我国破产服务局的设置与运转——以府院联动机制机构化为切入点

周 陈

引 言

当前，政府与人民法院的联动协调已成为破产审判实践必不可缺的要素以及共识。一方面，最高人民法院于2018年3月发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》(以下简称“《会议纪要》”)“一、破产审判的总体要求”的第三点指出，进一步完善破产重整企业识别、政府与法院协调、案件信息沟通、合法有序的利益衡平四项破产审判工作机制。同时，“四、破产重整”的第16条指出，人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难与问题。另一方面，我国多地已建立“府院联动”机制。从该机制的作用和应用领域来看，“府院联动机制”实质是为了解决司法程序单独处置破产事务能力不足的问题而建立的一种“行政司法协调机制”。该机制引入行政机关来协调处置破产事务，充分发挥行政机关在部门协调、产业政策、信访维稳、项目对接及引进战略投资者等方面的优势。经过实践证明，政府各职能部门和人民法院建立有效的联动机制，并逐渐从“一事一议”机制向常态化工作机制转变，明显提高了破产审判工作的质量以及效率。[注]参见杜万华：“积极推进我国破产审判工作迈上新台阶”，载《人民法院报》2018年10月31日。当然，“府院联动机制”也存在诸多需要解决完善的问题，例如是否有必要设立常态化的企业破产事务工作联动协调机构、将府院联动机制机构化——设立破产服务局便是其中一个重要议题。与此同时，以中国政法大学李曙光教授为代表的破产法学界权威便从中国实际出发，认为我国破产法的实施离不开行政机关的支持，建议我国可以借鉴发达国家破产立法与行政实践经验，尽快在国务院直属机构层面设立破产服务局负责破产方面的行政事务。[注]实际上，李教授将负责破产方面的行政事务机构命名为“破产管理局”。对比笔者所设想的“破产服务局”，二者只是称谓不同，实为同一个行政机关。而无论从服务型政府的角度或是从推动企业破产市场化、法治化的角度而言，笔者认为，目前“破产服务局”的提法更为合适。从一个侧面来看，推动府院联动机制，也正是更好发挥破产事务工作的“服务者”作用，提高破产审判工作的质量与效率，推动资源配置实现效益最大化以及效率最优化的路径之一。参见李曙光：“中国迫切需要建立破产管理局”，载《南方周末》2010年7月2日。而在破产服务局的功能层面，破产服务局可以作为府院联动的常设机构，专门处理诸如信用修复、劳动债权纠纷等需要行政协调的工作。作为行政机关，破产服务局减少法院直接与政府各职能部门沟通协调的不确定性，也分担了法院的压力。[注]参见周陈、薛智胜：“社会主义核心价值观视阈下完善我国破产法律制度的思考”，载《天津法学》2018第4期，第43页。基于此，以府院联动机制机构化为切人点，笔者试图通过对破产服务局设置与运转的构想，将涉及破产服务局的权限、破产案内外的行政司法协调、破产服务局官员的编制、遴选以及考核等方面，为推动我国破产法实施提供一定的思路。

一、 设置破产服务局的假设——府院联动机制机构化的背景与基础

(一) 设置破产服务局的背景

破产法具有“坩埚”效应，传统的民商事案件审理模式已然不适应当下破产审理工作。一方面，破产案件审理对法官的综合审理素质要求较高，审理法官不仅需要具备民商事传统私法法律知识储备，同时需要具备行政法、经济法等公法知识储备。另一方面，破产案件还涉及社会问题，如企业职工安置、职工债权保障，地方政府政绩以及声誉影响等问题。因此实务界形象地将破产案件审理描述为既是办案又是办事。[注]参见罗书臻：“依法开展破产案件审理，稳妥处置‘僵尸企业’：专访最高人民法院审判委员会专职委员杜万华”，载《人民法院报》2016年4月26日。而把破产审理工作这件事办好，不仅仅是法院一方独挑大梁，也是政府的职责所在。党的十八届三中全会指出，让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府作用。推进企业破产市场化、法治化，减少政府对微观民商事活动的直接干预是应有之义。但同时，不能用市场经济机制替代、否定政府的作用，政府应当做好破产事务工作“服务者”的角色。在这种背景下，如同破产审判需要专业化，破产案件的行政协调服务也需要专业化，如此才能积极高效地配合法院完成破产案件的审理工作。实践中，由于一些地方政府职能部门对于企业破产的观念滞后，行政事务处理流程与破产程序价值存在较大的冲突，法院与政府职能部门沟通成本过高、难度较大，部分地方法院对破产案件往往产生消极情绪，从而一定程度上拖拽了府院联动机制的发展进程，破产法实施的质量以及效率也必然大打折扣。基于此，建立科学的破产服务质量体系，逐步解决破产审判工作的孤立无援、破产行政协调服务的供给不足以及破产案件缺乏激励等问题尤为重要。

同时，社会破产观念的滞后也直接体现在我国现有法律文本之中。立法着重关注企业市场运行方面，而企业市场退出方面却缺乏重视。以现行税法为例，《中华人民共和国税收征收管理法》缺乏对企业进入破产程序的规则设计，导致部分适用于正常经营企业的条文与《中华人民共和国企业破产法》(本文简称“破产法”)直接冲突，对破产法的实施产生极大的困扰。而立法永远存在滞后性，府院联动机制常态化的路径之一是府院联动机制的制度化、法律化，但必须逐步推进，因为顶层设计的修改乃至置换不但需要广泛的社会共识，而且常常被赋予打破固有利益结构的使命，不是一朝一夕能够完成的。尽管我国破产法已经实施十余年，但如前所述，“谈破色变”的社会氛围无论在行政机关的行动中还是法律的文本中都依然盛行，相关配套制度涉及的行政机关仍旧带着“有色眼镜”来看待破产程序中的债务人企业，加之这些行政机关所属的相关国务院组成部门对重要立法又具有主导起草的权力，所以无论是观念上还是利益结构上，改革的阻力巨大。如何在现有破产制度框架下对破产程序给予最大的支持便是当下府院联动机制努力的方向。

越来越多的学者转换研究思路，寄望于通过设立破产服务局，实现府院联动机制机构化，从而期待破产服务局能够利用其强大的信息集中收集、分析、反馈功能，在案中案外发挥府院联动的积极作用。[注]以李曙光教授为代表的中国政法大学破产法与企业重组中心研究人员是组建我国“破产管理局”的强力支持者。上海市法学会商法学研究会、破产法研究会2018年年会曾围绕“破产案件处理中的‘府院协调机制’”这一主题深入讨论。其中，是否有必要设立常态化的企业破产工作联动协调机构便是一大分论题。除此以外，四川省政协委员马向林建议在四川先行设立“破产管理局”进行试点。尽管学界与实务界已经逐渐关注破产服务局的必要性以及优势，但是从国内文献数量来看，系统讨论我国破产服务局的设置与运转的少之又少。虽然破产服务局的设置没有被纳入2018年《深化党和国家机构改革方案》之中，但从我国政府机构改革的趋势来看，破产服务局的设立符合国家机构改革发展进程。一方面，设立破产服务局能够推进政府职能的优化与调整。政府职能的转变始终是机构设置变革的重点，政府职能囊括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态保护，其经历了两个阶段发展——实现了全能型政府向有限性政府的转变、管制型政府向服务型政府的转变。[注]参见周志忍、徐艳晴：“基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视”，载《中国社会科学》2014年第7期，第76页。破产服务局的设置与运转的一大特色便是着眼于“服务”破产事务，以行政手段协调司法工作，而不是政府包揽本属于司法管辖的企业破产程序，干预市场经济秩序。经实践证明，行政司法协调服务正是破产事务处置工作长期所需的一项政府职能。另一方面，如前所述，顶层修改存在争议且期限漫长，而设立破产服务局能够优化现有破产立法及其配套制度框架、维护现有制度的稳定、创造制度改善的环境。理由在于：鉴于相关国务院组成部门自我改革的阻力巨大，就行政司法协调层面而言，应当由国务院牵头通过自上而下的形式设立破产服务局来整合与规范现有破产及其配套制度下各部门的行政力量，有利于缓解企业破产府院联动的肠梗阻现象。尽管机构改革方案需要提请全国人大审议，职权也需要通过行政法规予以固定，但不能忽视国务院对各部门的统领协调能力，在不违反上位法的情况下，无论是从共识范围还是利益结构调整的角度来看，基于行政司法协调需求而形成机构改革方案的阻力，较之破产法及相关配套法律制度修改方案的形成要小得多。同时，各部门通过不断积累破产服务局设立后的行政司法协调实践，有助于在相关行政机关层面率先形成一个良好的市场经济企业破产观念培育氛围，帮助行政机关超脱出本部门的视野局限，理解人民法院审判难处，从而推动相关的破产相关立法。[注]笔者认为树立正确的破产法治观念始终是推动立法的重要一环，一旦涉及法律层面的修改，即便是国务院牵头，也必然要经历法律草案长期的设计与论证环节。故而，以实践需求为导向，通过设立破产服务局将稳定与优化现有制度框架摆在首位，逐步推进立法修订是最有利于提升破产审判处置质量与效率的思路。

(二) 设置破产服务局的实践基础

粗放地讲，处置破产事务的行政机关的雏形可以追溯到上世纪八十年代《中华人民共和国企业破产法(试行)》的适用时期。这个时期各地的“破办”大放异彩。从中央政府“全国企业兼并破产领导小组办公室”到各地方政府的企业兼并破产领导小组办公室都在有组织、有计划地实施政策性破产案件的管理。但地方政府不仅是决策者、发动者，也是具体操纵者，法院对破产案件不是不告不理，而是没有政府批文就不理，存在明显的“政府强、法院弱”的特征。[注]参见李曙光：《法思想录》，中国政法大学出版社2007年版，第268页。从破产立法三十年的进程来看，特别是2006年破产法颁布以后，破产法的市场化走向愈发明晰，政策性破产的培植土壤从制度层面几乎消失殆尽，目前各地试行的府院联动机制的内涵也决不允许存在政府机构把握破产程序控制权的解释空间。可以说，“破办”的存在的确是我国破产法治实践探索中的脚印，但绝不是“府院联动机制机构化“的雏形。如前所述，破产审理工作的综合性特点决定了地方党政以及其他职能部门支持的必要性。而目前我国破产立法并未规定设立破产服务局，破产案件的司法与行政协调依靠各地的破产处置工作联席会议纪要或者个案特办的形式予以固定。即便如此，设置破产服务局的实践基础已在我国生根发芽。

从近年全国破产事务处置实践来看，温州市政府对建立专门的破产事务服务机构、保障审判工作顺利的认识走在全国前列。2014年温州市发布《企业破产处置工作联席会议纪要》(以下简称“《温州纪要一》”)，会议明确了建立破产处置工作联席会议制度，将市企业破产处置工作领导小组下设办公室与市处置办进行整合。可以说，温州市的实践创新是我国破产审判府院联动机制机构化的一个缩影，为我国府院联动机制机构化跨出坚实的一步。从涉及面来看，《温州纪要一》对政府在破产企业涉税、工商登记注销、破产企业涉违章车辆过户、违章建筑处置、公安机关对财产接管的协助、中医药重整企业参与招投标等难题中如何发挥公共服务职能进行规定，为设置破产服务局相关职能提供一定的参考。[注]参见徐亚农：《破产审判的温州探索》，法律出版社2018年版，第214页。2016年温州市又发布《企业破产处置工作联席会议纪要二》(以下简称“《温州纪要二》”)，该文件又对重整企业信用修复、破产企业工商注销登记、抵押物登记住销售办理等问题进行规定，为充分发挥破产法律制度“清道夫”作用保驾护航。[注]参见徐亚农：《破产审判的温州探索》，法律出版社2018年版，第223页。2016年10月，浙江省政府先后出台《关于处置“僵尸企业”的指导意见》等三个文件，在省级层面实质运作破产审判府院联动机制。绍兴中院推动绍兴市政府出台《绍兴市企业破产协调处置工作机制(试行)》，涉及发改委、人力社保局、财政局等25个政府职能部门，涵盖了职工安置、资产查控、税收等八大方面。2017年温州市出台的《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》(以下简称“《温州纪要三》”)建立定期召开工作例会机制，使府院联动常态化，更好地有效执行纪要规定。作为营商环境评估的样本城市，上海在推动府院联动机制常态化上也不甘示弱。2018年上海市高院与政府部门共计二十个成员单位联合出台了《关于构建常态化府院破产统一协调机制的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)，以企业挽救和退出的问题和需求为导向，建立健全市场主体救治和退出的长效综合配套机制，并进一步明确了各成员单位的工作职责。《实施意见》的主要任务是通过运用破产法律制度积极预防破产，推动企业破产审判工作顺利进行；建立制度化协调机制，发挥政府部门和人民法院的职能作用，统筹解决破产事务工作难题；积极防范化解重大风险特别是金融风险，建立信息共享、通报机制。

总之，在府院联动机制常态化的进程上，各地探索已经初见成效，一定程度上形成府院联动机制的机构化的现实基础。可以说，破产服务局的设置与运转是建立在各地“实践”的肩膀上砥砺前行的。

二、 破产服务局的权限

(一) 对破产服务局权限的基本认识

从发达国家经验来看，一般认为破产服务局有五项定位与功能，分别是：第一，破产服务局作为献策者，追踪破产法律制度实施并整理法律实施的实证数据以及依据；第二，破产服务局作为规则制定者，负责破产法律制度实施中操作规程的制定及为立法修改提供建议，推动法治建设；第三，破产服务局作为企业经营层的诚信监督者，追踪董监高落实公司法规定的诚信义务；第四，破产服务局作为公共管理人，为没有盈利或较少盈利的破产事务，特别是为将来我国可能出现的个人破产事务提供义务性的管理人服务；第五，破产服务局作为管理人的监督管理机构，监督破产管理人，代替容易滋生腐败、没有效率的法院管理体制。[注]参见李曙光：《破产法的转型:李曙光破产法文选》，法律出版社2013年版，第189～191页。破产服务局的功能与权限本质上是一体两面。虽然上述功能已有较成熟的国际实践可供参考，但集中于行政管理层面，较少涉及府院联动层面的协调服务，缺乏对破产案件审理本身质量与效率提升的直接激励。笔者认为，应当将权限辐射至行政司法协调服务层面，与人民法院形成良性互动。而职权法定是现代法治的基本要素，就推动府院联动机制而言，破产服务局的权限应当在行政法规的层面予以固定。同时，权限设置应当注意以下问题：

第一，提防行政力量越位救助。有学者从预算约束的角度分析认为，由于政策性软预算约束破坏了信用经济的正常运行，破坏良好的营商环境，导致了破产法作为市场机制硬预算约束的司法实践与立法预期存在较大差距。继而建议从外部杜绝政府失灵触发的政策性软预算约束，设立破产服务局来作为硬化破产清算程序的保障机制。[注]参见张钦昱：“软预算约束视角下破产清算程序之反思及重构”，载《法商研究》2016年第3期，第100～101页。但不得不警惕破产服务局作为政策性软预算约束的“屠龙者”成为“恶龙”的反转局面，这就需要严格限制破产服务局的权限。从依法行政的角度来说，法无授权不可为。破产服务局须做好破产工作“服务者”的角色，逾越法治红线意味着行政越权而干预司法框架内市场退出程序，从而扰乱正常的市场经济优胜劣汰机制，对信用经济的危害极大。

第二，破产服务局的权限应当与破产法庭的权限有所区分。破产审判实践中，困扰法官的不是法律适用问题，而是无法可依的问题。而破产程序需要政府职能部门的协助，当政府职能部门协助审判的积极性不够，就需要破产法官来处理大量司法职能以外的事务性工作(包括做相关职能部门的“思想工作”)，从而严重影响破产审判的进度与质量。所以，破产法官应当回到自己的舞台，远离不属于司法职能的事务性工作。[注]参见陈夏红：“我国清算与破产审判庭的设置与运转”，载《甘肃社会科学》2017年第1期，第170页。以机构的专业分工而言，破产服务局与破产法庭应当各司其职。

第三，对于破产事务的行政司法协调工作的落实，破产服务局只能在现有破产制度框架下从技术上尽到最大的努力。通过顶层设计的修改，形成府院联动机制法律化、制度化从而保障常态化，始终是推动破产立法科学、破产实施优质高效的最终目标。特别是需要对重整后企业的主体地位作出明确规定，这一定意义上是目前重整后企业需要府院联动机制处理的信用修复等协调难题的根源所在。破产服务局作为行政机关，其具有的行政司法协调职能的依据是行政法规。而行政法规又需要在上位法不冲突的情形下，也就是在现有破产制度框架内明晰与收拢原各部门处理破产事务工作的权力与责任后才能使破产服务局发挥这一行政司法协调职能。虽然从长远看，破产法制及相关配套制度越完善，府院联动机制的能动性越少。但需要注意的是，暂且不从前述立法成本去考量这一切，从“纸面上的法”到“行动中的法”的过程也必然是一道难算的“法律实施经济帐”。不可否认的是，以阶段性调整的意义而言，目前破产服务局的行政司法协调功能价值较高，何况如前所述其也不局限于这一项功能。

(二) 基于破产案件的行政司法协调

从府院联动机制的实践运作来看，往往是慢一拍的“头痛医头，脚痛医脚”，存在相当一部分破产案件的程序推动受到层出不穷的实际流程问题钳制。以破产企业工商注销登记问题为例，《温州纪要一》突出工商注销简化程序的必要性。而《温州纪要二》是对管理人在破产案件终结后未在法定期限内办理注销登记时企业无法注销的情形进行协调。[注]参见徐亚农：《破产审判的温州探索》，法律出版社2018年版，第228页。某种意义来看，很难解释《温州纪要一》的精神无法涵盖《温州纪要二》，但由于市场监督管理部门对破产法第一百二十一条的“误解”导致无法办理企业注销登记的问题确实存在。一方面，相关政府职能部门对破产案件的协助能动性不足，只能依靠当地政府认识到问题的重要性之后牵头推动。另一方面，虽然通过联席会议产生了对某一问题相对具体的规定，但是衍生问题或新问题又继而出现，以联席会议纪要的形式解决破产事务工作的行政司法协调问题不但具有时间性问题且缺乏前瞻性，在新问题出现后再举行会议解决问题的可能性不大。而《温州纪要三》建立的定期召开工作例会机制同样具有时间性问题，对此也只能起到有限的督办作用。基于此，应当在设置破产服务局的基础上，赋予其行政司法协调职能，在现有破产制度框架内发挥破产服务局在府院联动机制中的最大效用。具体来说，分为事前行政司法协调职能以及事中事后的行政司法协调职能。

就事前行政司法协调职能而言，应当注重企业破产受理前的研判预警，实现政府信息资源与司法审执数据共享研判机制。由于政府职能部门具有在金融监管、劳动社保、工商税务等方面天然的信息优势，掌握着大量企业的运营数据以及指标，故破产服务局基于献策者的定位应当将其进行整合，不但能够追踪破产法律的实施，且通过大数据技术的运用对企业运营状况以及可能产生的社会衍生问题进行研判，辅助破产审判工作的顺利开展。[注]参见单卫东：“优化府院联动机制 合力推进破产审判”，载《人民法院报》2018年5月31日。同时，事前的研判预警还能够对我国预重整的探索起到积极作用。目前我国破产立法对预重整缺乏规范的指引，一般认为法院在预重整中处于较为被动的地位，而此时破产服务局可以进行介入与服务，发挥好事前行政司法协调职能，有效识别与分析企业的营运状况以及可能产生的社会衍生问题。从一个侧面来看，这种大数据分析能力，甚至可以为战略投资者的商业判断提供可靠的参考价值，使其消除因信息不对称而引发信用风险的顾虑，从而提升困境企业预重整成功率。

就事中事后的行政司法协调职能而言，其意义在于对因联席会议的滞后、前瞻性缺乏出现的府院联动动力不足的现象进行补强。所以破产服务局的设置必须具备使破产程序的行政司法协调功能常态化、提高其能动性的能力，要体现在破产清算程序、破产重整程序以及重整计划执行阶段。从协调的内容来区分，一般可以分为企业信用调整协调服务以及企业非信用调整协调服务。在“多重整，少清算”的政策指引之下，那些陷入破产原因但仍具有营运价值的债务人企业一般选择进入破产重整程序。由此在重整计划的执行阶段，信用调整的问题愈发突出，其外部性特征明显，特别是债务人企业在商业银行中的信用评级、人民银行征信系统中的信贷调整需要得到当地政府管辖以外的银行上级部门支持。而针对信用调整，现有的府院联动只能委托当地银行向上级“打招呼”，仅就这一做法的有效性而言存在一个巨大的问号。基于此，破产服务局的设立应当把能够为信用调整协调作出贡献为己任。

除了信用调整以外，破产事务工作流程办理等非信用协调服务不可谓不重要。以税务协调问题为例，当重整企业需要引进战略投资人时，涉及税务登记证变更法定的问题。税务机关总是以税收债权未受到清偿等各种缺乏法律依据的理由拒绝办理。[注]参见潘光林：“重整企业信用修复的温州探索”，载《中国审判》2017年第17期，第38页。从法理角度来看，税收机关的做法不但欠妥且不符合依法行政原则，究其原因是缺乏职权法定以及责任约束，诸如此类的消极不配合实际地不停打击破产事务工作的积极性，阻碍破产程序的推进。故而，破产服务局的行政司法协调职能应当包含破产事务流程办理等非信用协调内容。

(三) 非基于破产案件的行政司法协调

破产服务局除了直接为现存或即将进行的破产案件(例如预重整案件)提供行政司法协调服务之外，对于破产案件以外的破产事务性工作也能起到府院高效联动的作用。我国破产法一定程度上奉行“管理人中心主义”，破产管理人是实现债务人财产保值、增值乃至实现债权人整体利益最大化的“操盘手”，破产管理人的执业质量对于破产程序的价值不言而喻。在我国，人民法院对管理人具有任免权。毫不夸张地说，人民法院掌握着全国破产管理人的经济命脉，而选任的依据在于各中院、高院编制的管理人名册。实践中，无论选任指定的手段多么科学、公平、公正，也回避不了有的管理人名册入册门槛过低、评价体系不科学等不争的事实。有鉴于此，《会议纪要》提出“完善管理人队伍结构”“实行管理人分级管理”以及“探索管理人跨区域执业”来对管理人名册制度进行补充。但是法院工作繁重，令法院承担破产事务性工作的制度性成本实属不该，应使其将有限的精力投入到破产审判之中。笔者认为，设立破产服务局可以为法院分担部分压力，但并非管理人名册制度与法院再无干系。具体来说：

第一，破产管理人协会作为管理人名册的制定机关。破产管理人名册从实质上被视为破产管理人的准入许可证明，在过去管理人协会缺失的情况下，由法院采取司法许可的方式允许管理人进场执业具有一定的正当性。但破产管理人行业自治具有不可摒弃的重要意义，与律师、注册会计师相同，破产管理人也必须跳出公权力影响的管理氛围才能保障其执业独立性。推动企业破产市场化，便要鼓励社会中介机构作为管理人能够公平公正地通过市场竞争投入到破产处置业务中来。破产法第22条第3款：“指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定。”从立法本义来看，破产法明确授予最高人民法院统一制定指定管理人以及确定报酬办法的权力，是为了保证各级人民法院对管理人的指定以及管理人报酬的确定能够公平、公正。[注]参见安建：《中华人民共和国企业破产法释义》，法律出版社2006年版，第39页。目前全国已成立26个管理人协会，[注]经统计，截止2019年1月23日，全国共有26个破产管理人协会，分别有3个省级管理人协会(河北省、江西省、浙江省)、23个市级管理人协会(广州市、温州市、济南市、厦门市、杭州市、成都市、台州市、无锡市、常德市、泉州市、南京市、宁波市、沈阳市、湖州市、洛阳市、南通市、宣城市、重庆市、金华市、扬州市、宿迁市、福州市、大连市)。破产管理人作为社会中介服务机构同时也是市场经济主体，其行业自治功能应当受到同等重视。同时，随着行业政策及环境的变化，管理人名册也需要不断的动态调整，管理人协会作为破产管理人行业的共同体组织能够直观地感受到这些变化，相较于其他机构也更能胜任破产管理人名册的制定工作。囿于《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第3条直接赋予了法院具有制定名册的权力，管理人名册制定权的转移避免不了与该条文形成冲突。但如前所述，法院掌握破产管理人名册的制定权属于“费力不讨好“的事情，人民法院本身具有管理人的指定权，已经足以确保破产案件的顺利进行。同时，从破产法第22条第3款的条文来看，其并没有赋予人民法院界定管理人甄选范围的权力。虽然破产法第24条第3款预留了人民法院对管理人消极任职资格的解释空间，但也仅针对甄选以及指定的权利本身，而非针对管理人名册这一甄选范围的界定权。基于此，笔者认为最高人民法院应当及时通过司法解释的形式修订该条文，将管理人名册的制定权转移给更能胜任管理人名册制定工作的管理人协会，使人民法院自身尽早地从高昂的制度性成本困境中解脱出来。

第二，破产服务局作为管理人协会的主管机关。根据《社会团体登记管理条例》相关规定，破产管理人协会设立的前提是必须设有主管机关。而实践中，无论是由司法行政机关、法院或是财政部门作为主管机关都无法全部涵盖协会的业务范围。随着管理人队伍结构的变化，在不久的未来，资产管理公司、财务公司甚至个人将进入破产管理人行业，上述主管机关显然也无法对破产管理人协会进行有效的指导与监督。而通过破产服务局的设置，一方面，不直接对破产管理人进行管理，避免以行政力量直接干预市场主体的商业行为；另一方面，有效解决目前协会设立所处的制度尴尬困境。相较于人民法院、司法行政机关或财政部门，破产服务局作为破产管理人协会的主管机关能够针对协会采取更具体、精准的业务指导，并实现破产相关事务工作的信息互通，提升破产管理人协会作为管理人名册制定主体的权威性。另外，从比较法的角度来看，虽然部分欧盟成员国选择破产管理人协会负责破产管理人名册编制时，但仍旧存在破产管理人协会同相关司法行政机关、审判机关进行专门沟通的情况。[注]参见种林：“破产管理人选任制度:中欧比较研究”，载《政法论丛》 2015年第4期，第40页。这是由于对于协会而言，完整、全面的管理人信息收集工作是对其会员负责的表现，也有利于净化破产管理人行业生态环境，构建行业诚信共同体，而行政机关、审判机关恰好拥有一定的信息资源。从我国实际情况来看，破产管理人协会所需的相关信息还可以通过律师协会、注册会计师协会等相关行业协会获得。[注]参见杨姝玲：“破产管理人监督机制的解读与重构”，载《学术交流》2011年第11期，第56页。破产服务局成为破产管理人协会的主管机关不存在法律冲突的问题。此外，管理人协会所拥有的信息资源将更为丰富，从而保障入册管理人的执业质量。

三、 破产服务局的编制与考核

(一) 破产服务局的组织架构

我国供给侧结构性改革正逐步推进，通过破产法运用市场化法治化的手段“破除无效供给、淘汰落后产能”势在必行，而其中一部分阻力正来自于基于地方政府政绩、声誉等因素而产生的地方保护主义。李曙光教授曾建议在最高法院巡回法庭下设立直归中央管辖的专门审判庭，打破地方自由贸易的壁垒，防止地方司法保护主义。[注]参见李曙光：“尽快启动破产法修改 完善市场化退出机制”，载《中国证券报》2016年6月2日。应当认识到维系破产审判独立性的重要性以及权威性，同工异曲，也要避免破产服务局沦为地方政府干预市场经济主体退出的正常秩序的工具。同时，如前所述，破产服务局应当为跨行政区划的信用调整服务作出应有的贡献。故笔者建议，在国务院直属层面设立专门的破产服务局，在地方各级按当地实际社会经济发展状况设置派出机构，各级破产服务派出机构仅对上一级破产服务机关负责并报告工作，同时承担地方政府委托的各项破产服务。

破产服务局若要更好地扮演献策者的角色以及发挥事前、事中事后行政协调功能，就应当对各政府职能部门的信息优势进行整合，对金融、人社、国土、工商、税务、经信等部门进行实时信息对接，掌握企业欠税、欠薪、欠息、涉诉、对外担保等风险状况，这就意味着破产服务局的内设机构包含上述职能部门的权力。而破产服务局不能仅仅沦为联合办理的一个窗口式机构，破产服务局不应当是这些职能部门的简单相加，它必须是一个以能动性为特色并且多功能为一体的破产事务工作服务机构。职是之故，除直属机构具有的人事司、财务司等日常行政职能司(室)以外，破产服务局内部按破产事务工作的分工不同而设立相关的职能司(室)以应对多样化的破产处置工作。就行政司法协调而言，破产服务局应当依申请介入破产案件，由法院或者管理人提出具体的协调内容，然后分派各职能司(室)配合法院进行司法处置工作。由于破产服务局在介入时掌握企业大量信息，较之于更为强调私法意义的破产程序的启动，行政司法协调工作的启动可由各职能司(室)发挥破产服务的专业能动性，针对其协调内容查缺补漏后征询法院、管理人是否有需要补充协调的事项。在保证企业破产市场化的基础上，避免因法院、管理人的疏漏导致企业破产案件的进度缓慢。

(二) 破产服务局官员的遴选

从成本效益的角度分析，就府院联动层面，破产服务局与破产审判庭或是其他与破产事务工作相关的政府职能部门应当建立“一套人马，两块牌子”的运行机制，这样能够以最经济的方式发挥行政司法协调的作用。一方面，控制财政规模，舒缓各个地方新设派出机构的财政支出压力。另一方面，尽可能地减少破产服务局与法院之间的沟通成本，或是减少破产服务局与各职能部门的沟通成本。但如前所述，破产服务局的职能并不仅局限于服务破产审判，人民法院与政府职能部门人员重叠会导致人民法院的审判中立性丧失。实际上，府院联动最不愿意“动”的是“府”。 基于此，笔者认为，为推进府院联动机制，破产服务局官员的遴选可以借鉴水环境综合整治“分级河长”体系的思路，从破产程序所涉政府职能部门的领导干部中选任，而又由于其所属破产服务机构只受上级破产服务机构领导，一定程度上能够遏制地方保护主义。

从目前府院联动机制的实践来看，重大破产事项多由常务副市长协调，一般破产事项由市政府分管副市长协调，该种职务分配方式虽然可以加快破产处置效率，提升行政司法协调效果，但当地政府自上而下的推动不能从本质上改变地方保护主义的倾向。而破产服务局及其派出机构设立以后，基于直属垂直领导体系的限制，能够有效地平衡地方政府利益与破产处置效率的冲突，突破府院联动机制的禁锢。

此外，由于破产服务局的职能并不仅限于行政司法协调，有必要建立一套面向社会的公开招录制度，作为领导干部选任的补充制度。从破产理论与实务界中招录一批优秀的破产执业者以及学者专家，为优秀破产服务人才提供大展拳脚的平台，加强破产服务工作的专业性。招录制度必须秉持公开、公平、公正原则，从而保证遴选流程的严肃性、权威性。

(三) 破产服务局官员的考核

破产服务局的运转兹事体大，不仅涉及宏观制度的改革层面，且与微观人员的调整密不可分。如同破产法官考核机制的改革对推动破产审判具有重要意义，破产服务局的官员本身除了应当符合《中华人民共和国公务员法》等相关法律的尽职要求以外，还应当接受定期考核，从而满足包括但不限于行政司法协调等破产事务工作的需求。具体来说：

第一，合理的政绩评价体系。政绩对于官员行为具有激励作用，但政绩本身在不同历史时期的政治情景环境下具有不同的内涵。[注]参见陈家喜：“地方官员政绩激励的制度分析”，载《政治学研究》2018年第3期，第80页。例如在供给侧结构性改革的推进中，对于破产服务局而言，政策的落实程度、破产法的实施质量、企业市场出清的效率、衍生社会问题的规模等可以作为政绩纳入破产服务局官员的考核体系之中。但是切忌矫枉过正，比如将去产能作为改革的重要抓手时，一定要因地制宜，考虑本地区产能的现实情况。如果该地区产能本身短缺，债务人企业仍有运营价值，破产审判以及事务性工作就应围绕着破产重整程序予以纾困，而不是一味地使其退出市场，考核也不能仅凭“去产能”一项指标来简单计量与评价。

第二，提拔、晋升应注重任期内的平均表现。研究结果显示，任期的第4～5年为地方官员晋升的关键时期。为了追求经济绩效，地方官员在该时期有激励向企业提供相对较多的土地与融资优惠。与其他企业相比，国有企业更为便利，导致国有企业预算约束软化、产能利用率下降等情形。[注]参见干春晖等：“地方官员任期、企业资源获取与产能过剩”，载《中国工业经济》2015年第3期，第45页。破产服务局的官员有相当一部分属于政府职能部门的领导干部，一方面要避免其故意制造逆经济形势以获取政治资源，另一方面也要综合考察任期内的平均表现，防止“运动式”治理思维，形成良好的破产事务性工作秩序。

第三，针对不同的业务分工形成不同的考核标准。破产服务局的职能多样，不同职能产生的官员工作量都不尽相同。破产服务局设置以后，应当积极探索针对不同业务分工的考核标准，全面客观地反映破产服务的工作量，由此调动承办官员的积极性。

结 论

府院联动机制不能止步于当前，必须推动从联席会议、人际协商的方式向以制度和法律解决问题的方式发展转化。[注]参见王欣新：《府院联动机制与破产案件审理》，载《人民法院报》2018年2月7日。但是顶层设计修改的时间与成本不能忽视，在府院联动机制法律化、制度化以前，从我国破产法实施后的现实背景以及实践基础出发，应当率先推动府院联动机构化。破产服务局的设立有助于优化现有行政司法协调层面所涉及的破产制度框架，同时在维护现有制度的稳定、创造制度改善的环境方面起到积极作用。

“市场”与“政府”永远是市场经济法律问题绕不开的关键词。破产服务局作为服务者，在被赋予行政司法协调职权的同时，关注提防行政力量越位救助问题，区分与破产法庭间的权限。同时，行政司法协调职权具体包括两个方面：其一是基于破产案件的行政司法协调职权，该职权又可以细分为事前、事中事后两个部分。事前的行政司法协调应当注重企业破产受理前的研判预警，事中事后的行政司法协调要体现在破产清算程序、破产重整程序以及重整计划执行阶段。由于信用调整问题在此阶段愈发严重，破产服务局的设立应当能够为信用调整协调作出贡献。除了信用调整外，破产事务工作流程办理等非信用协调服务也应当包含在行政司法协调服务之中。其二是非基于破产案件的行政司法协调职权，以管理人名册的制定为一条主线，破产服务局可以作为管理人协会的主管机关，为破产管理人协会制定管理人名册提供信息资源。

应当认识到维系破产审判独立性的重要性以及权威性，也要避免破产服务局沦为地方政府干预市场经济退出的正常秩序的工具。在国务院直属层面设立专门的破产服务局，在地方各级按当地实际社会经济发展状况设置派出机构，各级破产服务派出机构仅对上一级破产服务机关负责并报告工作。此外，破产服务局官员的遴选可以从相关职能部门的领导干部选任，并且通过社会公开招录制度予以补充。对于破产服务局官员的考核应当建立合理的政绩评价体系，注重任期内的平均表现，并针对不同的业务分工形成不同的考核标准。可以乐观地预期，府院联动机制的机构化将对市场主体救治与退出产生深远的影响，从而发挥破产法真正的制度价值。