论环境行政公益诉讼的诉前程序

于文轩 杨胜男*

环境行政公益诉讼的诉前程序〔1〕环境行政公益诉讼诉前程序，是检察机关为督促违法行使职权或者不作为的行政机关在一定期限内自觉履行法定职责或者纠正自身违法行为，而向其提出检察建议的程序。是提起诉讼的前置性程序，为2017年6月修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）所正式确立。诉前程序在制度设计上以节约司法资源为目标，但是若要起到督促行政机关履职的良好效果，必须以“提起诉讼”为后盾。因此，如何协调诉前程序中检察建议的非强制性与司法机关司法裁判的强制性，发挥司法权在维护环境公共利益方面最后一道防线的作用，值得深思。在此情形下，需要对诉前程序的基本理论进行分析，厘清诉前程序在环境行政公益诉讼中的地位，探讨诉前程序与诉讼程序的具体衔接规则。

一、环境行政公益诉讼诉前程序之理论分析

作为前置性程序的环境行政公益诉讼诉前程序，区别于广义上的诉讼前的准备程序和行政复议前置程序。诉前程序与美国的穷尽行政救济原则、台湾地区的诉愿前置主义在理论上相通，其前置性地位决定了诉前程序本身具有独立的价值。

（一）环境行政公益诉讼诉前程序的概念辨析

环境行政公益诉讼的诉前程序与广义上存在于各类诉讼中的诉讼活动前的准备程序存在差别。前者指检察机关在提起诉讼之前，向违法行使职权或不作为的具有环境保护监督管理职责的行政机关提出检察建议，督促其在合理期限内履职、维护公共利益的一种程序。经诉前程序的审查，行政机关未纠正违法行为或仍不履行法定职责，致使环境公共利益仍遭损害的，检察机关可以提起诉讼。此种诉前程序为2017年《行政诉讼法》新增的第25条第4款所确立，而后者泛指诉讼前的准备程序，包括诉前财产保全、诉前禁令、诉前证据保全等。

环境行政公益诉讼诉前程序与行政复议前置也存在较大差别。从外在来看，检察机关提起环境行政公益诉讼的诉前程序是对行政机关的外部监督；从内在来看，环境行政公益诉讼诉前程序又是行政机关自我监督的一种启动方式。二者均以监督行政机关自我改正为目的，但强制性程度存在不同：行政复议前置是行政机关上级对下级的监督，具有强制约束力；而前者则是通过检察建议的形式发挥检察机关的外部监督作用，只起到督促的作用，因而不具有强制约束力。

（二）环境行政公益诉讼诉前程序的经验借鉴

检察公益诉讼虽然是中国特色检察制度的创新，但是其理念与美国的穷尽行政救济原则、我国台湾地区的诉愿前置主义相通，都涉及检察权、行政权和司法审判权三者关系的平衡。美国和我国台湾地区对穷尽行政救济原则和诉愿前置主义的坚持，为我们创设环境行政公益诉讼诉前程序提供了可资借鉴的经验。

美国《联邦行政程序法》规定了“穷尽行政救济原则”。在麦卡特诉美国一案〔2〕McKart v.United States, 395 U.S.185(1969).中，美国联邦最高法院从两个方面阐释了穷尽行政救济的理由：行政机关在行政执法领域较之法院具有更专业的知识背景，从而有利于提高行政效率、保持行政机关的自主性；同时，该原则也有利于节约司法资源，确保司法审查的全面性和司法干预的有效性。我国检察机关在环境行政公益诉讼的诉前程序中督促行政机关自我纠正违法行政行为或者履行法定职责，同样起到这样的作用。

我国台湾地区的诉愿〔3〕我国台湾地区的“诉愿”即大陆所称之“复议”。前置主义是环境行政公益诉讼诉前程序的又一参照。台湾地区的“行政诉讼法”仿照德国，以复议前置为原则，不前置为例外。在台湾地区的制度背景下，复议程序实质上不仅是一种行政程序（具有内部行政监督的作用），而且同时也是行政诉讼的前置程序。〔4〕[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译,法律出版社2000年版，第245页。大陆法系对设置行政复议前置的必要性之争议，与行政公益诉讼诉前程序的设立必要性或者功能价值之探讨如出一辙。台湾地区对于行政诉愿前置的设立理由之阐释，主要包括寻求行政权之尊重与确保行政的统一、减轻法院之负担、协助法院查明事实明确争点、扩大救济之机会。〔5〕胡卫列、迟晓燕：《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。环境行政公益诉讼诉前程序，也是对环境公共利益救济机会的扩大，通过检察机关检察建议的监督，又给予行政机关一次改正的机会，同时也体现司法权对行政权的干预保持一种“克制”姿态。

（三）环境行政公益诉讼诉前程序的独立价值

环境行政公益诉讼诉前程序的前置性地位决定了其具有独立的价值，这主要体现在以下几个方面：

第一，司法资源的节约。诉前程序为起到分流的效果而设置，即通过检察建议的程序来监督行政机关自我履职。部分案件经过诉前程序即告结案，不再需要提起行政公益诉讼，这仍然可以起到公益诉讼维护环境公共利益的目标。因此，诉前程序通过督促行政机关自我纠正，可以实现节约司法资源之目的。〔6〕前引〔5〕，胡卫列、迟晓燕文。

第二，补救机会的扩大。从行政机关的角度，检察机关向违法行使行政职权，或者不作为的具有环境监督管理职责的行政机关提出相应的检察建议时，行政机关为避免成为被告，多数情况下会自觉履行法定的监督管理职责。换言之，对于行政机关而言，除了传统的行政机关内部监督程序中的行政复议后补救，以及进入司法程序后在审判机关生效裁判约束下，对已经做出的行政违法行为或者行政不作为进行补救以外，通过诉前程序，借助检察权的外部监督，增加了行政机关弥补行为之缺漏的机会。

第三，环境公益的及时保护。在诉前程序中，检察机关向行政机关发出检察建议。其中，回复期限的设置有利于环境公共利益得到及时的救济，而不履行检察建议的行政机关，将面临被提起诉讼的法律后果。这种法律后果的设置，也能够确保行政机关救济环境公共利益的及时性和主动性。

第四，国家权力的制约与平衡。我国环境行政公益诉讼的实践涉及三项国家权力，即行政机关的行政权、检察机关的检察权（或监督权）以及审判机关的审判权。在环境行政公益诉讼中，这三种权力在司法实践中如何平衡，尤其是检察机关的特殊地位如何实现？检察权的内涵是否内在地包含对行政权的监督？审判权对行政权可以介入到何种程度？对此，环境行政公益诉讼的诉前程序平衡了行政权与审判权的关系、行政权与检察权的关系。检察机关通过检察建议的形式对行政机关的行政权进行监督，行政机关不纠正违法行为或不履行法定职责的，由审判权介入行政领域、保护环境公共利益，三种权力的相互制约与平衡在诉前程序得到全面展现。〔7〕前引〔5〕，胡卫列、迟晓燕文。

二、我国环境行政公益诉讼诉前程序之实践检视

环境行政公益诉讼的诉前程序尚处于起步阶段，要找出制度设计中存在何种问题，需要持续地对司法实践中呈现出的实施效果进行检视。

（一）我国环境行政公益诉讼诉前程序的立法演进

2005年12月3日，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“研究建立环境民事和行政公诉制度”“推动环境公益诉讼”。彼时，环境行政公益诉讼尚处于理论探讨和立法呼吁阶段，尚未上升到法律制度层面，更没有“诉前程序”的概念。2014年10月23日，中共中央强调要“优化司法职权配置”“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。〔8〕参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《试点决定》）中提到，人民检察院对行政机关提起环境行政公益诉讼应当履行诉前程序。〔9〕提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。随后发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）从监督形式、纠正或履行期限、回复形式三个方面对诉前程序作出进一步规定。检察机关在诉前程序中的监督形式是：提出督促行政机关在一个月内纠正违法或者自觉履职的检察建议；且必须采用书面形式回复。2015年12月24日，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中专设一章，从线索来源、案件范围、检察院的案件管辖、办理部门、线索移送、立案程序、调查核实证据、移送犯罪线索、审查决定、审查期限、终结审查情形、检察建议、提起诉讼等角度细化了诉前程序案件的具体流程。2017年4月1日，最高人民法院《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》（以下简称《法院工作规范试行》）中，从立案标准角度对诉前程序作出规定。

2017年6月27日《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条增加第4款，从立法层面确立了环境行政公益诉讼制度中，检察机关应当履行诉前程序。同年7月24日，最高人民检察院《关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）（征求意见稿）》（以下简称《检察院办案规定试行》）总结试点经验，进一步完善环境行政公益诉讼诉前程序的有关规定。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》从案件范围、提交材料、登记立案、撤诉和诉讼请求变更、判决形式等方面对环境行政公益诉讼的诉前程序与诉讼程序作出规定。

（二）我国环境行政公益诉讼诉前程序的司法实践

2015年7月检察机关全面展开公益诉讼试点之后，各地检察院积极响应。试点期间，在可以提起行政公益诉讼的四大领域〔10〕这四大领域分别是：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让。中，生态环境与资源保护领域诉讼案件数量最多，约占总数的70%。2017年6月30日，最高人民检察院召开新闻发布会，公布了26起检察公益诉讼案件，其中绝大部分为环境行政公益诉讼。从试点情况总体来看，环境行政公益诉讼诉前程序的司法实践呈现两方面特点：

第一，诉前程序结案数量约占八成，分流效果显著。根据最高人民检察院对公益诉讼试点工作的几次新闻发布会实录，以及曹建明检察长关于试点情况中期报告的有关数据，试点不同阶段行政公益诉讼案件数量情况如表1。由于《试点方案》要求各州市检察院以生态环境与资源保护领域为重点提起行政公益诉讼，实践中生态环境与资源保护案例占70%，从表1中可以窥见人民检察院办理环境行政公益诉讼案件的情况。从实践效果来看，诉前程序结案的数量占诉讼程序结案数量的八成以上。

表1 行政公益诉讼案件数量统计表〔11〕 以上数据均来自最高人民检察院关于公益诉讼试点新闻发布会信息，最高人民检察院向全国人大常委会所做的《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。

第二，诉前程序案件的实际效果显著。在实践中，绝大部分行政机关在收到检察建议后能主动改正违法行政行为或者自觉履行环境监督管理的法定职责，案件不会进入到环境行政公益诉讼的“提起诉讼”阶段。诉前程序的设立增强了行政机关纠正违法行为或者履行环境监督管理职责的自觉性和主动性，更好地发挥了诉前程序的分流作用。〔12〕彭波：《试点半年，最高检首晒成绩单——公益诉讼：好做法，拟立法》，载《人民日报》2016年1月7日第11版。

三、环境行政公益诉讼诉前程序的典型案例及其问题分析

检察机关启动公益诉讼试点工作之后，最高人民检察院公布了四份环境行政公益诉讼指导案例以及若干检察公益诉讼试点工作典型案例，最高人民法院发布了环境公益诉讼典型案例、生态文明建设典型案例。这些典型案例为环境行政公益诉讼诉前程序的理论研究提供了第一手资料，同时也反映出司法实践中遇到的疑难问题。

（一）环境行政公益诉讼诉前程序的典型案例

诉前程序是提起诉讼的前置性程序和必经程序，在环境行政公益诉讼制度中具有独立的价值。在实践中，诉前程序之所以成效斐然，是因为它以检察机关能够“提起诉讼”为支撑。换言之，诉前程序中检察建议本质上没有强制约束力，其威慑力来源于检察机关诉前程序后可以提起诉讼的权利。如果诉前程序中行政机关不按照检察建议履职，将面临进入诉讼程序的巨大风险。因此，可以说，“提起诉讼程序”是悬在行政机关之上的一把达摩克利斯之剑。〔13〕王春业：《行政公益诉讼“诉前程序”检视》，载《社会科学》2018年第6期。表2的典型案例均来自中国裁判文书网以及最高人民法院、最高人民检察院公布的指导案例或者典型案例。对这些案例开展深入研究，对于梳理和总结现行检察机关提起环境行政公益诉讼的诉前程序规则之缺漏具有重要价值。

表2 环境行政公益诉讼诉前程序的典型案例

续表

1.被诉行政行为的类型

按照被诉行政行为进行分类，环境行政公益诉讼案例可以分为违法行使职权和不作为（或者不履行法定职责）〔14〕试点前相关文件的表述既有“违法行使职权或者不作为”，又有“违法行使职权或不履行法定职责”。例如《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》中使用的表述是“违法行使职权或者不作为”，而《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》中使用的表述则为“违法行使职权或不履行法定职责”。试点后法律及有关司法解释中则全部改用“违法行使职权或者不作为”，如《行政诉讼法》第24条第4款、《最高人民检察院关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）（征求意见稿）》第32条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条。两大类。在具体案件中，行政机关违法行使职权的同时，往往也存在不作为的情形，二者往往相伴相生。如案例1中江源区卫生和计划生育局在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下，对区中医院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格的行为属于违法行使职权；与此同时，未采取有效措施，制止江源区中医院违法排放医疗污水的行为则属于不履行监管职责的不作为；案例5中铜仁市国土局在未取得国务院授权的行政主管部门同意，未办理环境影响评价的情况下在自然保护区设置采矿权并许可紫玉公司采矿系违法行使职权，对紫玉公司破坏性开采，浪费矿产资源、破坏生态环境等行为怠于履行监管职责的行为系不作为；案例17中花溪区城管局在第三人池海园林公司和海百合公司提交的申请资料不齐备的情况下，向第三人发放《贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》的行为系违法行使职权，未依法履行市容环境卫生管理职责并采取补救措施的行为系不作为。

此外，行政机关不作为的案件中既包括未履行法定职责的情形，也涵盖未全面履行法定职责的情形，且后者情形居多。如案例2中郧阳区林业局作出行政处罚后，“在法定期限内既未催告三名行政相对人履行行政处罚决定所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行”即属于未全面履行法定职责。案例11中永登县奖俊埠林场行政主管单位原永登县林业局“未对被损毁林地进行修复，也未对造成的损失予以追回”的行为则属于未履行法定职责。

2.检察建议的内容

在试点期间，对于检察机关发出检察建议的次数和份数没有明确的规定，实践中存在检察机关针对同一行政机关连发两份检察建议的情况。在案例17中，花溪区人民检察院于2016年10月19日向花溪区城管局发出两份《检察建议书》分布针对两个行政相对人。需要注意的是，检察机关的检察建议是对行政机关行为的督促，不应区分相对人，对同一行政机关发出多份检察建议。〔15〕此后，最高人民检察院在《检察机关行政公益诉讼案件办案指南 （征求意见稿）》中明确，“对于同一侵害国家利益或者社会公共利益的损害后果，数个行政机关均存在未依法履行职责情形的，可以分别发出检察建议。同一行政机关对同类多个违法事实存在未依法履行职责情形的，可以合并为一案发出检察建议。”

在实践中，检察建议的具体内容也存在很大差别，有些检察机关发出的检察建议内容较为具体，有些则弹性较大、就如何执法或履职给予了行政机关充分的决定权。如在案例3中，检察建议的内容为“建议其对扣押的电子垃圾和焚烧后的电子垃圾残留物进行无害化处置”；在案例5中，检察建议的内容为“要求依法撤销向紫玉公司颁发的证号为5222000610002的采矿许可证。”这两份检察建议内容都相对具体，行政机关自主决定空间较小。而在大部分案例中，检察建议的内容则相对抽象概括，如案例13中的“针对因煤矸石露天焚烧熏死的影响区林木采取任何行政执法措施”、案例16中的“建议该局依法督促南湾村委会、金银岗公司恢复南湾垭占用林地的林业生产条件”等等。

3.诉前程序中履职情况的判断

检察机关对履职情况的判断标准，包括以未能有效制止行政相对人的违法行为且环境公共利益仍然遭受损害为标准、以未依法履行职责为标准、单纯以环境公共利益遭受损害为标准等。如案例2中，检察机关直接以“未按检察建议进行整改落实”这一行为作为判断标准，未考虑社会公共利益受损情况是否持续。案例3中，清流县人民检察院以“县环保局逾期仍未对扣押的电子垃圾和焚烧电子垃圾残留物进行无害化处置，也未对刘文胜作出行政处罚”作为标准判断行政机关未履行法定职责。在案例14中，贵阳市观山湖区人民检察院以“公共利益持续处于被侵害状态”为标准认定行政机关未全面履行监管职责。

另外，对检察建议未予回复是否构成“不自觉纠正违法行为、履行法定职责”的问题也存在争议。在案例14中贵阳市观山湖区生态文明建设局“履行了相应管理职责”，但“未及时回复”检察机关，检察机关认定其未履行法定职责并提起诉讼，最终行政机关败诉。

4.诉讼中的履行情况及诉讼请求的变更情况

在环境行政公益诉讼中，行政机关在诉前、诉中都有机会主动纠正自身的违法行为或者履行法定职责。诉前完成自我纠正的效果是免于进入诉讼程序，而行政机关在判决作出前自觉履行的，法院则面临裁判对象不复存在的情况，使得履行判决没有意义。根据行政诉讼法原理，检察机关作为公益诉讼人可以撤回诉讼请求或者变更诉讼请求解决这一操作上的问题。实践中，在行政机关自觉纠正和履行的相关案例中，仅有部分检察机关提出变更诉讼请求或者撤回诉讼请求。在案例3中，清流县环保局在诉中已对行政相对人的违法行为进行行政处罚并依法处置危险废物，检察机关提出了“变更诉讼请求为确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法”。在案例15中，被诉行政机关在诉中主动履行了法定职责，检察机关申请撤回“请求判令被告依法履行垃圾管理职责，采取补救措施”这项诉讼请求。在案例17中，被告贵阳市花溪区政府下发花府办发（2017）14号文件关停涉案两家倒土场，花溪区人民检察院“当庭提交申请撤回第二项诉讼请求，即请求判令被告依法履行市容环境卫生管理职责并采取补救措施”。

5.判决类型

在实践中，环境行政公益诉讼案件的判决类型主要包括履行判决、确认违法判决这两类，尚未见有其他的判决类型。法院在作出裁判时要么单独适用确认违法判决，要么单独适用履行判决，或者综合适用确认违法和履行判决。单独适用确认违法判决的案件往往都是行政机关在诉讼中自觉履行法定职责，并且检察机关申请变更诉讼请求。如案例3，法院在公益诉讼人申请变更诉讼请求后依法作出“确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法”的确认违法判决。单独适用履行判决的案例数量相对较少，如案例11，法院直接作出履行判决，即“判令被告永登县农林局依法履行法定监管职责，于判决生效后追回损失，恢复奖俊埠林地的受损植被”。在大部分案例中，确认违法与履行判决同时适用。如在案例5中，法院作出“确认违法+履行判决”，即确认林西县国土资源局未积极履行职责违法，并判令其对李殿有的非法采矿行为继续履行监督管理法定职责。在案例14中，法院也做出了“确认违法+履行判决”，即确认被告贵阳市观山湖区生态文明建设局2017年之前对清镇市昕昕农民养殖场未依照法律规定履行监管职责的行为违法；被告贵阳市观山湖区生态文明建设局应继续履行行政监管职能，并会同相关部门一起，在三个月内彻底解决清镇市昕昕农民养殖场存在的环境污染问题。

（二）诉前程序典型案例的问题分析

通过对典型案例的深入剖析，环境行政公益诉讼诉前程序主要呈现出以下几方面的问题：

1.未全面履行的界定过宽

未全面履行法定职责是被诉行为的一种，但是实践中出现对“未全面履行法定职责”界定过宽的现象。由于一些不可归责于行政机关的事由，而使得环境公共利益无法得到全面救济，有时检察机关认定此情形为未全面履行法定职责。由于环境监督管理职责分散于不同的主管部门，有些案件可能需要多个部门之间的相互配合才能实现环境公共利益的圆满救济，在这种情况下，通过行政机关内部的自我监督更有利于问题的解决。另一方面，有时行政机关的全面履行受制于诸如气候、季节等自然条件的约束，对未全面履行法定职责的行政机关施以过重的苛责不甚合理。〔16〕刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，载《法学》2018年第1期。

2.检察建议的规范性不足

检察建议是检察机关行使法律监督权的方式之一，是环境行政公益诉讼诉前程序的启动条件。作为公权力的行使方式，检察建议理应纳入制度化轨道。〔17〕朱春莉：《检察建议的实践运用与规范》，载《人民检察》2009年第6期。虽然试点期间《检察院办案规定试行》所附的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》对检察建议的规范性作出了规定，但是在实践中，检察机关发出的检察建议仍然存在不规范的现象，检察建议的对象、内容等方面随意性较大。有的检察建议内容为行政机关如何履职提出较为具体明确的要求，如明确到罚款数额等，而有些检察建议则比较抽象概括，仅指出行政机关应当依法履行法定职责。对于未回复检察建议行为是否必然承担提起诉讼的后果，现有规范也未予回应。

3.行政机关履职情况判断标准偏于宽松

对履职的判断标准界定的宽严，决定了司法机关对行政行为的审查范围。行政机关依照检察建议的内容履行了法定职责的，就没有必要进入诉讼程序、由法院救济环境公共利益。然而，对行政机关在收到检察建议后的履职情况应当适用什么样的审查和判断标准，在司法实践中并不统一。部分案件中，检察机关在审查判断时，仅考虑行政机关是否按照检察建议的内容依法纠正或自觉履行，而不考虑环境公共利益在多大程度上因行政机关的履行行为得到救济。这种宽泛的判断标准，不足以发挥环境行政公益诉讼的威慑力，难以确保行政机关履职的能动性和有效性。

4.检察建议与诉讼请求不一致

检察机关在诉前程序中提出的检察建议与提起诉讼阶段的诉讼请求在逻辑上一脉相承。检察建议是诉前程序的核心，以要求行政机关自觉履职或者纠正违法行为为目的。诉讼请求是法院审理的对象和所有诉讼活动的基础，是检察机关向法院提出要求行政机关履行法定职责或者纠正违法行为的请求。行政机关未自觉履行或者纠正检察建议提出的内容，检察机关就会在提起诉讼阶段在诉讼请求中要求法院的强制力介入。而对于检察建议中未明确指出的问题，则不能直接提出相应的诉讼请求。在实践中存在检察机关忽视诉前程序中的检察建议与诉讼程序中的诉讼请求之间的内在关联性，二者不一致的情形常常发生。

四、环境行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序的衔接规则

诉前程序作用的发挥需要“提起诉讼”这一后置性程序作为保障，当前环境行政公益诉讼制度的完善应将重心落在如何衔接诉前程序与诉讼程序之上。在完善衔接规则上，可从以下几个方面着手：

（一）行政机关不履职的判断标准

判断行政机关是否履职，应当兼采行为标准和利益标准。易言之，行政机关在诉前程序中是否履行法定职责，既要考察该机关在收到检察建议之后的行为，也要考察公共利益是否仍然遭受损害。其中，在利益标准方面，检察机关应当排除不具备诉的利益的情形。当行政机关穷尽行政执法手段，也无法救济公共利益的时候，检察机关即使提起诉讼也无法使公共利益得到维护，也就不具备诉的利益。此种情况下，检察机关应当结合行政机关的纠正情况，在诉前审查中判定行政机关已经履行法定职责，不再提起诉讼。总之，若负有环境监督管理职责的行政机关已纠正违法行为或已经履行职责，且环境公共利益得到了救济，则应当认定行政机关履行了法定职责，不再提起诉讼。当行政机关纠正违法行为或履行职责，但公共利益仍然遭受损害且排除不具备诉的利益情况，则应当认定行政机关未履行法定职责，对其提起诉讼。当行政机关未纠正违法行为或履行职责时，不再需要考虑公共利益是否仍处于受害状态，直接判断行政机关未履职，并对其提起诉讼。

（二）管辖方面的衔接

诉前程序设立之后，同一环境行政公益诉讼中出现了两类管辖问题：一是人民检察院对诉前程序案件的管辖，二是人民法院对于诉讼案件的管辖。两类机关对于案件的管辖看似独立，但当诉前程序案件进入诉讼程序后，就会存在管辖方面的衔接问题。我国法律规定，检察机关检察权的行使在程序上遵循级别对应的规则。因此在制度设计上，检察机关对诉前程序案件的管辖，应当与人民法院对诉讼案件的管辖一致。首先，级别管辖与地域管辖应当保持一致，即一般情况下诉前程序案件由行政机关所在地基层人民检察院管辖，进入诉讼程序的由行政机关所在地基层人民法院管辖。其次，在诉前程序案件中，上级人民检察院指定非行政机关所在地的人民检察院管辖的，若进入诉讼程序，由上级法院指定非行政机关所在地人民法院管辖，以防止出现诉讼“主客场”的现象。再次，当诉前程序中出现管辖权转移到上级或者下级人民检察院管辖时，进入诉讼程序后也应相应地实行管辖权向上级或者向下级法院转移。最后，涉及人民法院实行跨行政区划集中管辖的，检察机关可以将案件移送对应级别的人民检察院起诉。

（三）检察建议的对象与被告选择的衔接

诉前程序与诉讼程序衔接，还涉及检察建议的对象与被告的衔接。当同一事件中存在多个行政机关违法行使职权或者不作为时，若检察机关只向负有环境监督管理职责中的部分行政机关发出检察建议，而未对其他行政机关提出纠正的检察建议，在进入起诉时如何列明被告？对于这一问题，检察机关既不能增加未被提起检察建议的行政机关作为被告，也不能针对检察建议的对象提起诉讼。理由有二：一方面，针对未被提出检察建议的行政机关提起环境行政公益诉讼违背了诉前程序的法定规则；另一方面，检察机关只针对某一个或某几个行政机关提出检察建议，且在该事项必须由多个部门协同配合方能完成的情况下，以利益标准去衡量行政机关是否履行法定职责过于苛刻；而且，检察机关在此种情况下亦不具备诉的利益，即使起诉也不能实现诉讼目的、确保环境公共利益得到有效维护。

结语

行政机关负有维护环境公共利益的法定职责，环境行政公益诉讼中的诉前程序能够起到督促行政机关发挥自身履职的积极性和主动性的作用。但是，诉前程序作用的充分发挥，同时也依赖于诉讼程序。因此，加强诉前程序与诉讼程序衔接，对环境行政公益诉讼制度进行完善非常重要。具体而言，可从行政机关不履职的判断标准、诉前程序管辖与诉讼程序管辖的衔接、检察建议的对象与被告选择的衔接、检察建议内容与诉讼请求的衔接等方面对诉前程序与诉讼程序的衔接规则进行细化。这将有助于行政机关在诉前程序中发挥自觉履职的能动性和有效性，也有助于实现环境公共利益的有力救济。