论我国现行乡村治理规范体系的完善*

刘 镇

（平顶山学院 政法学院，河南 平顶山，467000）

乡村治理关系到乡村振兴战略的实现。完善我国乡村治理规范体系，有利于在乡村治理中落实法治社会建设的基本要求，有利于落实、规范和保障“三治合一”的乡村治理制度体系，有利于发展乡村地区的基层民主建设。

一、我国乡村治理规范体系完善问题的研究现状

为梳理论题的研究现状，笔者于2018年10月11日在中国知网对相关文献材料进行了检索，现归纳概述如下：

（一）乡村治理规范体系完善问题的基本理论问题

准确认识乡村治理规范体系的内涵、外延，及其基本规范类型，是研究我国乡村治理规范体系完善问题的前提和基础。乡村治理的模式、理念、相关概念，以及乡村治理中存在的问题则是具有借鉴意义的相关方面。

1.乡村治理规范体系的内涵、框架。在中国知网高级检索中输入篇名“乡村治理规范体系”、关键词“乡村治理规范体系”时均未检索到任何文献，在输入主题“乡村治理规范体系”时共有相关文献15 篇，其中题目中出现“乡村治理体系”有1 篇，出现“乡村治理”有3 篇，出现“乡村治理能力”、“乡村治理机制”各1 篇，出现“治理”、“乡村善治”、“乡村社会治理”、“农村基层治理”、“社会治理”、“复合治理”等共有6 篇，而与“乡村治理规范体系”无关联的有3 篇。但在输入主题“乡村治理”时，检索到包含学位论文、期刊、报纸在内的8661 份文献，在输入篇名“乡村治理”时，则检索到各类文献2490 份，绝大多数均以“乡村治理模式”或“乡村治理体系”视角论述乡村治理相关问题，并没有直接以“乡村治理规范体系”为视角论述乡村治理相关问题，其中在2018年7月20日至2018年10月11日间发表的、题目中包含“三治合一”、“法治”或“法治化”、“乡规村约”、“乡规民约”、“国家法”等与乡村治理规范体系有关要素的文献有33 篇，占当期相关文献总量的11.78%。结合本文的后续研究内容，乡村治理规范体系不同于乡村治理体系，系为实现乡村振兴和可持续发展，依据自治、法治、德治相结合的理念与要求，以《立法法》确定的规范形式以及村民自治章程、村规民约的规范形式为主所建构的管理、服务、教化性规范系统。

2.乡村治理规范体系中不同类型规范的地位。在上述平台中输入篇名“乡村治理规范”时未检索到任何文献，在输入主题“乡村治理规范”时检索到191 份与乡村治理有关的文献，标题中含有“民间规范”、“村规民约”、“乡村社会规范”、“民间规范”、“群体规范”、“法治化”、“规范化”的文献有41 篇。在前述41篇文献中，大多论及乡村法治，以及发挥村规民约作用方面所面临的困境、问题，并提出相应对策，但对乡村治理规范体系的构成及其组成部分的地位未有论及。如张学亮、王瑞华认为，乡村地方性知识的文化偏见、法律制度的简单移植、文化传统、价值理念的缺乏，直接影响了乡村法治建设进程。因此，当代中国乡村法治构建必须进行范式转换，走一条社会演进与政府推动相结合的道路。①张学亮，王瑞华.乡村法治建设的路径依赖与范式转换[J].理论探索，2006（5）：147-149。魏久朋认为，当前由于制定程序缺乏民主、乡村共同体消解、乡土逻辑与法治逻辑缺乏调适导致村规民约难以发挥其在促进乡村自治、德治、法治上的作用。建构现代乡村治理体系，应完善村规民约制定的民主程序、重构乡村公共意识、调适乡土逻辑与法治逻辑。②魏久朋.历史、现实、重塑、整合：现代乡村治理体系中的村规民约研究[J].南都学刊，2018（1）：101-106。鉴于乡村治理体系中居于不同地位的治理模式在很大程度上决定了乡村治理规范体系中不同类型规范的地位，因此，在学界普遍认可在“三治合一”的乡村治理体系中“自治是核心、法治是基础、德治是保障”时，③易承志，李涵钰.健全“三治合一”的乡村治理体系[N].中国社会科学报，2018-2-14：7。在新型的“三治合一”的乡村治理规范体系中，也应以自治规范为核心，以法治规范为基础，以德治规范为重要补充。

（二）我国乡村治理规范体系存在的问题及对策

客观存在且长期潜行其效的乡村治理规范体系并没有被学界视为一个独立的研究对象。在区分乡村治理与乡村治理规范的前提下，归纳分析其他学者对乡村治理规范体系中不同类型乡村治理规范系统及其所属特定部门法规范中存在的问题的认识，是进一步统一分析现行乡村治理规范体系存在的问题并研拟相关对策的重要基础。

1.现行自治规范在的问题、对策。多数学者认为应当尊重村民自治的独立性和核心地位。如侣传振认为，国家治理能力存在一定限度，应当通过农村自治基本单元的行政属性与社会属性相分离，发展其经济属性以激活其社会属性，促进村民自治真正落地。④侣传振.国家治理下的农村自治基本单元属性[J].华南农业大学学报（社会科学版），2018（5）：1-10。农村基层民主建设是实现乡村自治的政治基础，但杨静认为农村基层民主建设的法律制度不够完善，无法建设出一个和谐、健康、公平、公正的基层民主，党国英则具体指出《村民委员会组织法》规定的权力结构包含了（纵容）村干部腐败的可能性。⑤刘淑媛，崔榕.当前我国乡村治理研究述评[J].三峡论坛（三峡文学·理论版），2017（4）：51-57。以集体所有权为核心建构的集体所有制是乡村自治的经济基础，但规范和保障集体所有权的相关规范没有很好落实。如李凤章认为集体所有权的“虚空状态”突出体现在集体土地所有权上，作为“空权利”的集体土地所有权本质“是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。”农民在征地过程中及在土地交易的市场上沦为任人宰割的羔羊。为了夯实村民自治的经济基础，应在尊重土地使用权益的前提下实现集体土地的国有化，由国家依法建立统一的土地财产权。⑥李凤章.通过“空权利”来“反权利”：集体土地所有权的本质及其变革[J].法制与社会发展，2010（5）：16-28。

2.现行法治规范存在的问题、对策。学界关于乡村法治的研究多集中于具体法律问题，如村民委员会的角色、村民小组的法律地位、村民男女平等、村民选举、村规民约问题等，并没有从乡村治理规范体系的视角探讨满足乡村法治基本要求的规范体系的建构与设计。如司野认为，从现有制度规范来看，村民小组集体的土地所有权是法律所予以确认的，将村民小组集体确定为所有权主体，更有利于处理现实中的实际问题。⑦司野.村民小组集体土地所有权主体地位探析[J].河南财经政法大学学报，2016（2）：58-65。而司开元则分析了农村法治基础薄弱表现，如基层政府法治观念淡泊、村民的法治意识与维权意识普遍不强等，又指出一些地方的村规民约与法律存在冲突，很难落实。⑧司开元.当前乡村治理存在的问题分析[EB/OL].中共四川省委农村工作委员会，http：//www.snsc.gov.cn/xczl/4535.htm，2017-12-11。此外，陈筠丰也指出了村规民约在实践中存在的其他问题，如存在法外主体制定村规民约、村规民约效力的确认及执行上存在障碍等。①陈筠丰.超越民间法：农村治理实践中的村规民约[J].延边党校学报，2015（5）：49-51。为此，周挺主张以法治的思维推进乡村治理创新，在法治的轨道上解决问题，建立利益均衡机制、诉求表达机制、矛盾调处化解机制，切实保护好村民的权利。②周挺.以法治的思维推进乡村治理创新[J].福州党校学报，2016（2）：29-34。党国英提出在修订《村民委员会组织法》时考虑建立更合理的选举和罢免程序，规定针对违法选举行为的有效制裁办法；袁金辉提出应进一步明确界定乡镇政府与村委会二者之间各自的治理权限。③刘淑媛，崔榕.当前我国乡村治理研究述评[J].三峡论坛（三峡文学·理论版），2017（4）：51-57。

3.现行德治规范存在的问题、对策。乡村德治失范、乏力的问题由来已久、影响较大，学界也提出了诸多对策。李元勋、李魁铭指出新时代乡村治理中道德问题尤为突出，应牢牢掌控意识形态的领导权和话语权，积极培养和践行社会主义核心价值观，不断提升乡村德治水平。④李元勋，李魁铭.德治视角下健全新时代乡村治理体系的思考[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2019（2）：1-8。王海侠等人基于对江西分宜乡村治理模式的实证考察，他们主张应从“党建+村民自治”的角度，运用“党建+”理念强化农村基层组织建设，提高村民自治水平。⑤王海侠，孟庆国.乡村治理的分宜模式：“党建+”与村民自治的有机统一[J].探索，2016（1）：127-133。夏红莉则提出加强乡村基层官德建设，深挖乡村传统道德规范，建立有效的道德激励约束机制。⑥夏红莉.提升乡村德治水平健全乡村治理体系[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2018（4）：96-99。但学界仍未曾涉及德治规范如何建构以实现德治与法治相结合的问题，仍然是排斥法治思维、局限性思考德治乏力问题。

二、我国现行乡村治理规范体系的现状及存在的问题

依据现行法律规范体系，结合党在中国特色社会主义事业中全面领导地位，乡村治理规范体系的外延应包括宪法、法律、党内法规等规范形式。

（一）我国现行乡村治理规范体系的现状

法律体系中规制具体问题的基本法律、重要法律对特定法律体系的改革、发展具有提纲挈领式的推动作用。《宪法》、《村民委员会组织法》、党内法规分别是规范我国乡村治理活动的最基本法律依据、重要法律依据、实施规范依据，其他法律规范则是必要补充。而它们也都构成了我国乡村治理规范体系完善问题的研究对象。

1.《宪法》。该法第111 条规定了村民委员会的法律性质、村民委员会组成人员的产生方式，以及村民委员会内设委员会的构成和职责；当然该条也间接规定了村民的自治问题。第5 条规定的法治原则为农村地区的法制建设提供了权威依据和基本要求。第24 条规定德治（即社会主义精神文明建设）途径、内容、要求等同样适用于农村地区的乡村治理问题。第8、9、10、17 条则规定了实现良好乡村治理的经济基础。

2.《村民委员会组织法》。村民自治方面，该法第2 条规定了村委会的性质和任务，第4 条规定了党组织在村民自治中的作用，第11 条规定了村委会成员的产生和方式，第27 条规定了村民自治章程和村规民约。在法治和德治方面，该法第9 条规定了村委会在法制建设和精神文明建设方面的任务。

3.党内法规。《中国共产党农村基层组织工作条例》第2 条规定了党的农村基层组织的构成、地位。第8、9 条规定了党的农村基层组织的主要职责，其中村党支部担负讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，支持和保障村民依法开展自治活动，支持和保证群众组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权，搞好本村社会主义精神文明建设等职责。

2018年10月1日修订后施行的《中国共产党纪律处分条例》第一编第二章第8、9 条分别规定了针对违法违纪党员与违纪党组织的处分种类，而第二编第六章至第十一章分别规定了违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律行为的处分。

4.其他法律、法规。《立法法》第72、82 条扩张了地方规范制定权，赋予了设区的市的人大及其常委会制定地方法规的权力，同时赋予设区的市的人民政府制定地方政府规章的权力，但针对村民自治章程、村规民约的法律效力问题，《立法法》未做出任何规定。

（二）我国现行乡村治理规范体系存在问题

乡村治理规范体系一般包括自治规范、法治规范、德治规范，其中存在的具体问题各有不同。

1.保障乡村自治核心地位的重要规范尚存在缺位情况。（1）尚未出台作为《村民自治法》的过度形式的《村民自治组织法》。我国的《村民委员组织法》并非完全是村民委员会的组织法，其仍然是村民委员会的组织法向作为村民自治基本法之一的村民自治主体组织法过度的一个异形。该法对村民自治主体的类型、自治的范围及权限、自治的便利程序、村民自治的除外事项、自治行为的法律后果与法律责任等——即村民自治主体组织法的基本内容——并没有明确规定。如依据现行《村民委员会组织法》，村集体经济组织等其他村民自治性组织被排除在了法定村民自治组织之外；法定的村民自治组织村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组等议事组织应当享有的自治权并没有明确列举规定，村民自治的事项范围更没有提及；对于适用于《村民委员会组织法》第24 条规定事项以外的不涉及村民利益事项或间接涉及村民利益事项的有益且便捷的自治程序还在实践中不规范的摸索着。（2）维护乡村自治核心地位的集体所有权规范未有很好实施：首先，集体所有权相关规范未得充分落实。虽然《宪法》第9、10 条及《物权法》第48、59 条规定了自然资源的集体所有权和土地的集体所有权，但鉴于特殊历史阶段的国情以及具有很强历史惯性的、理性的系统制度设计，村民集体所有权的绝大部分内容长期以来受到了很大程度上的有形或无形限制，甚至于有些集体所有权的处分权能几乎为零，长期处于近似空权利的状态，致使乡村自治逐步异化为政府行政职能的延伸。其次，集体所有权的“虚空状态”突出体现在集体土地所有权上，特别是农民在征地过程中其利益经常受剥夺而得不到救济。（3）《立法法》将村民自治章程、村规民约及其制定权排除在外《立法法》对具有地方立法性质、属于地方法规范畴的村民自治章程、村规民约只字未提，更未认可村民会议享有制定和修改村民自治章程、村规民约的权力——客观上排除了违法或侵权的村民自治章程、村规民约利用法律适用规则，或者通过立法规范的备案审查制度予以纠正的现实可能性，这也助长了“乡政村治”模式下村民自治权异化为基层政府行政权的附庸的问题。（4）限制实现村民基本权利市场价值的一系列规范长期存在。依据现行法律规定，作为村集体组织成员的村民享有的权利在满足村民生存、生活基本需要之外受到了诸多限制，并没有完全通过现行的法定流转方式体现出其应具有的实际经济价值。这些限制既不利于村民改善和发展自身的居住条件和居住环境，更也不利于适度引入市场机制发展乡村地区的住房市场。如依据《土地管理法》第62 条、国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农民的住宅不得向城市居民出售，有关部门不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，也不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证等。

2.满足乡村法治基本要求的基本规范长期缺失。满足我国乡村法治基本要求的一些基本规范长期缺失，主要表现在以下两个方面：（1）足以厘清自治、法治、德治边界的基本规范体系尚未形成。当前的乡村治理中尚未形成足以厘清自治、法治、德治边界的规范体系，致使在乡村治理中长期存在“混淆”自治与人治、①张晓山.农村基层治理结构：现状、问题与展望[J].求索，2016（7）：4-11。藉口法治而不讲公德的情形。这种规范性的缺失主要表现在村民自治的重要规范《村民自治组织法》、《村民自治程序法》、《村民自治责任法》、《村民自治民主监督法》等尚未出台，以及为惩戒严重悖德行为而将社会主义道德底线要求法制化所应建立的规范系统尚未形成。（2）规范普法宣传行为、提升普法宣传质量的制度性规范尚未形成。普法宣传行为应是具有法律意义和法律效力的行为，应受到法律的规制和引导，藉此及时纠正不当的普法宣传行为，制裁丑化法治的恐吓性普法宣传。与城市相比，农村地区普法宣传力度不足、质量不高，丑化法治的恐吓性普法宣传经常入村入户，造成农民厌法厌诉情绪很浓。针对农村地区的各类普法宣传行为，目前尚未出台指导性的普法宣传监督规范予以引导、约束。（3）农村法律服务市场的国家调节规范缺位。农村地区作为中国法治建设的一个薄弱地带，其法律服务市场建设严重滞后。从发展的层面看，为推动农村法律服务市场发展，围绕着党和政府实施的一系列新监管政策和调控政策，应当有相应规范系统作为保障，甚至这些立法还应具有一定的超前性。但就现实来说，针对农村法律服务市场的国家调节规范非常不完善，亟需建构体系化的新规范系统。如《律师法》及《律师事务所管理办法》规定的律师行业准入门槛过高，且不允许律师事务所在分所之外另行设立办事处或办事机构，不利于开拓和发展农村地区律师法律服务市场。

3.保障乡村德治的重要规范未落到实处，且存在诸多不完善之处。（1）“乡政村治”模式下关于党对干部的领导和民主监督规范被虚置化。《村民委员会组织法》第4 条、《中国共产党农村基层组织工作条例》第2、8、9 条规定了党在农村的基层组织在乡村治理过程中的领导核心作用，以及对村干部、村办企业管理人员的监督职责。但在“乡政村治”的治理模式下，基层党组织在村级事务管理中逐渐由“决策”转向“议事”，党组织和广大党员在乡村治理过程中被“边缘化”，没有很好的发挥农村基层党组织的领导核心作用，没有充分调动党员参与乡村治理的积极性。（2）乡村干部人才的选任、退出的规范体系存在缺陷。当前基层乡村治理人才选任、退出规范体系中尚未建立严肃性的“缺德”言行一票否决制。具体表现在：一是《村民委员会组织法》第15 条对村委会组成人员的任职资格没有比照《公务员法》第11 条做出相对明确具体的规定，且对有违法违纪劣迹、犯罪受刑前科、严重失德言行的候选人是否自动丧失候选人资格，或是应一票否决而不具有候选人资格问题无任何规定。二是对于党在农村的基层组织的组成人员的任职资格，《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》均未做出明确、具体的积极或消极的规定。三是在乡村基层工作人员的退出机制方面，《村民委员会组织法》第16、18、33 条规定了三重退出渠道设计，但其存在罢免条件和程序严苛、“丧失行为能力”的规定不够全面、遗漏对非刑事违法违纪情形的积极追责、连续两次评议不称职的情形很少出现等问题，难以对乡村基层工作者产生有效的反向激励作用。

三、完善我国现行乡村治理规范体系的具体建议

完善我国现行乡村治理规范体系，首先应从宏观层面考虑其基本指导原则的定位和内涵，其次应从微观层面考虑具体部门法内制度或规范的完善问题。

（一）明确与不同治理模式相应的规范在乡村治理规范体系中的不同地位

从发展的层面看，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是实现党和国家乡村振兴战略的必由之路。在完善相应的乡村治理规范体系过程中，也应当体现和维护自治、法治、德治在乡村治理体系中的不同地位，并以此为指导协调不同类型规范之间可能存在的冲突和矛盾。这也决定了在新型的“三治合一”的乡村治理规范体系中，应当明确自治规范的核心地位，法治规范的基础地位，德治规范的重要补充地位。

（二）实现乡村自治核心地位的规范体系的完善

实现乡村自治核心地位，需要依法确立村民自治的法律地位，保障村民自治组织的自治规范制定权。

1.制定《村民自治组织法》，确立村民自治的核心地位。《村民委员会组织法》并没有在质的层面确立村民自治在乡村治理体系中的核心地位。由于《村民自治法》应为类似民法典的综合性立法，制定或实施它需具备较多且严苛的条件，难以一蹴而就。通过《村民自治组织法》，全面的规定乡村自治组织的类型，明确列举不同自治组织享有不同的自治权力，一并规定自治权的限制性或禁止性行使情形，明确列举需要基层政府管理或处理的公共行政事项及其对自治事项的优先性，明确总括性的规定德治的内容、底线性要求及严重悖德行为的法律后果、法律责任等他事项。

2.修改《立法法》，承认村民会议的自治规范制定权。《立法法》未规定村民自治章程、村规民约及其制定权。从确立自治核心地位的层面看，应修改《立法法》以明确村民会议的地方立法机构地位，赋予其制定自治规范的权力。保障其在党的基层组织的领导、支持、保障下，制定符合本村实际情况和发展需要的自治章程、村规民约，对构建“三治合一”的乡村治理体系意义重大。

（三）满足乡村法治基本要求的规范体系的完善

乡村法治既求善法之治，也需突出程序法治，更需强调责任先行、民主监督到位，其实现过程必然植根于乡村法律服务市场的大发展。

1.修定《村民委员会组织法》，规定适用于不同自治事项的普通程序与便利程序。现行《村民委员会组织法》并未涉及村民委员会处理村务时的强制性程序规定问题，也未涉及村民代表会议、村民小组等村民议事组织的议事决定程序，这也是造成当前乡村治理中自治程序失范的最重要原因。从完善乡村治理及乡村治理规范体系来看，在制定《村民自治程序法》之前，应当尽快修改《村民委员会组织法》，规定并授权村民委员会在处理不同村务时，根据其关涉公益程度、复杂及紧急情况，可以依法采取合理且制度化的一般程序或便利程序处理。

2.制定《村民自治责任法》，严格规定村民自治组织违法自治行为的法律责任。主张制定《村民自治责任法》理由有三：（1）《村民委员会组织法》逻辑上不适宜、客观上也不能够囊括村民自治组织违法自治行为的法律责任的全部核心内容。（2）村民自治权需要严格的法律责任予以约束，实现权责相统一。（3）制定《村民自治责任法》可以落实法治在乡村治理中的基础地位，便利村民对乡村治理的民主监督。

在内容上，《村民自治责任法》应当明确界定村民自治组织违法自治行为的不同形态及相应的法律责任形式，借鉴《侵权责任法》等立法例规定不同的归责原则以明确法律责任的有无和大小，并根据违法自治行为形态，确定符合立法目的、在不同责任主体间具有一定差异性的法律责任形式。

3.制定《村民自治民主监督法》，落实和强化对乡村治理的民主监督。主张制定《村民自治民主监督法》理由有四：（1）村民自治权需要民主的监督制度予以制衡、约束，以维护和保障自治权背后的特定公共利益。（2）完善对自治权行使的民主监督制度也是落实乡村治理中法治基本要求的体现，是构建“三治合一”的乡村治理制度体系、规范体系的核心内容。（3）农村基层组织的权力愈趋强化且资本化，而其民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视的境地和较低的水准，①张晓山.农村基层治理结构：现状、问题与展望[J].求索，2016（7）：4-11。致使农村基层干群关系矛盾重重。（4）现行立法中村民委员会成员的罢免条件和程序过于严苛，不符实践要求，而乡镇人民政府的监督在实践中又过于行政化，有妨害自治之虞。

在内容上，《村民自治民主监督法》将实践中行之有效的民主监督实践规范化、制度化、法律化，明确民主监督主体种类，赋予民主监督组织具体监督职权，规定实施民主监督的可行性程序，列举民主监督的法律后果与法律责任等。

4.制定《农村地区普法宣传监督办法》，重点制裁丑化法治的恐吓性普法宣传行为。当前农村地区丑化法治的恐吓性普法宣传屡见不鲜。为了在既有条件下有效制裁并纠正该类行为，应当由中央宣传部、司法部、全国普法办公室及时联合出台针对农村地区普法宣传行为的指导性监督规范——《农村地区普法宣传监督办法》，明确丑化法治的恐吓性普法宣传行为的法律责任，着力制裁并纠正丑化法治的恐吓性普法宣传，逐步提升农村地区普法宣传的质量。

5.修订农村法律服务市场相关法律规范，维持秩序，引导其可持续发展。农村法律服务市场的发展需要有相应完善的产业政策规范、市场监管规范、市场调控规范等国家调节规范体系。为此，首先应修改《律师法》、《律师事务所管理办法》降低律师行业准入门槛，允许律师事务所在行政村设立办事处，允许兼职律师设立或参与设立律师事务所。其次，针对县域范围内具有垄断地位的律师事务所实施的侵害当事人合法权益的垄断行为，应在《律师法》、《律师事务所管理办法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》中体系化的规定禁止律师事务所实施的垄断行为的类型，并有针对性的规定相应法律责任。最后，修改《基层法律服务工作者管理办法》第6 条第1 款第2 项，将申请基层法律服务工作者执业应具当备的专业、学历条件修改为“高等学校法学专业本科毕业，参加国家统一法律职业资格考试合格”，藉此打破律师与基层法律服务工作者之间的行业壁垒，推动农村法律服务市场发展。

（四）落实乡村德治底线要求的规范体系的完善

坚持党的领导才能保障乡村德治的先进性，并监督相关主体将乡村德治的要求落到实处。保障选用德才兼备的乡村管理人才方能践行乡村德治，贯彻落实和维护社会主义道德底线的各项要求。

1.修改、落实相关党内法规，加强党的领导和民主监督。在乡村治理过程中加强党的领导，应当在《中国共产党农村基层组织工作条例》中，针对存在各类弱化党的领导现象的党的基层组织及其负责人员，明确规定依据《中国共产党问责条例》第6 条第1 项、第7 条，以及《中国共产党纪律处分条例》的相关规定，严格追究其党内政纪责任。

在乡村治理过程中强化党员民主监督，要求党在农村的基层领导组织严格按照《中国共产党党员权利保障条例》的规定，采取各种有效措施，充分保障乡村广大党员的权利，并严格依照该条例第35 条的规定追究侵犯党员权利的党员、保障党员权利失职、渎职的领导干部的党内政纪责任。同时，还要严格依照《中国共产党党内监督条例》第36 条全面落实党员在党内开展民主监督的义务和权利，并依据该监督条例第43 条坚定支持和鼓励党员负责任的提出监督意见，坚决支持和保护党员同各种违法违纪行为和不正之风作斗争。

2.以村民自治章程、村规民约为主要形式，将公认的社会主义道德底线要求规范化。这种“规范化”是针对在乡村治理中出现的严重悖逆社会主义道德底线要求的行为，通过村民自治机构或相关国家机关藉由公正的自由裁量追究追求其相应责任的过程。这里的“社会主义道德底线要求”以社会主义核心价值观为核心，以集体意识、法治精神、民主观念为主要内容，以树立良好的乡风、村风、民风为主要目的，以推动乡村的可持续和谐发展为现实考量。这里的“各种规范”形式上以村民自治章程、村规民约为主，以国家法律（含法规）、政府规章、重大政策文件为辅。这里的“相应责任”包括了在乡村自治区域内，特定资格的取消、特定行为的禁止或限制、特定行业的禁入、特定福利待遇的取消、一定限度的贬损声誉处罚或财产处罚等。

3.完善乡村治理人才选任及退出相关规范。完善乡村治理人才选任制度，实现人才聚集，乡村振兴才有底气。在理解适用《村民委员会组织法》第7 条“等委员会”时应当做扩张解释，即允许各行政村根据本村的实际情况和人才聚集战略需要，在“人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育”三个委员会之外，另行设立相应的委员会，如产业发展委员会、生态环境保护委员会、村民职业技能发展委员会等。

完善乡村治理人员退出制度，实现村民对相关人员选得出、看得见、管得住，才能抑制不法、助力乡村持续发展。为此，可以在《村民委员会组织法》第18 条之后补充一款强化上级人民政府依法监督的规定，作为本条第2 款，即“村民委员会成员因违法需要承担相应法律责任，且不适宜继续履行职责的，可以由县级以上人民政府责令辞职或责令引咎辞职。”