北上广深四个一线城市正向一线都市圈演变

文／冯奎、卢志坤

通俗地讲，北、上、广 、深是四个一线城市，当前这四个一线城市正在向一线都市圈迈进。北京市四套班子搬到通州、北京城市副中心开始大规模建设，标志着首都圈提速。2017年12月，《上海市城市总体规划(2017-2035年)》获国务院批复，规划提出要建设上海大都市圈，这在四个一线大城市中是唯一的一个。十年前，国务院有关规划就提出广佛同城发展的问题，广州与佛山多年来共建超级大都市圈趋势明显。深圳大都市圈的发展是深圳市大城市力量外溢的结果。目前，惠州、东莞等市在邻近深圳的部分城区已经“深圳化”(即产业由深圳转移而来，楼房系由深圳企业员工在居住)，深汕特别合作区内所有居民也将(已)转成深圳户籍。深圳与东莞、惠州、汕头等正在打造深-莞-惠-汕都市圈值得关注。

四个一线城市正在建设的大都市圈，背景不同，空间结构各具特色，面临的突出问题也不完全一致。首都市圈体现了强烈的国家意志，未来市场化力量如何尽快导入并发挥作用是薄弱环节。上海大都市圈范围内，大中小城市和小城镇已形成较为完整的体系，城市之间的协调是发展关键。广佛都市圈自下而上发展起来，现在需要进一步明晰多元目标并引领资源配置，提升广州与佛山城市能级。深圳超大城市在都市圈发展中主导力量明显，如何与都市圈其他城市形成分享机制，是根本性问题。

深圳市面积不到2000平方公里，土地面积狭小，相当于北京的八分之一，上海、广州的三分之一。按照国家政策，至2020年为止，深圳市的建设用地仅允许增长36平方公里。深圳发展的空间问题是现实的，由于“无地自容”，深圳要充当改革开放的旗舰就面临着许多困难。深圳出现了房价过高、制造业外迁等一系列问题，发展后劲受到削弱。改革开放之初，小平同志在深圳画了一个“圈”，这个城市圈不断成长壮大为人口过千万、经济总量国内领先的超级大城市。今天则有必要顺应国际大都市的发展规律，再描画一个“圈”，这个圈就是“大都市圈”。这个大都市圈要体现市场配置资源的特征，要充分探讨区域协调发展的机制，成为治理高效、交通便捷、要素通畅、宜居宜业的具有国际竞争力的发展平台和优质生活圈。

深圳大都市圈，有四种可能范式，一是蔓延式发展。二是按照现有经济联系强度，通过交通联结予以增强，比如深圳与东莞一些城镇构建都市圈。三是行政区划定，这种模式体现了区域协调特别是区域帮扶的要求，操作上可能要重点考虑深圳与惠州建立都市圈发展模式。四是飞地联系模式，也就是深汕特别合作区模式。无论哪种模式，深圳都应该探讨如何让市场发挥决定性的作用，不能简单地寄希望于“吞并”其他城市的地盘以扩大自身。

新一轮轨道交通投资将加速形成都市圈发展大格局

四个一线都市圈引领，中国正在进入都市圈时代，都市圈发展所需要的4个条件已同时具备。

第一个条件是城镇化率超过50%，进入城市型社会。美国、日本以及欧洲一些国家都市圈发展的经验表明，城镇化率30%时，城镇化开始出现加速度，中心城市壮大。城镇化率超过50%以后，中心城市的辐射带动功能显著增强，核心城市与周边中小城市开始加速形成都市圈。2012年中国城镇化率达到50%，2018年底达到60%。目前，中国许多大城市打出都市圈发展战略，通过都市圈这种方式“拉帮结伙”，建立“朋友圈”，实现“软扩容”，这是大势所趋。

第二个条件是核心大城市已经足够强。根据国家发改委规划司与云河都市研究院的一项报告，按照GDP规模，中国排名前30位城市的GDP全国占比达到42.5%;按主板上市企业数量，排名前30位城市的全国占比高达69.7%，其中排名前三位城市的全国占比达39.6%;按照制造业辐射力，排名前30位城市的货物出口全国占比高达74.9%;按机场便利性，排名前30位城市的旅客吞吐量高达81.3%;按集装箱港口便利性，排名前30位城市的集装箱吞吐量高达97.8%。按高等教育辐射力，排名前30位城市的211&985大学数量全国占比高达92.8%;按医疗辐射力，排名前30位城市的三甲医院数量全国占比约为50.2%。未来以北、上、广、深等一线城市为引领，其他30～50座城市为核心的都市圈构造已初具雏形。

第三个条件是中小城市和小城镇较为充分的成长。长三角、珠三角中小城市和小城镇数目多、质量高，有利于充实都市圈的内容。长三角县域资本活力的研究显示，长三角一些中小城市经济活跃，人口众多，埋伏着许多隐形冠军。例如江阴有上市公司34家、张家港19家、诸暨14家。我去调研太仓，这是一个与上海的嘉定、宝山相连接的县级市，是著名的德企之乡，有德企300家。1993年第一家德企来的时候，指名要选择离上海较近、靠近场、港口，但不要在上海市区，这显示了德企选择地点的都市圈意识。除了建制的城市，一批特大镇、特色镇的成长，为未来都市圈发展创造了条件。

第四个条件是轨道交通的迅速发展。目前我国轨道交通运营里程和在建里程均居世界第一，但由于轨道交通在空间上分散，因此就都市圈而言，轨道交通仍然薄弱。轨道交通是都市圈发展的必要条件。北京小汽车的出行比例占30%，出租车大概占6%，加总大约占40%。东京这个比例占4%。东京1.35万平方公里的面积有2500公里的轨道交通里程，人口是3700万，两倍于北京。最近大家注意到，为了应对经济下滑，同时也为经济长期发展创造条件，轨道交通项目加快审批并进入规划建设程序。轨道上的长三角、珠三角、京津冀以及轨道上的其他都市圈正在加紧形成，半小时通勤圈、一小时交通圈的提速，这将为都市圈大发展创造条件。

都市圈是集成式改革创新的最佳空间

中国都市圈形成与发展的窗口期，这一时期大约会有30～50年，之后都市圈进入成熟与高质量发展阶段。这是中国发展大势之一，应该抓住。在美国，大约一半的GDP就集中在大约20个大都市圈周围，经济危机之后的恢复也主要靠这些大都市圈的带动。怎样推动都市圈发展，有一种观点是说要马上做规划，我认为都市圈意识、在都市圈进行改革比规划更重要。都市圈意识需要加紧形成，至少包括四个方面。

战略愿景意识。中国都市圈战略远景意识还没有形成。在城镇化上半场，最大的失误是没有对超大城市、特大城市的人口有准确的判断。在城镇化的下半场，最大的失误是未能对超大、特大型都市圈有足够的判断。战略愿景意识需要针对以下一些问题：1.缺乏都市圈远景目标与规划; 2.行政边界阻碍潜在都市圈的要素流动; 3.一线都市圈人口吸纳不够; 4.大城市简单采用兼并方法做大; 5.过多过小过弱的卫星城、卫星镇建设。

共同体意识。上海大都市圈较为成熟，为区域服务的溢出功能绝大部分在中心城区600平方公里内，郊区的城镇集聚和辐射力总体很弱。尚未制定较权威、较系统、能与国际大都市城市等级规模体系相匹配的上海市域都市圈规划，还缺乏市域和都市圈尺度的深入政策研究都市圈基于共同的区域与环境，具有共同的目标、问题，因而有共同的价值与利益。在共同体意识支配下，大中小城市和小城镇要有以下一些机制：1.发展权的平等机制; 2.共同利益的分享机制;3. 区域协调的成本补偿机制;4.重复建设与资源浪费的制约机制。

柔性边界意识。都市圈不是行政区，具有开放、成长等特征，边界柔性化。都市圈柔性边界的以下特点值得重视：

1.圈层嵌套：大都市圈的核心层、紧密层、外围层次第展开。

2.连绵生长：都市圈连结成为城市带、城市群、湾区经济等等。

3.软硬扩容。硬性扩容是行政区划调整，城市面积增加; 软性扩容是通过合作机制，不改变行政管辖现状，进行功能扩展。

4.竞合共存。例如：上海都市圈的国际商务功能、 江苏都市圈的现代产业体系、杭州都市圈的数字化、平台功能，这些功能可以起到较强的互补促进作用。

市场化改革意识。都市圈发展的基础是统一市场建设，统一市场建设必然有助于都市圈发展。因此需要加快体制机制创新，促进都市圈要素自由流动。大城市的集聚还有空间，中小城市的活力还需要培育，不宜匆忙地划定都市圈的边界，走到原先的行政切割的老路上去。当前，尤其需要在以下几个方面有所突破：

1.都市圈公共服务均等化改革;

2.城乡建设用地入市改革;

3.房地产调控制度改革;

4.重大基础设施投资改革;

5.生态共建环境共保模式改革;

6.科技协同平台创设改革;

7.多元主体培育及治理体系改革。

总的来说，都市圈发展是中国未来30～50年的大势。都市圈对于中国经济稳中求进的作用重大，对经济发展能够起到“压舱石”作用。都市圈发展的引力、拉力、压力、动力正在形成。都市圈意识比简单的再切一刀的规划更加重要。当前正在兴起的轨道交通投资热潮，将引领都市圈新一轮发展，有可能奠定未来都市圈的大格局。特色小镇乡村振兴等应围绕都市圈展开。都市圈发展需要集成式改革创新; 同时集成式创新的最佳空间就是都市圈。（冯奎：国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长）