改革开放以来我国东西扶贫协作的历史经验和现实启示

田 娇 张 雷

（1.重庆市万盛经开区党校，重庆 万盛 400800；2.重庆市万盛经开区机关事务局，重庆 万盛 400800）

改革开放之初，为更好地激励地区经济发展，根据邓小平同志提出的“两个大局”的思想[1]，东部地区依托其在地理条件、自然资源以及人文环境等方面的区域优势，实现率先发展。几十年来，东部优先发展方略不仅实现了该地区的迅速崛起，也带动了全国经济的腾飞。但也正是这种不平衡的发展方式，使得西部地区逐渐失去了发展的资源、动力和信心。当前，扶贫开发进入攻坚阶段，对照全面小康战略目标，我国大多数贫困人口聚集在西部地区，西部地区成为脱贫攻坚的主战场。尤其是不平衡发展的矛盾已经上升为我国社会的主要矛盾，加快西部地区发展，实现脱贫致富十分紧迫。为有效化解西部地区贫困问题，改革开放以后在实施东部沿海地区优先发展战略的同时，中央以及东部地区对包含西部地区在内的贫困地区积极部署开展帮扶。随着时代的变迁，东西扶贫协作发展思路日渐清晰，成效显著。为更快更好地实现西部地区的脱贫致富，如期实现全面小康，深入总结改革开放以来我国东西扶贫协作的历史经验，对东西扶贫协作的持续推进十分必要。

一、我国东西扶贫协作的历史经验

东西扶贫协作最早可以追溯到改革开放之初。四十多年的实践发展，东西扶贫协作表现出主体更多元、领域更广泛、对象更针对、关系更牢固以及发展更科学等特点。

（一）主体更多元：从政府帮扶向社会参与转变

1979年召开的全国边防工作会议明确提出要通过对口支援的方式，加快边疆地区发展。根据相关资料记载，会议明确了北京、河北、江苏、山东等六个发展先行地区对口帮扶包括内蒙古、贵州、广西、新疆等在内的西部落后地区，东西部地区对口帮扶由此展开。由于西部地区发展相对落后，难以激发市场力量，因此初期以政府帮扶为主[2]。但扶贫开发周期长、耗费大，单纯依靠政府来实现，从长期来看并不现实。我国也探索过向西部地区迁移工业基地等方式，但这类政府指令性行为并未激活企业等市场主体主动参与东西对口帮扶。直到八十年代初，根据《中共中央关于经济体制改革的决定》《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》的具体要求，东西部地区的企业之间、行业之间，开始逐渐打破长期以来固化的分割发展模式，取而代之的是各种形式多样、内容丰富的横向经济联合。目前来看，我国东西扶贫协作已经逐渐形成了政府主导，其他社会群体共同参与的东西扶贫协作模式。

（二）领域更广泛：从给钱给物向多维帮扶转变

从早期的帮扶方式来看，根据全国东西对口帮扶部署，东部地区出于人道主义，向西部贫困地区无偿输送救助资金和生活物资，援建公路、卫生所、希望小学、通水通电等，化解贫困地区的燃眉之急。在短期内确实取得了很好的效果，许多地区和人口都迅速实现了脱贫。但是，也有部分贫困群众也逐渐滋生出了等靠要的思想。1984年国务院下发了《关于帮助贫困地区尽快改善面貌的通知》[3]，强调要增强贫困地区的内生发展动力，培养“造血”能力。此后，东西扶贫协作逐步探索多维帮扶方式，激发西部贫困地区群众的发展活力。在项目帮扶方面，东部地区多次组织实地调研，积极帮助西部地区探索免费发放猪苗、组织兴建养殖场、入股电站分红等援建项目。在民生帮扶方面，逐步延伸到危房改造、饮水工程、农田水利设施维修加固、水泥硬底化公路、公共卫生垃圾池等方面。在提高就业方面，依托东部地区劳动密集型产业发展优势，通过开展“帮扶地区——贫困地区专场招聘”，并对有意向外出就业的劳动力开展技能培训，提高就业脱贫率，实现一人就业全家脱贫。随着电商的兴起，东部地区结合贫困地区的特色产品筹办展销会，通过现场参观、选定产品，实现线上下单、线下配送，仅2017年北京的展销会上就实现了2 155万元的销售额，更通过展销会牵线，东西部企业间签订了10亿多元的合作协议。

（三）对象更针对：从零星帮扶向对口结对转变

随着扶贫工作的深入推进，经济发展带动脱贫的效果逐渐下降，西部绝对贫困人群成为我国扶贫工作的难点。1994年，国家确定的592个扶贫开发重点县，主要集中在中西部地区。根据1996年国务院发布的《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知》[4]相关要求，提出东部地区的富裕县要与西部地区的贫困县结成对子，首次通过文件的形式，将东西协作扶贫明确为结对帮扶方式。该通知明确了协作发展目标和主要内容，为实现既定目标还明确了协作机构和机制。由国务院扶贫办负责协调，结对省份专门成立扶贫协作领导小组等部门，由省领导主要负责，协作双方每年要召开一次联席会议，总结经验教训，商讨工作部署。《通知》下发后，各省市地区积极响应对口协作扶贫，直至如今。20多年来，东部省市向西部10个省区市共提供财政援助132.7亿元，帮助修建农村公路2.15万公里，援建卫生院（所）1 690个。仅宁波市就斥资5.51亿元，帮扶黔西南州开展1 573项扶贫项目，140余万人得到帮扶。

（四）关系更牢度：从单向帮扶向互利共赢转变

在协作帮扶初期，无论是直接给钱给物还是发展产业帮扶，大多都是东部向西部地区资源的单向流入。长此以往，这种帮扶方式加重了东部地区的负担，协作帮扶难以持续。按照江泽民同志关于“东西互助、优势互补”的东西扶贫协作方针，90年代末开始，东西部地区依托自身优势，开展经贸合作东西协作扶贫更加突出“协作”二字。宁波市镇海区依托对口帮扶黔西南地区普安县的自然优势和富余的劳动力，规模养殖长毛兔后运回沿海地区销售，实现了经济上的共赢。山东省几年来由省领导任团长赴重庆参加“渝洽会”，积极助推海尔、鲁能等一大批企业落户重庆。北京市积极争取支持，开通了北京至内蒙古赤峰的草原专列，并组织北京的大型旅游集团和内蒙古开展深度旅游合作。这些互利共赢的协作扶贫模式增进了兄弟情义，使得东西协作的路走得更远。

（五）发展更科学：从经济增长向持续发展转变

发展经济在短期内可以化解贫困难题。但从长期来看，只有通过医疗扶贫、教育扶贫才能阻断贫困的代际传递，实现贫困地区的持续发展。在济南东西协作医疗扶贫政策指导下，湘西州人民医院10余名年轻医生来到济南8家协作医疗机构学习医疗技术，同时济南派出8名专家赴湘西州挂职帮扶。江苏、上海等地与云南签订了以汽修专业为载体的专业建设和人才培养计划，服务当地人才培养支撑社会经济发展。中山、东莞等地选派114名教师到云南昭通开展支教帮扶，昭通选派了300余名校长及骨干赴广东跟岗培训学习，在提高教研人员素养、课堂实践能力的同时，全方位提升学校管理经验。此外，东西协作达成了教育资源共享的计划，云南昭通共有2 150名初中毕业生赴中山、东莞两地接受优质职业教育。

二、我国东西扶贫协作的现实启示

改革开放以来，我国东西扶贫协作逐渐走向成熟，在着力解决贫困地区发展难题、逐步缩小东西部发展差距的同时也充分突显出我国社会体制的优越性和中国扶贫开发道路的显著特色。当前对照全面小康，我们面临的困难仍很艰巨。一是脱贫的标准较低，西部地区还有很大一批虽未达到贫困标准，但确有实际困难的贫困群体存在。二是部分贫困人口较为脆弱，当帮扶措施一旦撤离或是大规模的自然灾害等不稳定因素出现时，容易出现大批返贫现象。三是虽然农村的经济问题得到缓解，但环境破坏、人才流失、思想封建[5]甚至基层腐败等农村地区的社会民生问题没有得到根本解决。因此，积极借鉴东西协作扶贫经验，结合当前扶贫攻坚中的新问题、新现象，在积极推进下一阶段扶贫开发工作的同时，依托协作资源推进乡村振兴十分必要。

（一）深化认识，提高政治站位

一是深刻领会中央关于扶贫工作的新要求。党的十九大报告强调要“深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务”，2018年5月31日，中共中央政治局召开会议中审议了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，并提出相关要求，“要集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚，着力改善深度贫困地区发展条件，着力解决深度贫困地区群众特殊困难，着力加大深度贫困地区政策倾斜力度”。可见，以西部地区为主的深度贫困地区将成为未来三年脱贫攻坚的重点地区，东西扶贫协作在其中的作用发挥也十分重要。党中央的明确要求既饱含了对贫困地区人民群众的真挚情感，又勾勒出未来三年的脱贫攻坚的工作重点；既是对西部贫困地区的考验也对东部发达地区提出了明确要求，全国范围、全党上下，尤其是东西部地区必须提振精神、稳步推进。

二是准确把握脱贫攻坚贫困问题的新特点。进入攻坚阶段，剩余的地区大多位于我国西部的深度贫困地区。这些地区普遍来看存在着生态环境恶劣、自然灾害频发、生产能力薄弱、人员流失严重等问题。这也就意味着我们应尽快从脱贫成就的喜悦中走出来，面对攻坚阶段贫困问题的新特点，在总结已有成就经验的基础上，紧密结合贫困地区的突出问题，在资金、人力、时间、精力上下更大的功夫，才能在下一阶段的脱贫攻坚上取得更多脱贫的成效。

三是积极应对攻坚阶段复杂多变的新形势。当前我国经济进入新常态，单纯依靠经济快速发展带动贫困地区脱贫的时代已经一去不复返了。特别是近阶段美国公然挑起中美贸易战，对我国国际贸易展开制衡，在一定程度上会对部分出口贸易额占比较大的东部沿海省市造成较为严重的经济影响。从而容易导致进城务工人员的经济收入及就业形势受到严重影响，引致贫困发生。在这样一种情况下，东部地区应当从大局出发，积极协调各方面的资源，坚决贯彻中央部署要求，降低国内外大环境对扶贫工作的影响，确保对西部地区的帮扶措施不变，力度不减。

（二）精准帮扶，下足绣花功夫

一是结合贫困地区优势发展特色产业。脱贫攻坚的关键在于帮助贫困地区实现自我发展、自我脱贫，因此必须结合当地产业发展实际，发展特色产业。这就意味着要向西部贫困地区提供更多的生产型帮扶资源。具体来看，就是要在资金技术上、产业布局上、经营管理上、销售渠道上结合当地实际，通过资源整合、发展集体经济等方式，动员更多的贫困群众或以参股经营的方式、或以直接参与的方式或以农业工人的方式参与到扶贫项目中去，共同享有脱贫致富的成果。在项目选择上既可以发展适合当地的农作物、畜牧业、水产业，也可以依托当地的传统文化技艺，比如湖南湘西推出的“让妈妈回家”项目就是依托本地的苗绣文化，由政府牵头建立创业培训基地，解决了6 000多个贫困妇女的就业问题。

二是聚焦特殊困难群体着力精准帮扶。由于我国贫困标准不高，农村“三留守”等临界贫困群体的贫困状况也十分突出，收入少、能力弱、心理素质差。但是由于没能纳入建档立卡贫困户，社会对他们的关爱和帮扶较少，容易被边缘化，成为社会的不稳定因素。在东西扶贫协作的过程中，既要针对性地帮扶贫困群体，也应当关注临界贫困等特殊困难[6]群体，即便由于政策限制有些基本社会保障难以落户，也应当在项目开展过程中，积极引导这部分群体广泛参与，让他们能够深刻体会到党组织的温暖、社会主义的优越性，树立自我脱贫的信心和决心。

三是掌握贫困发生规律动态开展帮扶。按照习近平精准扶贫思想，我国在产业扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫、医疗扶贫、金融扶贫等扶贫领域开展了丰富的实践，可以说经过多年的扶贫开发已经积累了大量的扶贫经验。因此有必要结合贫困发生的规律，一方面分类治理，一方面有效防范。东西扶贫协作相对于当地的自我脱贫来说，毕竟存在着地缘上的不利，当出现重大自然灾害时，往往无法及时开展帮扶。因此，掌握贫困发生规律动态开展帮扶十分必要。具体来看就是要重点针对部分生产能力有限、身体素质差容易因病致贫、生活环境脆弱、抗风险能力有限的人群，合理规划制定防风险措施，尤其应当在自然灾害频发的季节、传染病暴发的时间节点，高度重视、动态掌握这部分群体的生产生活情况，及时作出帮扶决策。

（三）改革创新，拓宽协作渠道

一是树立正确理念，激发内生活力。首先，西部贫困群众应常怀感恩之心。40年来的东西扶贫协作，西部贫困地区不仅获得了物质财富，也在帮扶中培养了发展理念和发展能力。对此，西部贫困群众应常怀感恩之心，坚决按照党的统一部署，走好中国特色社会主义扶贫开发道路。其次，西部贫困群众应弘扬艰苦奋斗的精神。脱贫攻坚离不开东部地区的帮扶，更需要充分调动西部贫困地区干部群众迎难而上、艰苦奋斗、开拓创新的精神。努力在有限的生产条件、市场环境中，在耕地条件和生态环境双重制约的艰苦条件下探索出一条适合本地发展的产业路子。最后，西部贫困群众应坚持科学发展道路。深度贫困地区普遍存在着生态环境脆弱、生产方式落后的局面。由于生产方式粗放、单一[7]，进一步增加了生态系统承载压力，贫困地区陷入了“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环中。因此有必要树立科学发展理念，转变发展方式，在发展的同时更要保护自然资源、生态环境，实现贫困地区的可持续发展。

二是搭建科技平台，激发市场活力。首先，充分运用智慧手段。搭建完善农村电子商务平台，引导贫困群众转变发展理念，通过淘宝直播等网络手段，足不出户实现农产品销售。其次，转变生产经营理念。东部地区研发机构积极探索贫困地区农产品投入医药、餐饮行业的市场价值，如与药厂合作探索将猕猴桃、柚子做成药妆、保健品等，推动产品多样化，寻求农产品的高附加值。最后，整合优质市场资源。根据农产品特性和市场需求，积极探索和快递公司、农村淘宝合作的方式，完善农村到城市、城市到农村的双向物流网络。探索订单式销售、团购销售等模式，加速资金周转、降低经营风险、激发农户参与热情。联合京东、苏宁、阿里巴巴等国内优质电商平台，扩宽合作领域，探索从种子购买、技术指导、产品收购到物流配送、平台搭建、大数据分析、金融支持等方面的合作，实现工厂化流程运作，固化产品销售渠道。

三是培育精品项目，深化协作帮扶。首先，创新精品项目。建议由协作小组深入调研，摸清发展底数，集中全区力量打造一批成熟一批带动一批。其次，规范标准生产。通过技术外包的方式，结合季节、气候、水土等自然条件因素，细化本地猕猴桃、方竹笋、脆红李等特色农产品生产技术标准，应时应市地确定产业规模。最后，加大品牌宣传。由东部地区相关部门推动绿色产品、有机蔬菜认证等方式提升产品档次，树立优质品牌。同时，两地的宣传部门、旅游部门加强特色农产品的品牌推广，打好地区名片。

（四）锐意进取，推动乡村振兴

一是锻造过硬基层组织。无论是发展产业、乡村治理还是乡村建设，在乡村振兴道路上基层组织的作用十分重要。尤其是党的十九大以来，党中央高度重视农村发展，出台了一系列利好政策来发展乡村。在这样一种情况下，更需要基层组织带领群众深入学习、领会、用好政策。利用好东西扶贫协作资源，通过互派干部、挂职学习、座谈交流、现场指导等方式，帮助西部地区领导干部拓宽经济发展渠道、增强自我发展本领、坚定乡村繁荣信心、提高组织管理能力，更好地成为乡村振兴的推动者、组织者和参与者。

二是深化乡风文明建设。乡村衰落、经济落后很大原因在于村民的思想保守落后，不仅滋生了等靠要的思想，而且在婚丧嫁娶方面存在铺张浪费、薄养厚葬等盲目攀比的现象，导致贫穷落后周而复始。因此在东西扶贫协作的过程中既要带动当地的经济发展、产业振兴，也要通过深入交流甚至是专项治理等方式将先进的生活方式、生产理念、发展模式带进西部乡村地区，帮助他们摆脱陈规旧俗的制约，培养科学健康的生活方式。

三是构建人才回流机制。贫困地区的乡村衰落、人才流失相互作用、恶性循环。东西扶贫协作通过人才输出的帮扶方式有效降低贫困的发生率，但终究难以解决三农问题，甚至还会引发更多城市问题。因此，在东西协作帮扶中应当更加注重通过项目建设、产业培育等方式，在带动致富的同时，为西部地区年轻人提供更多有发展前景、有提升空间的岗位，实现人才回引。