索赔与问责：生态环境损害赔偿制度设计的两难选择

张梓太 程飞鸿*

引言

《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）规定：“省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。”据此，《方案》赋予了省市两级政府和其他行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的诉权。但是，在生态环境损害赔偿制度改革试点期间（2015-2017），各地解决的生态环境损害赔偿案件仅为23件。〔1〕张梓太、席悦：《生态环境损害赔偿纠纷解决机制分析与重构》，载《江淮论坛》2018年第6期。相比之下，截至2018年1月，全国检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6335件。〔2〕徐日丹、闫晶晶：《最高检召开新闻发布会通报检察公益诉讼案件办理情况》，最高人民检察院网，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368643.shtml，2019年1月10日访问。这种强烈的对比让人们不得不思考是何种原因导致政府行政机关消极提起生态环境损害赔偿之诉。与索赔机制相对的还有对党政领导干部的生态环境行政问责机制，这一制度是否抑制了政府行政机关的索赔积极性？由此看来，探寻政府行政机关在生态环境损害赔偿制度中面对索赔选择的困境并对其加以消解，就成了深化推进生态环境损害赔偿制度的应有之意。

一、生态环境损害索赔与问责的应然逻辑

（一）政府行政机关生态环境损害索赔权的正当性分析

生态环境是典型的社会公众财产，这种社会公共性使得一般私主体不能主张生态环境损害的赔偿请求权。不仅如此，在生态环境受到损害后，索赔主体以及相关的配套制度也长期缺失。这种法理与制度的双重缺位，使得生态环境保护陷入了一种“企业污染、政府买单”的困局，〔3〕高敬：《破解“企业污染、政府买单”困局——环保部有关负责人解读〈生态环境损害赔偿制度改革试点方案〉》，新华网，http://www.xinhuanet.com//politics/2017-12/17/c_1122124266.htm，2019年1月10日访问。而生态环境损害赔偿制度的产生正是回应了此种现实需求。

在生态环境损害赔偿制度的原先构想中，制度设计者试图借鉴民法中的物权制度，为生态环境寻找一个“具有直接利害关系”的主体，并且凭借这种“直接利害关系”延伸发展出生态环境救济的法理正当性。因此，这种制度构想的关键就落在找到符合条件的“直接利害关系”主体上，而自然资源国家所有权制度当然就首先跳入制度设计者的视野中。我国的宪法和物权法规定了自然资源国家和集体的双轨制所有权。根据物权理论,当所有权受到侵害时,所有权人当然可以主张侵害排除或者损害赔偿。基于这种逻辑,不少学者认为国家索赔诉讼实际上是基于民事物权诉讼的“环境私益诉讼”〔4〕最高人民法院环境资源审判庭编：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第27页。或者说“环境国益诉讼”,而非“环境公益诉讼”。〔5〕肖建国：《利益交错中的环境公益诉讼原理》, 载《中国人民大学学报》2016年第2期。

但是，自然资源国家所有权的私法属性一直饱受质疑。有学者主张，这种所谓的国家所有权并非是一种国家权利，而应当是一种国家义务，即国家保护公民环境权利和增进社会公共福祉的义务。〔6〕张宝：《生态环境损害政府索赔权与监管权的适用关系辨析》，载《法学论坛》2017年第5期。笔者认为这种观点具有相当程度的合理性，因为自然资源的国家所有权制度的设置并非一时兴起，而是基于一种对于私主体的不信赖。例如众所周知的“公地悲剧”的理论，其理论预设前提就是私主体拥有了自然资源，但是私主体具有的天然逐利性最终损害了公共利益。所以，对自然资源设置国家所有权的根本原因并非在于国家享有一种物上所有权，而是在于自然资源不能交递到私主体的手中。况且，生态环境是社会公众共有，属于公众公用物。这样一种被全人类共有的“物”，是否还能继续沿用基于个人权利的物权制度，有待商榷。

以自然资源国家所有权为核心的理论还存在一个重大的理论缺漏。如前所述，生态环境是自然资源的上位概念，生态环境可以涵摄自然资源，但自然资源却不能对生态环境进行反向涵摄。换言之，自然资源具备国家所有权属性并不能顺延成生态环境也具有国家所有权属性。例如，大气就是一种没有被“国有化”的生态环境，该如何解释国家对向大气排污的企业收取排污费，或者对排污企业索赔的正当性呢？因此，政府行政机关生态环境损害索赔正当性的法律基础就还需进一步从别处寻找。

正是基于前述的理论困境，人们试图以“环境权”这一方式突破民法的桎梏，对生态环境提供一种全新的权利本源和法理基础的论证，所以环境权是一种对于传统民事法律制度在环境保护上的局限的应然诉求。更为重要的是，环境权也具有基本人权的属性，这也是不少学者一直呼吁环境权入宪的理论基础，从这个意义上而言，国家有义务对公民提供更为充分的保障。因此，当面临生态环境问题时，国家为了维护公民基本人权，就有义务对生态环境问题进行管理、保护和救济；与这一义务相对，国家在履行了生态环境管理、保护和救济的义务后，当然也能享有生态环境的损害赔偿请求权。

由此可见，行政机关的生态环境损害索赔权的正当性来源即是环境权。因为其索赔权的权源来自于所有公民环境权的集合，所以政府作为所有公民的代表只能代表全体公民进行索赔请求，而不可任意处分索赔权。换言之，政府只是公民环境权的“代言人”，而非“所有人”。正是因为受制于政府不能任意处分生态环境损害索赔权这一前提，制度设计者才配套设计了生态环境行政问责机制，以期对行政机关行使索赔权作出有效监督。

（二）对行政机关生态环境行政问责的合理性论证

2014年修订的《环境保护法》对政府和企事业单位的生态环境责任作了严格且细致的要求。2015年《生态文明体制改革总体方案》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（以下简称《生态环境行政问责办法》）又对党政领导干部的生态环境评估考核和责任追究制度作了进一步规定。结合从2016年起全国掀起的环保督查风暴，这些都对生态环境行政问责制度的合理性提出了论证要求。

对行政机关的生态环境行政问责的合理性分析，可以从法律逻辑、生态文明建设和党内建设三个层面加以论证：

就法理逻辑而言，生态环境行政问责是对公民环境权的关键保障。按照《社会契约论》的论述，政府是所有公民让渡一部分权利后所形成的集合，是公民部分权利的“管理者”与“代言人”。行政机关行使生态环境损害索赔权的正当性在于政府是所有公民环境权的代言人。由于生态环境损害的受害主体范围广大且不特定，以政府作为其代表行使索赔权是一个合理且高效的举措。正是基于此种考量，必须对行政机关行使生态环境损害索赔权进行监督，以期能够预防行政机关消极行使权利和追究其消极履行索赔权的责任。

就生态文明建设而言，生态环境行政问责是生态文明建设的必然要求。我国工业化和城市化的进程长期处于一种粗放式经济增长模式的框架下。虽然近年来国家和政府大力整治和改进这一增长模式，并试图调整经济结构实现产业升级，但是这种“以资源换增长”的模式仍然存在。不仅如此，经济发展与生态环境保护之间的矛盾也始终没有得到妥善的解决。为了追求经济发展，一些地方政府和官员会割裂对待经济发展和环境保护，导致两者之间的矛盾愈发不可调节。因此，必须从长远出发，以发展的眼光看问题。在这样的背景下，生态环境行政问责的重要性和紧迫性就得以进一步显现。

就党内建设而言，生态环境行政问责是约束党员领导干部的重要因素。合理的制度安排可以积极引导党政领导干部，产生正面效应；反之，不合理的制度安排会消极引导，产生负面效应。〔7〕蒋洪强等：《建立完善生态环境绩效评价考核与问责制度》，载《环境保护科学》2015年第11期。传统的以GDP为核心的政绩考核制度是符合当时时代背景和国情需要的。这种模式极大地调动了政府、企业和民众发展经济，促进生产，加快城市化和工业化的积极性，实现了中国式的快速崛起。但是，随着社会主要矛盾的转变，这种唯GDP的增长模式已经不能适应当下中国的社会发展。因此，必须转变既往的政绩评价考核体系，建立与完善生态环境行政问责制度，从根本上确保党政领导干部政绩观的改变，以此推动经济发展模式的转变。真正把生态文明建设落实到各个层面、各个领域。

由此可见，建立健全生态环境行政问责制度，不仅是当下中国经济发展方式转型升级和生态环境质量改善优化的迫切需要，更是生态文明建设的根本价值诉求。在此基础上，生态环境行政问责制度也对进一步完善国家生态环境治理体系和促进环境与经济的协调发展有着重要的制度保障作用。

二、生态环境损害索赔与问责的两难选择

（一）生态环境行政问责事由和特征

1.生态环境行政问责事由

生态环境行政问责的事由主要集中在《生态环境行政问责办法》的第5条至第8条，基本囊括了行政机关从事前决策预防到事中监督检查再至事后处理修复的全过程。

以问责的事由为划分依据，可以分为如下四类：第一类即决策、审批和文件制定不科学甚至违法类，如贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的；作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的；作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的；制定的规定或者采取的措施与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；批准开发利用规划或者进行项目审批（核准）违反生态环境和资源方面政策、法律法规的。第二类即消极履职类，如地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的；本地区发生主要领导成员职责范围内的严重环境污染和生态破坏事件，或者对严重环境污染和生态破坏（灾害）事件处置不力的；对公益诉讼裁决和资源环境保护督察整改要求执行不力的。第三类即故意违法类，如指使、授意或者放任分管部门对不符合主体功能区定位或者生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目审批（核准）、建设或者投产（使用）的；对分管部门违反生态环境和资源方面政策、法律法规行为监管失察、制止不力甚至包庇纵容的。第四类即违法干预类，如限制、干扰、阻碍生态环境和资源监管执法工作的；干预司法活动，插手生态环境和资源方面具体司法案件处理的；干预、插手建设项目，致使不符合生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目得以审批（核准）、建设或者投产（使用）的；指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的。

在前述分类基础上，针对具体追究责任主体的不同，可以进行进一步的界分，以更为清晰地看出针对不同级别和职务权限党政领导干部的问责事由演变脉络（见表1）。

表1 对不同级别党政领导干部的问责事由

通过上述对《生态环境行政问责办法》的纵横双向梳理，可以总结出生态环境行政问责事由的两大特征：

首先，生态环境行政问责事由在对行政行为的处理上，不仅包括违法行政行为，也包括消极履职行为。

其次，在问责主体上，对地方党政主要领导成员的问责集中在宏观决策层面，对各级别有关部门的领导成员问责集中在微观执行层面。

但是，对于生态环境行政问责事由的梳理尚不能展现生态环境行政问责制度的全貌，还需对其特征进行分析。

2.生态环境行政问责的特征

第一，生态环境行政问责的基层效应。根据原环保部对于首轮环保督察的数据统计，首轮环保督察约谈党政领导干部18448人，问责18199人。在这18199人中，处级以上875人，占比5%左右；科级干部6386人，占比35%；其他人员包括村委干部等10938人，占比达到60%。〔8〕丁瑶瑶：《首轮中央环保督察全面收官》，载《环境经济》2018年第2期。这一数据明显地显示了生态环境行政问责的基层效应，这一效应表现在对党政领导干部微观层面具体环境行政行为的追责上，在一些较大的环境决策或重大环境规划方面，问题相对较少。这是因为，生态环境损害事件大多发生在基层，很多都是群众身边举报的问题，而宏观决策一般都配套了完善公开的决策机制。

第二，生态环境行政问责的波及效应。为了更好地展示波及效应，笔者以2016年11月26日至12月26日中央第三环保督察组对湖北省环保督查情况为样本作了系统梳理（见表 2）。〔9〕中共湖北省委、湖北省人民政府：《湖北省通报中央环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况》，荆楚网，http://news.cnhubei.com/xw/zw/201803/t4091936.shtml， 2019年1月10日访问。

表2 2016年11月26日至12月26日湖北省生态环境行政问责情况

续表

上述表格共计18个典型案例，其中一共涉及52个部门和公司，平均每起案例牵涉2.9个。在湖北省的此次督察中共计问责221人，平均每起案例问责12.3人。由此可见生态环境损害赔偿问责波及面之广。

其中缘由，笔者认为可以主要归结为两点：首先，生态环境问题的无边界性。不少生态环境问题并不局限在某一行政区划内，极有可能涉及多个行政区域。例如，某一河段存在环境问题，该河段流经区域的政府机关和部门就都有被问责的可能。正是生态环境损害事件的这一特点，导致在生态环境行政问责时常常会涉及多个政府机关和部门。其次，环境相关部门间环境法律责任不明确。换言之，各部门间任务不明确，职责边界清晰度低。这就容易造成一个环境问题很多部门都有职责管辖，无论这些部门管或是不管，当生态环境损害问题发生后，他们都会被牵扯其中。

第三，生态环境行政问责的严厉效应。严厉效应可以分为两点：首先是处罚的严重性。再以湖北省为例，在上文的生态环境问责中，给予党纪处分97人次（其中撤职3人），政纪处分101人次（其中行政降级以上10人），组织处理36人次（其中免职9人）,移送司法机关处理8人。而在全国范围内，首轮环境督察更是立案侦查1518起，拘留1527人。由此看来，生态环境行政问责处罚是非常严厉的。其次是问责的终身性。《生态环境行政问责办法》规定了党政领导干部生态环境终身问责制。这主要是因为现阶段出现的很多环境问题不少都与政府行政机关有关。有的是党政领导干部为了追求其在任期间的政绩，不顾经济发展与生态保护的规律，盲目地追求经济增速；有的是政企之间的利益勾结；有的是纯粹的决策失误或者行政失职。〔10〕常纪文：《党政同责、一岗双责、失职追责：环境保护的重大体制、制度和机制创新——〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)〉之解读》，载《环境保护》第2015年第4期。于此种种，不一而足。所以，以终身制为追责时限要求，不仅对党政领导干部任期内的行为进行了约束，还延伸至其任期后，可以使他们在任期内对于涉环境的决策和举措慎之又慎。最后，波及效应亦对严厉效应推波助澜，造成一种“闻责色变”的现象。

（二）生态环境行政问责的事由和特征演进的两难选择

结合前述对生态环境行政问责的事由及其特征的论证比较，我们已经对生态环境行政问责制度有了一个大致了解。但是，仅限于此还远远不够，如欲深刻挖掘政府行政机关在生态环境损害赔偿制度中的困境，还需以政府行政机关的视角，从生态环境事件的发端到生态环境问责为止进行制度运行推演。具体的制度运行推演流程如图1所示：

图1 “生态环境损害索赔-问责”制度推演图

该图以前述的问责事由及其特征为逻辑基础，较为清晰地展现了政府行政机关从生态环境事件发生后的制度演进路线。对于其中一些问题还需进一步做下列说明：

首先，政府行政机关在选择索赔时存在两难困境。以政府行政机关要求索赔为例，由于政府行政机关提起生态环境损害赔偿，故不存在消极履职的可能。但有时政府行政机关自身却可能存在环境行政违法行为。在其明知存在或可能存在环境行政违法事实的前提下，又要求其对自己违法行为提起诉讼并要求获得赔偿，不符合一般常理；更何况在生态环境损害索赔后相关政府还可能面临被问责的处罚。基于此种分析，在生态环境事件发生后，政府可能会考虑消极索赔，但是在消极索赔的情况下，政府行政机关却又可能因行政不作为走向另一条被问责的道路。于是，从整个制度演进的流程来看，除非政府行政机关对生态环境事件无任何责任，无论其积极或消极地处理索赔事宜，都有可能走向被问责的方向。

其次，政府行政机关消极索赔与被问责间存在逻辑关联。第一，生态环境损害索赔权应当被明确界定为一种法定的不能任意处分的公权力。索赔本身作为明确的行政履职行为，怠于索赔或索赔不力将面临法律问责，即对于单位而言可能被检察机关提起行政公益诉讼，对于党政领导而言可能面临渎职的公诉。第二，退一步言之，即使将生态环境损害赔偿理解为一般意义上的民事赔偿，索赔主体的索赔权仍然不可以像私权一样随意处分。这主要是因为政府被赋予的生态环境损害索赔权是基于全体公民的环境权，是一种公共性的权利。政府作为全体公民意志的代表，享有这一环境权的代表资格而无处分资格。从这个角度来看，消极地行使生态环境损害索赔权即使不能被算作行政不作为，但从其消极行使全体公民赋予的权利而造成环境损害得不到救济的角度进行考量，行政机关及相关责任人仍然不能摆脱问责。

再次，政府行政机关在两难困境中更倾向于消极索赔。第一，制度设计并非是政府行政机关选择消极索赔的原因。从“生态环境损害索赔-问责”制度推演图中可以较为直观地看到，以图表分析的视角，无论是选择积极索赔亦或是消极索赔，其所面临被问责的概率都是相当的。〔11〕笔者在此处需要补充说明一点的是，在考虑政府选择“积极”还是“消极”索赔时，应当将“消极索赔”中的“无违法事实+消极履职”项予以剔除。这是因为，在此种情形下，政府行政机关没有任何责任，“积极索赔”是最符合其利益的；但是由于其在工作中因疏忽大意没有注意到损害事实的发生，因此选择了“消极索赔”的路径，此时其并无决策层面的意图。第二，生态环境行政问责的特征影响了索赔路径的选择。如前文所述，由于生态环境行政问责具有基层效应、波及效应和严厉效应，因此对于一些最基层的环境问题，索赔权力机关未必能够及时知悉，所以导致不少政府行政机关消极履职，选择了消极索赔。不仅如此，即使政府行政机关选择积极索赔后，还可能被波及到自身并被严厉问责。鉴于生态环境行政问责的波及之大及严厉之重，这种“出力不讨好”的心态也对政府行政机关的决策产生重要影响。

最后，生态环境行政问责终身制加剧了索赔两难的困境。由于问责终身制的存在，使得党政领导干部在其任期内和其卸任后都有被问责的可能。因此，他们在任期间作出宏观决策或者微观操作时会更为慎重。不仅如此，当发生生态环境事件后，党政领导干部更倾向选择“风险”较小的方式。而在前述论证中，笔者已然得出当政府行政机关选择消极索赔时对其更有利的结论。因此，政府行政机关在面对强有力的“督察问责风暴”时，其选择就变得不言自明。

综上所述，政府行政机关在面对生态环境损害赔偿时，会面临积极索赔与消极索赔的两难困境。但在生态环境问责的特征影响下，两难困境中的天平往往会倒向消极索赔一方。既然生态环境行政问责基层效应一时无法消解，〔12〕这是因为，环保督察的问题大多都根据基层群众举报发现的。发动基层群众以对环境问题进行监督，是环保督查的一大利器。如何破解波及效应和严厉效应即成为打破天平平衡，促进政府行政机关选择积极索赔的关键一环。

三、破解索赔与问责两难的进路

（一）依法问责化解波及效应

如前文所述，造成生态环境行政问责波及效应的原因主要是生态环境问题的无边界性和相关环境部门间环境法律责任不明确。但是生态环境问题的无边界性不能被人类意志所调整，因此消解生态环境行政问责波及效应的关键只能落在明晰环境相关部门的法律责任上。要解决这一难题，必须围绕以下两点展开：

1.建立健全生态环境行政问责法律制度。虽然现有的《生态环境行政问责办法》以党内法规的方式对领导干部的生态环境行政问责事项进行了规定，但是这种规定既缺乏严密的法律逻辑和体系，又缺乏制度约束，是造成生态环境问责波及效应的根源。在依法治国的当下，以法律手段进行问责，不仅可以明确问责的范围，还确立了界限分明的问责标准，使被问责人“心中有数”。除此之外，建立健全生态环境行政问责法律制度，也可赋予问责救济机制实体性内容和程序性内容，以提供全面的问责救济途径。

有鉴于此，笔者认为在法律制度设计的总体方向上应当采取如下措施：首先，在《环境保护法》中明确生态环境行政问责的相关制度，对一些原则性、基础性的问题作出规定；其次，制定一部《行政问责法》或者对《行政诉讼法》《行政处罚法》等法律进行修改，在其中对生态环境行政问责作出专门、系统的规定，提高生态环境行政问责制度的法律层级和可操作性。

在具体内容上应包括如下方面：第一，明确问责主体。明确问责主体是生态环境行政问责的前提，也是防止任意扩大问责范围，化解波及效应的保证。与此同时，问责主体也应坚持多元化。这是因为环境问题往往较为复杂，常常牵涉多个部门。所以应当在明确问责主体的同时，以多元的问责主体作依托。

第二，明确问责标准。明确的问责标准是生态环境行政问责制度公平的保证。不仅如此，对于多元主体的问责，如何确保异体同则是关键。立法中应当依据不同情形对问责的各项标准进行审慎合理规定，使问责工作有明确的依据。

第三，明确问责程序。问责程序是整个生态环境问责法律制度的核心。明确问责程序一方面能够减少生态环境行政问责制度运行中存在的随机性和不确定性，一方面也能够保障被问责主体的权利。所以，在生态环境问责程序的明确过程中，不仅要设计出一整套符合行政问责流程的制度，也要注重对被问责主体的救济。具体而言，程序设定应分为立案、调查、通知、执行、救济五个阶段，并辅以回避、申辩等配套措施。〔13〕李璐瑶：《对完善我国政府环境问责制的探讨》，中共中央党校2017年硕士学位论文，第27页。

2.依法厘清政府行政机关生态环境法律责任。基于前文的论述和数据分析，不少被问责主体之所以被问责，其中一个重要原因即是政府行政机关的生态环境法律责任界限模糊。诚然，这其中有环境事件本身的特点所导致的原因，但也不能否认，不少基层环保工作人员对自身应当履行的环保工作职能认识不清、政府之间的职责划分有重叠或空白。

因此，务必要全面厘清每一级环保部门和每一个工作岗位对应的环保职责。对此，笔者认为应从四个方面着手：首先，《环境保护法》《海洋环境保护法》《土地污染防治法》等环保法律法规赋予的职责；其次，《森林法》《水法》等自然资源类法律法规赋予的职责；再次，像《方案》这样国家赋予的工作职责；最后，地方政府的行政规章和工作任务。不仅如此，在环保机关的系统内，也要从纵横两个维度明确划分环保职责，将每一个职责落到具体的对应的工作人员上，尽力做到环保工作不缺位、不越位、不错位。〔14〕但家文：《环境执法者如何做到尽职免责》，载《中国环境监察》2016年第8期。

（二）适度问责缓和严厉效应

首先，需要明确的是适度问责并不能等同于变相免责、减责。从制度设计的角度而言，对有相关责任的党政领导干部采取严厉的法律措施，并以生态环境行政问责终身制为时限进行追究无可厚非。因此，笔者认为不能对严厉效应进行“消解”，而应“缓和”严厉效应。只有保持适当的严厉效应才有利于环境保护工作的展开。

不仅如此，“缓和”严厉效应的一个更重要的原因在于行政权的有限性。行政法是典型的公法，其最基本的原则即合法性原则。依法行政首要一点就是权限合法，所谓“法无授权即禁止”就是这个道理。环保行政承延了行政权的有限性，因此其功能亦是有限的。正如警察的存在并不能消灭犯罪，环保行政的存在也不可能完全杜绝环境污染、生态破坏和生态环境损害。所以，环保行政功能的有限性决定了生态环境行政问责的有限性。换言之，生态环境行政问责的边界应当适度而不能盲目扩张。

从前文可以自然而然地得出这样的观点，即生态环境行政问责应当具有适当的标准。这一点在前文已有相关论述，不过前文主要从立法内容的层面，建议明确问责标准，但是仅有明确的问责标准还远远不够。实践操作中，生态环境事件的发生始终伴随着当地群众的“沸腾民意”，因此生态环境行政问责也就变成一种“发泄民愤”“疏导民怨”的渠道和手段。但是，如果仅把问责当成一种疏导“民怨”“民愤”的手段，那只能“享一时之快”。因为被民意绑架的问责标准即是没有标准，无标准的问责只能使得环保相关人员人人自危，无心专注本职工作，进而陷入恶性循环。环保是高危行业，不能仅依靠情怀留住人，要依靠制度激励人、保护人、吸引人，这样才能将人才优势转化为环保优势。因此，生态环境行政问责的标准也应适当和明确。只有这样，才能做到适度问责并真正缓和生态环境行政的严厉效应。

（三）完善问责推动积极索赔

首先，出台生态环境行政问责的免责规定。在前文，笔者已经提到了明确问责标准的重要性。但明确的问责标准不仅给予问责以依据，也给予了尽职免责以凭证。通过出台生态环境行政问责的免责规定，可以使得那些尽职的环保工作人员免于处罚，这也是保证问责制度公平正义的基础。当然，出台免责的规定，还需要纪检监察和审计监督等部门的大力配合。在出现因不可抗力因素引起的生态环境问题时，问责监督部门要客观地对环保部门及其工作人员作出履职尽责的公允评价，公正地对待和处理环保工作人员的工作失误，最大限度地保护和调动环保工作人员的工作积极性和主动性。

其次，完善生态环境行政问责的救济机制。任何一个制度的设计都不是完美的，必须辅以救济机制予以适时的纠偏。我国当下的生态环境行政问责制度亟需完善。从问责主体的角度，可以从两个方面出发。第一，针对一般环保工作人员问责后的救济。现阶段我国公务员面临行政问责的救济途径主要还是在行政机关内部。但这一救济方式的时间过长，因此需要对救济时长予以限定。第二，针对党政领导干部问责后的救济。诚然，党政领导干部的问责对于警示其他公务人员有着更为显著的作用，但也会造成人才的流失。况且生态环境行政问责的基层效应也决定了不少案件实际上与领导干部并无直接联系，那么在此种情况下发生生态环境事件，党政领导干部引咎辞职是否就显得矫枉过正了呢？因此，需要针对不同的问责对象，规定不同的救济方式，区别处理。〔15〕张思琪：《突发环境事件行政问责制度研究》，中南林业科技大学2018年硕士学位论文，第35页。

最后，允许通过积极索赔和磋商等方式，减轻或免除对党政领导干部的问责。在前文的论述中，笔者已经得出这样的结论，即必须打破既有的两难困境，并使天平的方向向“积极索赔”倾斜。因此，除了消解生态环境问责的波及效应和严厉效应外，还必须激励党政领导干部积极索赔，对采取积极索赔和磋商并取得生态环境损害及时修复成果的，应当允许将功补过，减轻或免除法律责任和政治责任。