检察机关机动侦查权研究——从2018年修改的《刑事诉讼法》第十九条第2款切入

董 坤

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，包括速裁程序和认罪认罚从宽制度在试点后的入法、缺席审判制度的确立等都成为本次修法的焦点和亮点。与此同时，为了完善监察与刑事诉讼的有序衔接，本次修改的刑事诉讼法也相应调整了人民检察院的侦查权。2018年《刑事诉讼法》第十九条第2款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”可见，此次通过的刑事诉讼法并没有像某些研究者所预测的那样，因为国家监察委的建立以及职务犯罪侦查权的“转隶”完全剥夺检察机关的侦查权，而是保留了检察机关对诉讼监督中发现的司法工作人员实施的侵权类犯罪的侦查权以及机动侦查权。本文将以2018年《刑事诉讼法》第十九条第2款的规定为切入点，专门就检察机关机动侦查权保留的意义以及未来发展的方向和路径进行探讨，为机动侦查权在将来的司法实践中进一步发挥作用提供建言。

一、检察机关机动侦查权保留的现实意义

检察机关的机动侦查权由来已久，1979年五届全国人大二次会议通过的《刑事诉讼法》第十三条第2款就规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”这是最早的有关机动侦查权的立法表述。从当时的条文看，机动侦查权最初的适用范围和发动程序并无过多限制，仅需检察机关“认为自己有必要”即可。1996年第一次修改刑事诉讼法时，根据公检法三机关分工负责，互相制约的原则，将“人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件”改为“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。这样修改，一是使检察院直接受理的案件范围更加具体明确，把犯罪主体限定在国家机关工作人员利用职务实施的其他重大犯罪案件内，其中“其他重大犯罪案件”指的是个案，而且主要是公安机关不便立案侦查，由检察院侦查更为适宜的个别案件；二是要经省(自治区、直辖市)人民检察院或者最高人民检察院决定，才可以由人民检察院立案侦查。2012年，对刑事诉讼法进行第二次修改时，立法机关没有对机动侦查权条款作出改动。2018年，立法机关在第三次修改刑事诉讼法时，对机动侦查权的适用范围作了进一步限缩，将国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件限定为仅由公安机关管辖的上述重大犯罪案件。从立法的变迁看，机动侦查权从确立伊始几经修改，虽适用空间逐步压缩却依然保留于检察机关，根本原因还是其职能存在的必要性，以及其与检察机关法律监督职能紧密的关联性。

既往对于侦查权的研究大多套用三权分立的西方学说，将侦查权划归为行政权，并以此为基础来探讨对于侦查权的程序性控制，却鲜见从侦查权的运行效果出发去思考侦查权的职能配置。其实，调查或侦查不同案件所发挥的作用，产生的实际效果不尽相同。例如，对盗窃、诈骗、抢劫等普通刑事案件的侦查可以维护社会安全和秩序稳定，将此类案件的侦查权交由公安机关行使可以让政府更好地管理和治理社会；而将职务犯罪案件划归监察委开展立案调查对于形成反腐合力，提升对腐败犯罪的惩治效果意义重大。2018年刑事诉讼法对检察机关侦查权的调整也是将那些与法律监督职能联系最为紧密的侦查职能划归给检察机关，以监督诉讼中的立案、侦查、审判和执行。这一认识从2018年《刑事诉讼法》第十九条第2款的规定中就可以看出。例如，人民检察院对于非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等案件的立案侦查都是在诉讼活动中实行法律监督时针对司法工作人员展开的，是对不法诉讼行为的发现、审查和矫正，服务于诉讼监督这一目的，是诉讼监督的重要手段。同样的逻辑也适用于检察机关的机动侦查权。按照启动条件的不同，机动侦查权可分为不宜由公安机关直接受理的个案或者公安机关对某案不立案侦查，而检察机关发现确系犯罪应当追究刑事责任的两种情形，无论哪种情形交由检察机关侦查都体现了服务诉讼监督，有效履行法律监督职能的效果。

其一，公安机关不宜侦查的案件。此类案件的犯罪嫌疑人大多是公安机关的执法办案人员及其亲属，或者是在当地有一定影响的政府官员等，当地公安机关与案件本身存在一定的利害关系，如果由其直接立案侦查可能会受到地方政府等的干扰或多重案外因素的影响，权力异化的风险较大，容易引发民众对司法公正的质疑，降低办案结果的社会认同度。如果有更为独立、中立的检察机关作为“后备”的侦查力量及时介入，就能够起到矫正正义、发挥监督的效果。申言之，根据我国2018年修改后的宪法所设定的“一府一委两院”的体制架构，检察院和法院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。对于上述提及的地方公安机关不宜侦查的案件，交由地方政府外的检察机关侦查，可以有效抵制当地行政等其他外部力量的不当干预，纯化诉讼程序，消除民众质疑，实现个案侦查中监督的正义。除此以外，机动侦查权的设立还发挥着确保程序正当和司法公正的预防效果。通过调研发现，公安机关在实践办案中为了提高公信力，消除外在的不当干预和民众质疑会在办案的管辖上自行调整、主动求变，采用提级管辖、指定管辖的方式，将地方公安机关“不宜侦查”的案件转为其他公安机关立案侦查。表面上看，在这些案件中机动侦查权似乎并没有发挥实际作用，但该项权力发动的“后置性”恰似一把悬在公安头顶的监督利剑，虽然“备而不用”，但却对公安机关在管辖上的合理调整发挥着潜在规范的效果。可以说，正是由于检察机关机动侦查权的“后手”介入，公安机关才会在重大案件的内部管辖上谨小慎微、权衡利弊、优化调配，将一些重大敏感的案件的管辖转为社会民众可接受的、适宜的公安机关去立案侦查，降低了潜在的程序不正义风险。检察机关机动侦查权的“引而不发”与公安机关在侦查某些职权犯罪过程中所形成的内在张力无疑发挥着实际的、重要的监督效果。

其二，公安机关不愿侦查的案件。此类案件实际上是公安机关应当立案侦查却不立案侦查的案件。根据最高人民检察院出台的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(简称《高检规则》)第五百六十一条的规定，在启动机动侦查权之前还必须符合“通知公安机关立案，公安机关不予立案的”这一条件。按照《高检规则》第五百五十三条至第五百六十条的规定，“通知立案而不予立案”属于立案监督中的督促立案程序，具体包括：“检察机关认为可能存在应当立案而不立案——进行情况审查——要求公安机关说明理由——认为理由不成立——检察长或检委会决定——通知立案——公安机关依旧不立案。”照此流程，检察机关相当于实施了一次完整的立案监督，最终才由检察机关自行启动机动侦查权立案侦查。可以明显地感受到，此类案件中启动的机动侦查权已经完全内嵌到立案监督的整个办案流程中，成为保障立案监督效果的最后手段，这本身就是检察机关履行法律监督职能的重要内容和具体体现。

从历史发展的轨迹看，机动侦查权在修法的过程中不断变化，一方面体现了我国侦查权的精细化运作和系统化配置，另一方面也展现了机动侦查权的法律监督属性在修法中不断清晰化的渐进过程。相较于1979年刑事诉讼法以及1996年刑事诉讼法，2018年刑事诉讼法继续保留了检察机关的机动侦查权，同时将该项权力的行使集中限定于对公安机关侦办的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。这类案件不是典型的“腐败型”犯罪，不属于监察委的调查范围，但确实存在公权滥用的情形，本身案情重大，由独立于行政权之外的检察机关在公安机关之后进行递进式的替补性侦查，对于督促和确保此类案件的公正处理有重要意义，对于法律监督中调整和实现个案正义也有明显效用，符合检察机关的职能定位。

二、检察机关机动侦查权的运行现状和问题分析

通过前文分析，此次刑事诉讼法的修改保留了检察机关的机动侦查权，并适时调整了其适用范围，这一立法决策不仅是必要的也是科学的。未来需要进一步思考和研究的问题是，如何能进一步完善和持续推动机动侦查权的行使，确保这一重要职权被用足用活，更好地服务于检察机关的法律监督职能。对此，有必要先梳理出既往机动侦查权的运行状况，从现状出发、问题入手来规划检察机关机动侦查权的未来发展路径。

(一)检察机关机动侦查权的运行现状

按照职务犯罪侦查“转隶”前检察机关的部门设置和职能分工，机动侦查权归口于检察机关的渎职犯罪侵权部门。由于反贪反渎职能转隶等原因，精确的数据难以直接调取。根据笔者的调研和访谈，一个初步的论断是，检察机关以往直接行使机动侦查权的案件数量较少。为了验证这一论断，笔者尝试通过检察机关公开的数据信息进行推算。

笔者调取了2008年至2012年全国检察机关直接立案侦查案件数量的相关统计资料，其中，“合计”一栏表示当年全国检察机关直接立案侦查的所有案件数；“其他”一栏表示刨去贪污、贿赂、挪用公款、集体私分、巨额财产来源不明、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊这几项重点罪名之后剩余的包括以机动侦查权立案的其他案件数(参见图1)。

图1 机动侦查权在实践当中运行的大致情况统计图

从图1中我们可以看出，全国检察机关每年直接立案侦查的职务犯罪案件数量大概在32 000至34 000件左右，保持在一个相对平稳的状态。形成鲜明对比的是，包括适用机动侦查的案件在内的其他检察机关直接办理的案件数量每年仅为500至700件左右，相当于检察机关每年查办案件总数的零头。虽然我们无法获取到全国检察机关运用机动侦查权立案侦查的案件数量的准确数字，只能采用这种“模糊式”的方法去推测，但这也恰恰从另一个侧面说明了在以往的司法实践中检察机关动用机动侦查权办理的案件体量明显不多，以致无法将其作为一项来单独统计，只能放到“其他”一栏中与另外的职务犯罪案件一并统计。如果再刨去另外的这些职务犯罪案件，机动侦查权适用的案件数量其实是非常低的，每年每个省级行政区划单位内检察机关采用机动侦查权侦办案件的数量大体可能在两位数，甚至个位数。

(二)数据和调研背后的法理分析

从粗略的数据统计以及笔者的调研访谈看，一个基本的结论是，检察机关的机动侦查权在司法实践中使用较少，深究其背后的原因可能有如下几个方面：

1. 立法对机动侦查权的适用范围和发动程序作了严格控制

从1996年刑事诉讼法的规定来看，机动侦查权的适用范围有限，首先必须是国家机关工作人员利用职权实施的，同时案件性质必须是重大犯罪。另外，依立法原意，机动侦查权主要针对某些个别的重大犯罪案件，如地方政府负责人利用职权走私案等，并不是一类或几类案件。按照上述条件，机动侦查权可以适用的案件范围其实是相当有限的。除此以外，机动侦查权的发动还有严格的程序控制。由于该项权力的启动要上达省(自治区、直辖市)级人民检察院或者最高人民检察院决定，而省级以上检察机关的审核批准往往较为慎重。据笔者了解，实践中不批准的数量占多数，这导致机动侦查权在程序的启动上自缚性太强，进一步降低了其被使用的几率。

2. 既往反贪和反渎的侦查“主业”占据了大量的侦查资源

从上述引用数据所反映的年代来看，当时的检察机关仍握有针对职务犯罪案件的侦查权，在侦查权的使用方向上重点当然是贪污腐败、渎职侵权等实践当中高发的、有较大危害性的犯罪案件。这部分案件的办理占据了检察机关大部分的侦查资源。笔者调取了2014年至2016年贪污腐败、渎职侵权案件的数量以及检察机关职务犯罪侦查总量的有关数据(参见图2)。从图2中可以发现，近三年以来，仅贪腐案件、渎职侵权两大类案件便占据了检察机关直接侦查的职务犯罪案件总量的60%以上。检察机关侦查办案的资源在受到反贪和反渎两大类案件办理过程中的耗用后，留给机动侦查权可使用的资源已十分有限，这也在实际上限制了机动侦查权发挥的空间。

图2 查获贪腐、渎职侵权人数占职务犯罪人数比例图

3.公安内部的管辖运作降低了机动侦查权的使用频率

无论是按照1996年还是2012年刑事诉讼法的规定，对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，当公安等侦查机关不宜侦查或不愿侦查时可以由检察机关立案侦查。然而，实践中机动侦查权的适用范围常常被检察机关自我限缩，仅将其限定在公安机关不愿侦查，即依法应当由公安机关立案侦查而不立案侦查的情况下行使，无形中降低了机动侦查权使用的频率。除此以外，无论是地方公安机关不宜侦查还是不愿侦查的案件，整个公安系统都可以通过内部管辖权的转移或者是积极立案的方式来变相抵制检察机关机动侦查权的介入。

首先，对于公安机关不宜侦查的案件，无论是1996年、2012年刑事诉讼法，还是2018年修改后的刑事诉讼法，涉及机动侦查权的启动，立法都用了“可以”由人民检察院立案侦查的用语。具言之，“对于公安机关管辖的国家机关工作人民利用职权实施的重大犯罪案件”，既可以由人民检察院立案侦查，也可以由公安机关立案侦查。这就导致公安机关与检察机关侦查此类案件存在权限分工上的模糊，难以作出明确区分。实践中，面对某些国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，在当地公安机关不宜侦查的情况下，更高层级的公安机关往往通过系统内部“提级管辖”“指定管辖”的方式来摆脱地方的不当影响，消除民众对司法不公的质疑，同时也变相降低了检察机关机动侦查权的使用频率。如原山东省济南市人民代表大会常务委员会主任、党组书记段义和爆炸、受贿、巨额财产来源不明案中，段义和与陈志、陈常兵均具有国家机关工作人员的身份，共同涉嫌爆炸犯罪，本可以由济南市人民检察院启动机动侦查，同时将受贿、巨额财产来源不明犯罪并案侦查，但是爆炸犯罪却被“转了道弯”，开始由山东省济南市公安局于2007年7月10日立案侦查，2007年7月14日该案被变更管辖，由山东省公安厅立案侦查。

其次，对于公安机关不愿侦查的案件，按照《高检规则》)第五百六十一条的规定，对于公安机关受理但不愿侦查、不予立案的案件，检察机关也能够启动机动侦查权，但在启动机动侦查权之前必须符合“通知公安机关立案，公安机关不予立案的”条件。正是由于这一前置条件的存在，机动侦查权既有机动灵活的一面，又体现出后发性、谦抑性的特点。在机动侦查权发动的前置程序中，公安机关在被督促立案后常常会主动立案，如此又分流消化了本可由检察机关去机动侦查的一些案件，无形中再次降低了机动侦查权使用的可能。

三、检察机关机动侦查权未来发展的路径方向

机动侦查权是法律赋予检察机关的重要的法律监督手段。在职务犯罪侦查转隶的大背景下，检察机关应当积极运用该手段，履行好法律监督的重要职责。鉴于前文的问题梳理和原因分析，机动侦查权未来的发展方向可以从如下几个方面加以考量。

(一)观念层面：正确认识机动侦查权的立法定位

从既往的司法实践看，机动侦查权的使用频率较低，但不能简单地认为该项权力没有发挥实际作用。立法对于机动侦查权的功能定位是个案上的及时介入，适时监督。机动侦查权启动的严苛程序决定了其不可能在类案中大范围使用，后发性、谦抑性的特点决定了机动侦查权更多的是处于“备而不用”的状态，但这种静态权力，却能够对公安的立案侦查起到相当的威慑效果，倒逼、督促公安不断调整、强化自身办案程序的正当性。这种以静制动的监督模式，彰显了机动侦查权“引而不发”的诉讼监督效果。恰如我国确立的非法证据排除规则，该规则真正发挥作用并不是在具体办案中排除的非法证据越多越好，而是其存在本身能够时刻规训侦查人员合法取证，将一些潜在的非法取证的“恶念”遏制在萌芽阶段，避免更多的非法取证以及非法证据的出现。可以说，机动侦查权从产生伊始“后发”“谦抑”的特点决定了检察机关在监督办案中不能将其视为常规性手段随意发动，只有在诉讼中的关键节点、重要环节才应“果断出手”“一招制敌”。

有研究者曾提出，目前还有很多普通刑事案件由于办案机关人为拔高立案标准，导致实践中存在着边破边立、不破不立、拖延立案的情形。这些普通的刑事案件，由于没有检察机关机动侦查权作为后盾，部分公安机关对于检察机关的立案监督并不重视，出现过“某检察机关曾对公安机关发出18次立案通知，但公安机关均拒不理睬”的情形。因此，有必要扩展检察机关机动侦查权的适用范围。笔者认为，按照上文的分析，未来机动侦查权的发展并不是要不断扩大其适用范围，而是在个案办理的关键节点上通过诉讼监督功能的发挥来确保司法公正。实践中，面对上述问题，检察机关应当通过与地方公安机关或者地方公安的上级公安机关积极沟通，以纠正违法通知书等方式加大监督力度，对于个别案件中涉及的办案人员违法违纪，甚至渎职犯罪的，应当向监察委移送线索，要求立案调查。机动侦查权未来的发展是在立法规范的前提下，在个案监督的关键节点上疏解机动侦查权行使的障碍，确保其能够及时发挥作用，而不是一味扩权。

(二)技术层面：明确案件范围与理顺决策流程

1.进一步明确机动侦查权适用的案件范围

机动侦查权适用的案件范围是“公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”。需要注意的是，对于公安机关之外的其他机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的犯罪并不属于机动侦查权的管辖范围。现行刑法分则第八章的贪污贿赂犯罪以及第九章的渎职犯罪都已转为由新成立的监察委员会立案调查。而对于“人民检察院对诉讼活动实行法律监督过程中，发现司法工作人员利用职权的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正”的犯罪仍由检察院直接立案侦查。上述案件都是国家机关工作人员利用职权实施的犯罪案件，但在法律上已经有了明确的管辖归属，所以这些案件不属于机动侦查权的适用范围。检察机关在启动机动侦查权时要明确把握案件可能涉及的罪名，避免管辖争议和机动侦查权的随意发动。例如2016年备受瞩目的雷洋案，雷洋系在民警对其控制期间死亡，昌平区警方本身属于一方的涉案当事人，且属于国家机关工作人员，鉴于案件的广泛影响，有意见认为应当由检察机关启动机动侦查权。该案最终也确实是由北京市昌平区检察院完成对“雷洋涉嫌嫖娼被民警采取强制约束措施后死亡”线索的初查工作，认为符合立案侦查条件。根据办案的实际需要，由北京市人民检察院决定，将该案交北京市人民检察院第四分院以涉嫌玩忽职守罪立案侦查。玩忽职守罪属于渎职犯罪，在当时属于检察机关直接受理的立案侦查的范围，现在属于监察委的调查范围，但无论在当时还是现在都不属于机动侦查权的适用范围。因此，对于国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，务必要准确界定管辖范围，防止机动侦查权的越界。

界定机动侦查权的适用范围还应当准确划定“重大犯罪案件”的边界。目前还没有司法解释专门对机动侦查权条款中的“重大犯罪案件”作出规定。司法解释等规范性文件中涉及的“重大案件”“重大犯罪案件”的认定标准也不尽一致。例如，1998 年最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第七条第2款规定，“重大案件”的标准，一般是指犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑以上刑罚或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响等情形。按照2016 年4 月18 日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十四条第2款的规定，根据犯罪的事实、情节，已经或者可能被判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的，可以认定为刑法第三百九十条第二款规定的“重大案件”。2017年1月5日施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》第二条规定，在省、自治区、直辖市或者全国范围内具有较大影响，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，应当认定为刑事诉讼法第二百八十条第一款规定的“重大”。公安部2013年1月1日施行的《公安机关办理刑事案件规定(试行)》第二百零三条规定，“其他重大犯罪案件”，是指致人重伤、死亡的严重危害公共安全犯罪、严重侵犯公民人身权利犯罪，以及黑社会性质组织犯罪、严重毒品犯罪等重大故意犯罪案件。由于上述司法解释或规范性文件所针对的解释情形或对象不同，“重大犯罪案件”的标准并不一致，但从上述司法解释等规范性文件对于“重大犯罪案件”的界定来看，主要是从案件类型、刑罚幅度以及案件的影响力三个角度掌握。综合上述司法解释等规范性文件，笔者认为界定“重大犯罪案件”的标准首先应当是从案件的关注度、影响力判断，即应当在省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的案件，这个标准应当成为重大犯罪案件首要的且独立的标准。至于另外的案件类型和刑罚幅度，则应当作为综合性的权衡标准，辅助判断。

2.创建决策机制确立检察机关启用机动侦查权的主导地位

无论是2018年以前的刑事诉讼法，还是本次修改通过的刑事诉讼法，对于国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件都规定的是“可以”由人民检察院立案侦查。言下之意，上述案件公安机关和检察机关都可以立案侦查。可见，我国对部分案件的侦查职能实际上设置了一种“权力共享模式”。其实，在大陆法系国家很早就存在着实质的侦查权共享机制。1877年的德国刑事诉讼法就确立了检察官领导、指挥侦查的检警一体化侦查模式。但诚如德国法学家赫尔曼教授所言，“《德国刑事诉讼法典》第163条规定，在侦查刑事犯罪行为范围内，警察只担负着辅助检察院的责任，只能作出‘不允许延误的’决定，对自己的侦查结果应当‘不迟延地’送交检察院，由检察院进行进一步侦查。然而实际情况却是警察常常自主地将侦查程序进行到底，然后才向检察院移送侦查结果。”由此可见，一方面，法律规定检察官应当负责侦查，是侦查的主体；另一方面，作为检察机关辅助机关的警察机关往往成为实际上侦查程序的主人，实践中，“全部犯罪案件中约有70%是由警察单独侦查的”。同时，《法国刑事诉讼法》第六十八条规定:“共和国检察官来到现场，即停止司法警察警官对案件的管辖权力。在此场合，共和国检察官完成本章规定的司法警察的所有行为。共和国检察官亦可指令所有的司法警察警官继续进行办案活动。”可见，法国的检察官也是侦查的主体，但是经过检察官的授权，警察也可侦办大部分刑事案件。另外，地处北欧，同属大陆法系国家的瑞典检察机关也享有广泛的侦查权,但与大陆法系国家普遍实行的所谓检察官的一般指挥权有所区别。《瑞典诉讼法典》第2章第3条规定:“警察机关或检察官可以决定进行侦查。警察机关已经开始侦查且案情较为复杂的，一旦有人被认为具有合理犯罪嫌疑,检察官应立即承担支持侦查的职责。有特别理由的, 检察官应接管侦查工作。主持侦查的检察官可以要求警察机关提供支持。基于特别措施的性质认为合适的, 检察官也可以指令警察采取该特别措施以协助侦查。”在瑞典,对于同一类型的案件,瑞典检察官和警察都有可能进行侦查，但对于复杂疑难案件，则主要由检察机关决定侦查。

综上，对某些特殊案件设定侦查权共享模式并非我国特例，关键的问题，是这一共享模式如何能消除共享主体对某类案件侦查管辖上的推诿扯皮、争抢内耗，并迅速灵活、科学地确定某一侦查主体去承办案件。考察大陆法系的侦查权共享模式，可以发现在共享权力的主体中往往有一个占据主动的侦查主体，如瑞典的检察机关就拥有适时调配侦查权的主动地位。考虑到我国的情况，对于当地公安机关不宜侦查的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，检察机关也应当主动承担协调的责任，通过公检两家的协商以及文件会签，获得该类案件动态调配侦查的主动地位。对于实践中公安机关通过提级管辖、指定管辖的案件，也应当及时指挥指导改变管辖后所对应的检察机关对于案件适时介入、重点监督和引导取证，对于公安机关久侦不决，立案后又撤案的情形，检察机关可直接自行立案侦查。

(三)职权配置层面：横向的职能专属和纵向的市级以上检察院管辖

由于2018年刑事诉讼法保留了检察机关部分案件的侦查权，包括机动侦查权在内的侦查权在检察机关内部如何配置方能最大限度地发挥作用是当下需要重点思考的问题。就法律赋予的检察机关的侦查权来看，人民检察院对诉讼活动实行法律监督过程中，发现司法工作人员利用职权的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件在侦查、审判和执行环节都可能发生，如果由每个阶段的检察办案部门各自进行侦查自然效率最高，而且从办案中监督，办案人员对案件的了解也最为全面，案件质量也有相当保证。但是这种各自为战的方式，显然会冲淡检察机关内设机构设置的合理性。同时，监督与侦查合一，也会导致“以侦查促监督”的弊端。如果统一设置专门的侦查部门，将机动侦查权纳入其中当然是最好的选择。但是在当下内设机构改革过程中，很多基层小院人员数量有限，内设机构的设置受到严格控制，在原有侦查部门和人员完全转隶的情况下再重设侦查部门似乎于理不通。而且从既往的实践看，2018年刑事诉讼法赋予的检察机关可行使的侦查权适用的案件数量十分有限，单设一个侦查部门，挤占本就捉襟见肘的检察员名额也有浪费人力、物力等司法资源之嫌。笔者认为比较合适的思路是根据检察机关未来侦办案件的数量制定相应的方案。如前所述，2018年刑事诉讼法赋予的检察机关的侦查权所能适用的案件数量当下来看其实并不多，分散到全国每个基层人民检察院每年办理的案件量可能更是微乎其微。所以，在纵向层面，对于基层检察院可以考虑不再设置专门的侦查力量，而是以市级检察院为起点，在市级以上检察院统一设置侦查办案部门，以应对所辖辖区内的刑事案件。在“大部制”改革的背景下，未来对于侦查办案量大的基层检察机关也可在某一“刑事检察部”下设侦查办案组或侦查办公室，由专人进行案件办理。如此设置可以根据案件量的大小灵活调节，也不会对既有的内设机构改革产生过大冲击，同时还可以保障侦查队伍的专业化，有利于检察机关侦查权的及时展开。