云南农村基层治理法治化的困境与策略——以德钦县为例

黄 琪 金贵华

(1.云南警官学院，云南·昆明 650223；2.云南省德钦县公安局，云南·德钦 674500)

德钦为云南迪庆藏族自治州所辖县，位于云南西北部，滇、川、藏三省区交界处。“德钦”在藏语中的含义是 “极乐太平”。全县人口67600余人，包括藏、傈僳、纳西等13个民族，其中藏族占全县总人口的81%，傈僳族占14.6%，纳西族占2%。是一个以藏族为主体，多种民族聚居、多种宗教并存、多元文化交融的边远民族县。德钦县平均海拔4270米，为云南省海拔最高的县。该县农业人口占全县总人口的87.5%左右，是一个以农业、牧业为主的农业县。(1)来自德钦县统计局2017年统计数据。

德钦县人口以藏族为主，又位于三省区交界处，北接西藏芒康县，西连西藏左贡县、察隅县，东邻四川甘孜巴塘县、得荣县，周边各县均为藏区，因此处于一个较为敏感的区位。

一、德钦县农村基层治理现状

(一)农村基层治理工作以稳定为中心

德钦目前总的来说社会稳定，但由于其特殊的地理区位和环境，致使该县社会稳定和发展存在很多不确定因素，因此基层治理法治化工作显得更为复杂，目前该县政法工作的中心任务是“维稳”。

德钦县的社会稳定因素主要受以下因素的影响：

1. 境外分裂势力利用宗教进行分裂渗透。德钦地处藏区反分裂斗争的前沿阵地，全县有藏传佛教寺庙16座，占迪庆州寺庙总数的67%，在寺僧尼900余人。近年来，达赖民族分裂势力以民族、宗教问题为突破口，制造矛盾。周边藏区极端分子也容易受境外分裂势力指使，进入德钦从事非法活动。因此德钦所面临的反对分裂和维护稳定任务依照繁重。

2.德钦超过95%的人口为藏族和傈僳族，这些民族群众有携带和使用枪支、刀具的传统，生产生活中产生的纠纷，如得不到及时合理的疏解，往往容易演变为持械斗殴，甚至导致人员伤亡。

3.德钦位于滇、川、藏三省区交界处，三省区的村民间往往因地界、林地使用、资源开采等问题发生矛盾和纠纷，导致矛盾扩大。

4.随着地方经济建设和开发进程的加快，在工程建设、征地拆迁、林权改革、矿山运输等工作中因各种利益因素所引发的矛盾与冲突也越来越复杂。

(二)多种宗教交杂对社会治理工作影响明显

1.信教人口众多，宗教活动场所分布广泛。德钦境内藏族和傈僳族人口居多，藏族全民信教，主要信仰藏传佛教；傈僳族群众所信仰的宗教主要是本民族原始宗教和20世纪后西方传入的基督教、天主教。此外，纳西族的东巴教等传统原生宗教也在该县存有一席之地。藏传佛教、基督教、天主教、伊斯兰教在德钦县有信教群众及其活动场所，全县依法登记的宗教活动场所有23座，基本上每个乡镇都分布有宗教活动场所。

2.群众的社会生活受宗教影响明显。德钦境内各民族人民的社会生活中，宗教的影响无处不在。人们的衣食住行、婚丧嫁娶、生老病死无一不受到宗教的影响，各民族的节日活动也全都与宗教有关。“每一个民族在自己的发展过程中都会有这样一个最高级别的精神寄托，以表示它是生命的来源，是我们这个自然秩序和社会秩序的规定者、立法者，而且是自然世界和人类世界未来发展的道德终极方向的一个安排者，或者叫做救赎者。”(2)丛日云·西方文明讲演录[M].北京大学出版社,2014:300.寺院成为信教群众的重要活动场所，许多规模不等的寺院、朝山拜佛场所、经堂，是供奉及念佛经、举行宗教法会的场所，也往往也成为僧俗民众的节日场所。

3.多种宗教交织影响社会治理工作效果。藏传佛教中，信徒对活佛(仁波切)无限尊崇，活佛身上体现出的慈悲、智慧等独特品格使其在社会活动中能够对信众产生巨大影响力。德钦县政府相关部门在处理村民间的日常纠纷和解决社会矛盾时，尤其在处理林地纠纷、水源纠纷等问题时，不同的信教群众有不同的观点和角度，对社会治理工作带来难度。

二、德钦县农村基层治理法治化面临的困境

(一)经济发展中产生的利益矛盾以及宗教矛盾难以化解

1.因边界纠纷、资源开采等利益矛盾引发的群体性事件

德钦县位于三省区交界处，周边几个相邻县均为藏区，边界村民间经常发生群体性纠纷。多数斗殴事件均为村民间因边界区域山林界线、林下资源开发利用等领域的矛盾纠纷引发。高海拔地区村民长期靠山吃山，自《森林法》实施之后，特别是“三江并流”被列为国家重点风景名胜区和世界自然遗产后，处于“三江并流”核心区的德钦作为重要的水源涵养保护区，承担起自然生态的维护责任，森林、草场作为重要资源加以保护，退耕还林、退牧还草成为摆在村民面前必须的选择。村民的经济收入除了青稞种植外，主要依靠牦牛养殖和虫草、松茸等采集，而这些经济来源直接与山林权、草场权挂钩，随着虫草松茸资源的逐渐枯竭，因资源分布不均而跨界采挖、违规采挖引发的群体性纠纷不断，对资源山林和草场的争夺尤其容易发生在地界不清、归属不明地段，边界纠纷往往成为引发村民集体纠纷等群体性事件的主要因素。除边界纠纷之外，在移民搬迁、土地承包、工程建设、道路运输等领域也容易引发集体维权的群体性事件。如2016年10月至11月，德钦县查里桶村永芝三个村民小组村民就因利益受损而设卡堵路，阻挠德贡公路项目施工，并集体上访。

2．宗教矛盾

德钦县世居各少数民族几乎全民信仰宗教，世界著名的四大宗教——佛教、基督教、天主教、伊斯兰教——在德钦都有信仰群众分布，此外，一些民族还信奉本民族宗教(如傈僳族、纳西族等)，是多种宗教并存流传之地，各乡镇也都设有宗教活动场所，宗教已经渗透到农村社会生活的方方面面。当地村民认为，宗教对信众而言能够起到调适心理、慰藉精神等作用，藏传佛教等宗教所主张的来世今生、转世轮回、因果报应观也一定程度上对信徒的道德提升起到积极作用。但在德钦县的社会治理工作中，因宗教而产生的矛盾和纠纷也比较突出。

(二)村民自治制度落实不到位

按照目前我国农村实行的乡政村治模式，基层政权至乡镇一级，在行政村实行基层群众自治，由村民选举产生的村民委员会对村事务进行管理，对村重大事项进行决策，以保障农村社会的自主性。而目前该自治制度在很多农村的落实情况却不容乐观，德钦县也是如此。德钦县在落实村民自治制度方面存在的主要问题是自治组织作用难以有效发挥。

农村自治组织作用的有效发挥需具备几个条件：一是基层政府的放权和指导；二是村民的自治意识；三是村组织成员的管理能力。而这几个条件目前在德钦县农村落实情况不佳，主要表现为以下两个方面：

一是目前德钦县农村居民均为少数民族群众，农村经济文化长期处于较为落后状态，村民的民主意识和权利意识不强，自我管理能力有限，对村民自治无法全面理解，也就谈不上积极、主动参与村级事务。

二是德钦县目前集体经济发展程度有限，村民的经济收入主要依靠家庭养殖和种植，对村集体的依赖程度不高。集体经济实力的缺乏一方面使得村民自治组织的物质基础不牢固，运作经费没有稳定来源，村组织成员也因经济收入不高而缺乏管理村事务的积极主动性；另一方面由于村民自治组织无法为村民提供更好的服务，也导致其难以对村民产生凝聚力和吸引力，村民的参与积极性不强。

(三)村民法治意识有待提升

德钦县常住人口以信仰宗教的少数民族为主，群众因信奉因果轮回，相信今生“行善”才会有来世的福报，如果今生“行恶”则会来世下地狱的宗教教义而具备良好的品格。(3)覃光广等·中国少数民族宗教概览[M].中央民族学院出版社,1988:155.但在法治中国建设的大背景下，地处偏远山区的德钦县也必须走法治建设之路。全民守法是法治社会的主要标志之一，而守法的主观条件则是守法主体的主观心理状态和法律意识水平。(4)张文显·法理学[M].高等教育出版社,2018:256.从这一主观条件来看，德钦县的法治建设目前存在几个短板。

1.由于严酷的自然环境条件和社会传统文化影响，德钦县农村村民的文化程度普遍不高，文化知识水平的低下又造成法律知识的匮乏和法治意识的淡漠。无知和愚昧往往为违法犯罪埋下祸根。

2.村民在社会生活中遇到纠纷和矛盾还是习惯于用自己认可的方式解决，民间调解和诉讼功能尚不能充分发挥功能。如德钦县法院2016年全年受理的民事案件仅为148件，村民间的许多纠纷都没能通过正常的诉讼渠道解决。

3.村民在追求和获取利益的同时，法律权利、义务观念相对匮乏。随着国家对自然资源的保护力度日渐加大，山林、草场、松茸、虫草等能够为村民带来现实利益的资源逐渐成为大家争夺的目标，对权属划分的无视与不满容易导致纷争产生，而由于缺乏第三方的有效调处，纷争往往容易升级，继而演变成群体性的打斗，导致伤亡发生。

三、德钦县农村基层治理法治化策略

(一)基层党组织执政能力和基层政府执法能力的提升

法治中国的实现要求国家治理方式发生改变，从国家治理向社会自治转变，强调国家与社会的共同治理。政府需要适当放权，一些可以由社会处理的事务交给社会自己去决定和处理。乡镇政府是农村基层治理法治化的主导力量，其行事方式的转变是影响农村法治建设的关键。

1.基层党组织依法执政与基层政府依法行政

当前德钦县暴露出的一系列民族问题和地区安全与稳定问题考验着基层党组织的执政能力，需适时改进党在德钦县这类西部民族地区的领导方式，强化基层党组织的领导能力，在处理诸如稳定与经济发展的关系问题、宗教信仰与宗教活动问题、少数民族群众的权益保障问题时，践行依法执政，从而为农村基层治理法治化提供政治保障。在处理发展与稳定之间关系时，需始终明确稳定与发展并重，只有经济发展才能真正实现民生的改善，而保障社会稳定则是义不容辞的责任。在处理民族问题和宗教问题时，不回避且以尊重、合作、引导的理念对待和处理宗教问题。

在德钦县的经济和社会发展过程中，以及在处理涉及民族问题和宗教问题的社会关系和社会矛盾中，基层政府应该做到依法行政，严格按照法律的规定行事，摈弃运动式治理和运动式执法方式，做到依法执法、公正执法、执法程序公开，打造法治政府，发挥政府在农村基层法治化建设中的主导作用，提升政府的权威性与公信力。

2.处理好基层政府与村民自治组织的关系

目前德钦县农村村民自治程度有限，这是阻碍农村社会治理法治化进程的一个因素，需要培育和提高村民自主管理的意识和能力，真正实现乡政村治。但作为农村基层治理法治化的主导力量，更多工作还得基层政府去做。“农村法治化治理模式下，乡镇行政与村民自治的衔接应从居于主导地位的乡镇着手，转变职能，并着手推进村民自治的法治化转型。”(5)宋义云·论农村法治化治理中乡镇行政与村民自治的衔接[J].湖南广播电视大学学报，2016：3.(6)马长山·从国家构建到共建共享的法治转向[J].法学研究,2017:3.如前所述，德钦县由于存在诸多影响社会稳定的复杂因素，很大一部分社会不稳定因素最初均源自村民的利益诉求和村民间因利益产生的纠纷，这些村民内部的矛盾可以首先在村民自治组织内部加以解决，基层政府需要做的是对村民自治组织的产生和运行进行监督，防止农村宗族势力控制自治组织，并对其工作进行指导。

3.加强基层政府服务社会的意识和能力

现代法治社会中政府所拥有的公权力理应为群众服务，这与中国古代专制社会中的皇权与“子民”的关系截然不同。在法治国家，为社会提供公共服务是政府本身应当承担的职责，保障宪法和法律赋予人民群众的权利，将为少数民族群众提供良好的公共服务和资源以改善其民生作为其应当承担的职责。

(二)社会组织功能的发挥

法治的根本和核心是对权力的制约和对权利的保障，国家、社会和公民个人是参与法治建设的三方主体。“法治不可能是来自于国家的或者民间的单边行动，而是立足于国家与社会的多元力量的互动推进过程。”(7)宋方青·社区治理：在硬法与软法之间[J].现代法治研究,2016:1.(8)马长山等·社会建设与法治发展年度观察报告2013[M].法律出版社,2014:39.原来的社会治理方式是政府代表国家管理所有的社会事务，而现代法治要求从国家中分立出来的公民社会能够具备表达利益诉求的能力，能够参与到社会公共事务的决策与管理中。“法治并不等于国家要把社会生活的方方面面都用法律管起来，有效性的做法是国家还必须为公民社会留下必要的空间，实行广泛的公民自治，在硬法与软法之间进行互补性的规则之治。”(9)[美]罗斯科·庞德·通过法律的社会控制[M].商务印书馆,1984:30.“公民社会的发展，在观念层面上有赖于各类社会组织自身主体性的凸显，在制度层面上要求这些组织获得参与社会公共事务的合法性基础。”中央政法工作会议也要求健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系，促进民事民议、民事民办、民事民管。德钦县作为西部少数民族地区所存在的经济、文化、教育、卫生、环保等问题是目前国内外很多社会组织致力于解决的问题，因此能够吸引众多社会组织参与到德钦的经济和社会发展中。社会组织在解决和处理问题时的思路和方法可能与政府有所不同，较为简单的操作方式能够使问题的处理效率更高，跳出各种规制框架制约的调查研究能够获得更真实的数据材料。社会组织在一些社会问题和社会矛盾比较突出、尖锐的领域，往往能够发挥充分的作用，包括德钦在内的云南农村法治建设不能缺少社会组织的在场和参与。目前国内的社会组织在参与云南农村经济社会建设过程中在农村基层政府的支持和帮助下，可以发挥更大的作用。

(三)多途径纠纷解决方式的运用

作为全国基层社会治理典范的“枫桥经验”表明，农村基层治理法治化要求政府、社会组织和村民都参与进来，政府发挥治理的主导作用，社会组织实现社会的自我调节，而村民则通过自治完成自我管理。伴随着云南农村经济和社会的发展，利益冲突和矛盾的复杂性也随着权利主张的多元性逐渐凸显，多元化的治理和多元化的纠纷解决方式诉求也随之产生。从经济和社会发展程度上来说，云南少数民族地区与“枫桥经验”的诞生地浙江诸暨等发展较快的地区相比要落后得多，社会关系中还包含着民族、宗教、边疆等因素，解决社会矛盾和纠纷的渠道应体现这些特殊性。

1.少数民族长老和乡村精英的作用

在云南少数民族地区，几乎每个村寨都有德高望重的长老，这些长老知识阅历丰富，在村寨里普遍受人尊敬，其言行对村民有较大影响力，对于简单的邻里纠纷可以起到“说和”和调解作用。如傈僳族就有由本民族长老担任教会会长、管事等职务的传统，实际上长老就成为当地社会生活中政治、经济、宗教三位一体的代表人物。最大限度地争取长老对基层政府治理工作的支持，发挥好长老的积极作用，能够及时了解并一定程度回应村民的利益诉求，也能有效地化解村民间的矛盾和纠纷，对于减轻政府负担和司法机关的压力有着重要的意义。

除了德高望重的长老之外，在外求学或打工后回村的年轻人也会对农村事务的治理产生影响，这些年轻人具备一定知识水平，有相当的见识和能力，还掌握一些信息技术，对农村事务的处理有自己的见解，属于目前农村社会中的精英人群。基层政府在进行农村法治建设过程中，需充分尊重并慎重对待这部分精英人群，肯定他们的优点，引导和鼓励其积极参与到农村事务治理工作中，并采纳他们提出的合理化建议，防止其因被边缘化或被分裂势力所利用而成为影响社会治安的不利因素。

2. 宗教的作用

作为一个几乎全民信教的西部少数民族地方，宗教在德钦县农村基层治理法治化进程中是绕不开的话题。作为一种社会规范，宗教已经对当地农村社会生活各方面产生影响。在德钦，法律和宗教可以做到相互补充、协调发展。“如果法律在今天是社会控制的主要手段，那么它就需要宗教、道德和教育的支持。”一些宗教教义要求信徒“向善”，这其实能够使法律在社会生活中得到更好的实施，与“依法治国和以德治国相结合”的中国特色社会主义法治观不谋而合。如果信徒严格遵守宗教教义，不但不会违法犯罪、破坏社会秩序，而且能够通过严格自律而使内在心灵得到净化，道德得以提升，为社会和谐稳定奠定基础。如藏传佛教的超越精神能够提升人的精神世界，戒律的神圣性能够阻止信徒因争权夺利而产生纷争，对“善”的信仰和追求能够防止人们的道德堕落。

作为与法律互补的社会规范，宗教能解决法律规范难以解决的难题，如涉及到人们内心需求和终极关怀的矛盾和纠纷，只能求助于宗教规范。对发生在信徒之间的日常纠纷和社会矛盾，一旦有寺院里的活佛、僧侣出面协调，一般都比较容易得到解决。因此充分调动宗教人士的积极主动性，引导其在社会矛盾的处理过程中作出贡献，可以减轻政府和司法机关的压力。

在处理宗教与法律之间关系时，执法人员需要掌握合适的方式方法。如果工作方法简单粗暴，则其管理行为无法得到广大信众的支持，甚至可能激化矛盾。因此提高执法人员素质，培养严格依法管理宗教事务的执法队伍，依法维护宗教团体的合法权益，尊重信教群众的宗教信仰做到爱国爱教是目前德钦县政府部门应当做好的工作。

3.民间调解方式

民间调解在我国农村的社会生活中作为诉讼外解决纠纷的方式，一直以来都是处理人民内部矛盾不可或缺的方法。民间调解主持人一般依照法律、政策、乡规民约或善良风俗对产生纠纷的双方进行劝导排解，以双方都能接受的结果解决纷争。以人民调解委员会为代表的民间调解组织在处理村民间的日常纠纷时，有着诉讼方式所不具备的优势，如及时、经济、高效。对于一些邻里间产生的纠纷，如果第三方能及时介入，及时处理，就不至于激化矛盾，影响生产生活。因此这种在我国早已存在的民间纠纷解决方式一直深受广大群众欢迎。德钦县农村基层政府在进行法治化建设的过程中，应当打好民间调解这张牌，使村民间的矛盾能够在第一时间得到化解，避免由一般纠纷演变为群体性斗殴，成为农村社会的不稳定因素。

4.诉讼方式

诉讼是法治社会正常的定纷止争方式，具有极大权威性。在云南农村地区，当村民间的纠纷无法以其他方式得到有效解决时，诉讼就成为最终为当事人解决纷争、实现正义的途径。中央政法工作会议也强调要强化法治的保障作用，引导社会成员养成在法治轨道上主张权利、解决纷争的习惯。诉讼作用的有效发挥依赖于适用法律的人，因此一支高素质司法队伍的打造是德钦县目前需要完成的工作。针对德钦县农村的特殊情况，司法机关工作人员不仅应当具备相应的法律知识和运用法律解决纷争的技能，熟悉当地少数民族语言和习惯，还需要学会处理宗教与法律之间的关系。

(四)村民法律意识的培养与提升

由于受经济发展、民族习惯、宗教、教育等因素的影响，德钦县农村人口法律意识不强的现实是存在的，这无疑成为法治社会形成的一大障碍。法律意识是需要培养的，目前德钦县农村存在培养村民法律意识的有利条件：一是精准扶贫政策的实施能够最大限度地使农村人口摆脱贫困，这是村民法律意识培养的经济基础；二是当地教育水平正逐步提高，这是村民法律意识培养的文化基础。以往因为教育水平落后，许多村民处于文盲半文盲状态，要求一个大字不识的村民去了解法律是不可想象的；三是德钦县农村村民几乎全民信教，宗教教义要求信众“向善”，起到实质上提升信众道德的作用，这是村民法律意识培养的道德基础；四是当地政府一直在做的法制宣传教育工作，这是村民法律意识培养的外部条件。

当前需要进一步解决的是法制宣传教育的成效问题，基层政府部门不能仅将法制宣传教育作为一项指标和任务加以完成，而是需要具体研究如何才能使法制宣传教育真正起到效果，如何才能让原来只信奉宗教的信众接受并信仰法律，如何使村民在发生纠纷时首先想到的救济渠道是法律。这需要将法律规范与宗教规范、法律规范与道德规范有机结合起来，找到相互间的共同点，用宗教信仰群众能够接受的方式开展法律宣传，才能起到事半功倍的效果。

四、结语

云南作为边疆民族地区，在基层社会治理的路径选择与具体策略上，必然存在与其他地区不同的特点。德钦作为农村和少数民族人口占绝对多数的高海拔县份，是云南边疆民族地区特色的典型代表，对其基层社会治理法治化工作进行的研究于整个边疆民族地区而言具有代表意义。德钦在经济发展水平、民族因素、宗教因素等方面存在的特征决定了其基层社会治理方式在吸取和借鉴其他地方基层社会治理经验的同时，更需要结合本地方的实际，充分考虑民族因素和宗教因素，走出一条真正适合本地方的社会治理路径。