省图书馆藏抄。至于夏税豁免，实为云南情况特殊，滇省夏税原征收麦石，安宁等60属，除元江、他郎、镇雄、鄂嘉、永善5府州县无夏税，丽江府麦税统作秋粮，永北麦税于四月开征，其余35府州县，或以麦折米，或以荞折米，或以豆折米，或以麦、荞折米石、折银两，归入秋粮，统于九月开征。乾隆元年秋米被豁免，夏税仍需征收，但难以分别夏税、秋米数量，且夏税从秋收中出，秋收歉收，夏税亦无所出，故特向中央奏请免征夏税。乾隆二年皇帝批准将滇省乾隆元年应征夏税及开垦土地所借银两全部豁免[注]中国第一历史档案馆.乾隆朝上谕档：第一册：乾隆二年十月十三日[A].南宁：广西师范大学出版社，2008.，最大限度地解决了灾民赋税难题。

再次，开仓平粜，借籽春耕，抚恤士兵。秋收歉收，各地米粮不足，为防止米价上涨苦累灾民，督抚饬令各地拨、调、买补充仓米，开仓平粜。昆明本为成灾地区，又为通省转输中心，且附近之昆阳、安宁、呈贡等州县收成均在四分，严重歉收，冬季以及来年省城一带米价必腾贵。督抚按照议定方案，先将昆明积余几万石仓米，开仓设立米局，减价平粜；再从各州县调运余米30 000余石至省城平粜。其余“收成六分以下之宜良等三十四属，将存仓米谷，一体减价平粜，以资接济”[注]《张允随奏稿》，乾隆二年八月二十六日，云南省图书馆藏抄。；其未成灾但收成歉薄之地，亦照此办理。

政府对实在贫穷无力之民，借给籽种，帮助春耕。成灾、勘不成灾地区，部分极偏僻、极贫穷村寨农户，收成无几，无力维持再生产，督抚对这类实在贫穷之民，准借给籽种春耕，“先将社仓谷石尽数出借，社谷不敷，即借仓平仓谷，各就地方情形斟酌办理”[注]《张允随奏稿》，乾隆二年三月二十五日，云南省图书馆藏抄。，帮助穷民继续维持生产。

此外，政府还赈济滇省守备士兵。云南防守边汛士兵，其兵米、兵饷由政府筹拨，非灾赈范畴之灾民，但政府体恤士兵穷苦，为了体现政府赈济均沾之意，云南督抚对防守兵丁进行抚恤，“凡在歉收之处驻扎兵丁，与上年(乾隆元年)冬底，各借给一月饷银，以资度岁，今年(二年)分十个月扣还”[注]《张允随奏稿》，乾隆二年三月二十五日，云南省图书馆藏抄。。

最后，以工代赈。政府按照议定方案，普遍实施公共设施修理工程，以资穷民佣工度日。尽管政府已经豁免了成灾区田地赋税，并发放3个月口粮银，开仓平米价，但自十月以后进入冬天，距离三四月早春收获时间尚有五六个月，恐灾民度日艰辛。督抚为了保障各属灾民确实均沾政府实惠，保障灾民能够顺利渡过灾后这五六个月，便制定大兴公共工程方案，于十一月后动拨司库盐务积余银9 383两、借拨银厂课息银36 120两，对嵩明等12州县城垣进行修理[注]《张允随奏稿》，乾隆元年十一月二十日，云南省图书馆藏抄。，附近穷民可以到工程实施地区佣工糊口，渡过严冬。

三、政府灾害应对成效

乾隆元年云南政府的秋雨灾害救济，可谓“蠲赈兼施，借粜并行”，又以工赈保障赈济均沾，是中央官赈机制在地方灾害应对中的一次实践，也是中央荒政制度外化的实践，反映出灾赈机制在乾隆朝不断完善的过程。此次灾赈取得了一些积极效果。

其一，灾民得到及时救助，有效维护了云南社会的稳定，巩固了中央在边疆地区的统治。云南督抚在接到各属灾报之后，及时制定方案救济灾民。恩安、鲁甸等特贫困地区，歉收之后恐民无力继续生活、生产，政府采取特别处理方案，一边上奏，一边委员携银前往查勘赈济，第一时间救助特贫地区灾民。其余地区，经过勘查确定云南、曲靖等14府属成灾，政府通过奏请蠲免被灾地区田亩赋税，发银赈济灾民口粮，开仓平粜抑制米价，以工代赈助民佣工糊口等措施，有效地解决了成灾区灾民的生活、生产、赋税难题。中央政府制定并不断完善国家的灾赈机制，其目的是救济、安抚灾民，维护中央在地方的统治。自顺治朝开始，地方政府在灾害救济中不断实践中央的灾赈制度规定，不过乾隆以前其灾赈范围主要为朝廷规定的成灾区域，受灾但经过勘查不成灾的地区，不应给予赈济。乾隆朝以后，国家的经济实力增强，灾赈制度逐渐成熟，政府的灾赈地域扩大至勘不成灾地区。乾隆元年云南秋灾的赈济就涉及勘不成灾地区，对该区域内确实贫穷者借给籽种，帮助其继续生产，并且这些贫民还可以到政府实施的工赈工程佣工，实惠均沾。

政府惠及全体灾民的灾赈措施的实施，及时、有效地赈济了灾民，他们无需饱受饥寒之苦，亦不必颠沛流离、背井离乡，灾区一片安定、祥和，边疆社会秩序良好。不唯如此，政府及时安抚戍边士兵，并未因歉收而克扣士兵口粮，还向贫苦士兵提供贷款，使戍边士兵情绪得到安慰，维护了军队的稳定，亦维护了边疆的稳定。边民、士兵拥戴、感恩皇帝，“熙熙皞皞，共乐春耕，莫不欢声载道，感颂皇仁”[注]中国第一历史档案馆.乾隆朝上谕档：第一册：乾隆二年正月二十一日[A].南宁：广西师范大学出版社，2008.，中央王朝在边疆的统治得到巩固。

其二，灾赈程序逐步完善，方案灵活变通，地方、国家灾赈机制得到优化。清前期中央政府精心设计的灾赈机制，经过顺治、康熙、雍正三朝的发展、确立，基本能够在灾害救济中救济灾民，但仍有许多地方需要优化、完善，这一工作在乾隆朝完成。乾隆元年云南秋灾救济，也是优化、完善地方、中央灾赈制度的实践之一。在此次灾赈过程中，云南督抚、府县官员能够按规定开展灾报、勘灾等项工作，根据灾情状况，提前做好报灾准备工作，并对特殊地区进行边堪边赈，确保灾民第一时间得到政府救济，而边堪边赈举措随后被中央制度化，优化了勘灾时限制约救灾实效的制度缺陷。此外，皇帝还特别指示督抚要严格监督审户、发赈，督抚秉承谕令，要求道、府官员亲自到灾区督率完成相关工作，严禁胥役、头人等役从中牟利，做到不虚瞒、不隐晦、不弄虚作假，地方官员监管工作到位，进一步优化了地方政府的灾赈机制。皇帝、督抚在救灾过程中，遵守制度又不拘泥于制度，这种灵活变通亦有利于灾赈制度的完善。乾隆皇帝的救灾指示非常灵活，他在接到督抚的灾报后，要求督抚一切以救济灾民为上，可酌情处理相关事宜，不用事事等待中央指示；同时破秋米豁免之例，免除了云南灾区田亩秋米、夏税，极大地支持了地方政府的救灾工作，使灾民得到更好救济，提升了地方灾赈机制的实效性。云南督抚根据皇帝的指示，灵活运用、调整救灾方案，有针对性地对成灾、勘不成灾地区穷民进行救济，云南政府从对成灾地区的救济延伸至勘不成灾地区，为日后中央确立对勘不成灾地区进行赈济的制度提供了地方实践依据。

从乾隆元年的秋雨灾害救济来看，云南政府的灾害应对机制也存在一些缺陷。

其一，粮仓建设存在薄弱环节。积储备荒是古代政府荒政的重要制度，也是清代政府灾害应对机制的重要内容。云南仓储于康熙二十一年(1682)蔡毓荣提出积储之后逐渐发展起来，特别是用于供支兵米及灾赈的常平仓建设得到大力推广。雍正朝后政府加强了社仓的建设，用于调剂民用。云南常平仓，例于一府、州县之仓供该府州县使用，定于捐输、捐纳、官庄、义租之谷补仓，若不足可动库银买补，乾隆元年以前无定额。乾隆元年秋雨成灾，需拨仓平粜，大多数府州仓储丰裕，能够调节本区域内兵米、平粜所需米谷，但也存在部分府州仓米来源渠道单一，不能就近供给问题。如临安、普洱等处，虽然建有粮仓，仓储“每岁原资附近州县拨运”，秋灾之后，附近被灾州县征米停止，这些地区仓米无可调拨。再如，广西府地区，铸钱工匠人役较多，每岁需米较多，一旦歉收，附近州县市场米谷不足，亦难以供应大额采购，只能远赴他省采购[注]《张允随奏稿》，乾隆元年十一月二十日，云南省图书馆藏抄。。滇省道路崎岖，商户贩运较少，政府远赴他处买米，加上运费，米价并不便宜，增加了灾赈成本。

乾隆朝以后，云南仓储制度建设加强，府县处处积谷，年年定期、定额采买，保证仓储充足，以备灾荒。然而，这种以储备充足为目的的制度，虽然保证了仓储的充足，但是许多仓库的积谷未能在灾赈中用完，粮食储存时间过长、溢额过多导致发霉浪费，造成地方财政损失。而且，政府仓储采买制度，被地方囤积商人利用，每遇采买时期，商人哄抬粮价，采办官员亦趁机从中牟利，致使政府采买价格较高，“丰处与灾地同忧”，“民未受积贮之利，先受米贵之害”[注]清高宗纯皇帝实录：卷311：乾隆十三年三月壬子[M].北京：中华书局，2008.。这与制度设计初衷相差甚远，这也是清初甚至整个清代政府仓储存在的制度缺陷。

其二，蓄水水利工程建设不完善。蓄水水利工程建设并非此次灾害应对举措，而是通过这次灾害暴露出云南灾害应对机制中防止旱灾的蓄水工程建设存在缺陷。水利工程建设不仅是云南地方农业灌溉、人畜饮水的基础设施，也是防止和减少水、旱灾害发生的重要举措，是政府灾害应对机制的重要组成部分。云南地方政府非常重视水利建设，经过顺康雍三朝的建设，云南、曲靖、昭通等19府已经完成了106件河道、坝塘、水沟、堤坝工程的整治、新建、加固[注]《张允随奏稿》，乾隆二年闰九月十九日，云南省图书馆藏抄。，但仍有不少地区的水利工程建设处于盲区。乾隆元年秋灾，究其原因还在当年雨水来迟，而且多地无蓄水灌溉水利工程，致使农田坐等天降雨水，栽插时间延迟。滇池海口水利工程，历来是云南水利建设之重，但滇池灌溉区域内的晋宁、昆阳、昆明、呈贡均为乾隆元年秋灾之重灾区，说明上述州县水稻栽种时间延迟，滇池水利没能起到调节水资源、防旱抗旱之功效。其他地区水稻延迟栽种均是由于缺水，说明这些地区或未建蓄水灌溉工程，或建而未发挥防旱的作用。

乾隆二年，云南巡抚张允随提出滇省水利建设规划，以满足农业灌溉为主，预防水旱灾为辅，加强云南水利工程建设，建立健全维护、管理体制。不过，水利工程的建设、管理、维护需要投入大量资金，而政府水利建设专项资金只征对个别水利工程，故许多工程因后续维护缺乏，年久失修，不能发挥其灌溉、防灾的功能，反而成为水旱等灾害发生的潜在隐患，这是清代政府灾赈机制存在又一制度缺陷。

四、影响地方政府灾赈机制成效的因素

清前期云南政府在地方遇到灾害后，按照中央政府制定的相关制度，结合地方灾情、经济情形，制定合理的方案进行救灾，基本上达到救济灾黎的效果。乾隆元年云南政府的灾赈过程表明，灾赈制度建设、地方官员的执行力、地方经济实力均影响着地方政府灾赈机制的实施效果。

其一，中央、地方的灾赈制度建设，是影响官赈机制实施效果的决定性因素。灾赈制度包括灾害应对机制的基本程序、实施措施、考成制度，这些制度的制定、完善，为地方政府执行官赈机制提供了制度依据。清前期，中央政府的灾赈制度已经制定，乾隆元年秋天云南灾害发生后，地方政府能够在灾后做出应急应对，按照灾赈制度对灾民给予及时救济。与以往的灾赈相比，这次救灾有不少制度上的突破，使救灾举措更合理。例如，边堪边赈、以工代赈、对勘不成灾地区的赈济等方面的突破，使地方灾赈机制实施的积极效果突出。乾隆元年云南灾赈中的破例，在其他地区同样体现出来，致使中央政府对已有灾赈制度进行制度化完善，边堪边赈、以工代赈随后成为中央灾赈制度的补充内容，相关制度建设日益完善，政府期望完善的制度建设能够提升灾赈机制的实施成效。

乾隆元年的救灾实践，还推动了云南地方灾赈制度的建设和完善。地方政府灾赈应对完成之后，依据灾赈过程中暴露出的问题，加强了地方灾赈制度的建设和完善。例如，乾隆元年后，云南地方加强了积储、水利等备荒制度的建设。积储制度建设上，做到“处处积储，年年采买”，确保仓储丰足，以备灾赈。水利工程建设方面，政府在已有水利工程基础上加强建设。乾隆二年，云南巡抚张允随根据滇省实情，规划了滇省水利建设，多地增建水利工程，完善管理制度，在满足农业灌溉的同时，防止水旱灾害。此外，云南地方政府还加强了灾民抚恤制度、安置制度、粥赈制度等辅助性制度的建设，使地方灾赈制度日益成熟，在地方灾害救济中有效地发挥了救济、安抚灾民，稳定社会秩序的功能。但是物极必反，当地方官赈制度朝政府所希望的完善方向发展后，却依然存在制度设计缺陷，这些看似完善的制度与政府的预期效果并不一致，严重制约着灾赈机制实施成效。

清初政府的灾赈机制启示我们，救灾需要中央制定合理、可行的灾赈制度，使地方救灾有的放矢。当然，制度并非放之四海皆准，每一次救灾就是一次新的挑战，地方政府需根据地方灾情，结合中央规定制定适合地方救灾的灾赈机制，才能在救灾中发挥积极作用。

其二，地方政府的财政实力，是官赈机制实施效果的保障性因素。由于地方赈灾所需钱粮主要由地方财政负担，故政府给予灾民赈济钱粮标准的高低，以及相关辅助性赈济措施的实施力度，均取决于地方财政是否能够保障相关措施的实施。乾隆元年政府救灾，国家财政富裕，皇帝提出并实施“毋使一夫失所”的救灾思想，全力支持地方救灾。云南地方政府财政有所富余，才能按照中央的灾赈制度贯彻执行皇帝的灾赈指示。一般情况下，政府灾赈大多以蠲免、赈济两大措施为主，歉收则兼行平粜措施、以工代赈措施甚至可代替钱粮赈济。乾隆元年，云南地方政府实践了官赈制度中的多种措施，秉承皇帝的灾赈思想，尽可能地实践中央的灾赈制度。

当然，由于云南地方财政只是纵向相比稍微富余，若横向相比则已属不发达之地，故地方灾赈标准较低，乾隆皇帝对此毫不隐晦：“赈民银两，为数已少。”[注]《张允随奏稿》，乾隆二年三月二十五日，云南省图书馆藏抄。同样，如果地方财政拮据，相关赈济、工赈等制度势必不能实施，再完美的制度、再周祥的方案，亦是巧妇难为无米之炊。而且，地方仓储采买、水利建设等灾赈制度经费并未形成长期、专项经费，这也是为何看似完善的灾赈制度且未能发挥预期效果的原因之一。设立科学、合理的地方灾赈专项经费，是确保灾赈机制实施效果的经济保障。

其三，地方官员的执行能力，是影响官赈机制实施效果的关键因素。地方官赈机制的实质是执行中央的灾赈制度，这就要求地方各级官员具有较强的执行能力，并在执行过程中做到廉洁奉公。所谓执行能力，既指地方政府官员既能够按照中央的制度执行，又指地方政府官员能够将中央的制度与地方实情相结合，将制度的最优效能发挥出来。乾隆元年秋灾救济过程中，上至皇帝、下至督抚高度重视，上下齐心依照灾赈机制救灾，但又能够突破已有制度规定，适时调整救灾方案，督抚以下官员谨遵圣谕“益加严谨查察”，参与灾赈的官员、胥役“毫无官侵吏蚀以及遗漏冒滥清弊”[注]《张允随奏稿》，乾隆二年三月二十五日，云南省图书馆藏抄。，保证了这次救灾任务的成功，提升了灾赈机制的实施效果。

那么，清前期地方政府官员是否能够始终较好地自觉地执行中央的灾赈制度呢？答案是否定的。尽管执行公务是地方政府官员的本职工作，可是难免有官员为一己之私铤而走险，或玩忽职守，为此中央制定了相应的惩罚制度，如隐匿灾情不报者罚，勘查灾情延期者罚。但这些惩罚制度主要是针对朝廷官员，不包括众多参与勘查、审户、发赈的基层胥役，他们游离于灾赈机制的考成制度之外。若办赈官员监管不到位，胥役或从中弄虚作假或私吞灾民灾赈物资，就会导致灾民未能或较少得到政府的赈济，严重影响政府灾赈机制的实施成效。

综而言之，清前期云南地方政府在灾害发生后启动灾害应对机制，按照中央的相关制度开展报灾、勘灾、审户工作，并根据地方灾情以及中央指示制定周密的救灾方案，对灾民进行救济。实践表明，政府的灾赈机制在救济灾黎、稳定灾民情绪、维护地方社会的稳定、巩固中央在地方的统治方面发挥了积极效果，灾赈机制也在救灾实践中不断优化、完善。然而，这套机制仍存在制度设计缺陷，制约了其功效的发挥。清前期云南政府的灾赈机制实践表明，制定科学、合理、可行的灾赈制度、官员奖惩制度和监管制度，设立合理、长期的专项灾赈经费，是确保灾赈机制实施成效的关键。