以“互联网+”撬动政府治理现代化建设——基于临沂市深化“一次办好”改革的思考

郁万青

（中共临沂市委党校，山东 临沂 276003）

临沂市深化“一次办好”改革，坚持目标导向和问题导向，以满足群众需求为出发点，加快政府职能转变，疏通审批环节，释放体制机制优势，不断增强经济社会发展的活力，优化了政务环境、营商环境，以“互联网+”撬动政府治理现代化的向前推进和发展。

一、临沂市深化“一次办好”改革的实践探索

临沂市深化“一次办好”改革是在省“一次办好”改革下所做的具体安排，是放管服改革的深化、升级，其力求在审批事项标准化建设、信息化支撑、项目审批效能建设、民生事项办理、监管实效上实现新突破，推动行政权力规范运行、促进业务流程优化、优化在线便民办事服务事项、提高政府效能，倒逼政府职责转变，以政府的减法换取市场、社会活力的加法。

（一）推动行政权力规范运行

一是完善权责清单。“一次办好”改革的前提是明确审批事项，以“事项”为基点促进政府职能转变，政府业务流程优化，政府效能的提高。临沂市以市县政务服务事项清单为基础，全面梳理行政权力事项和公共服务事项，在前期权力清单、责任清单建立的基础上进一步明确审批事项办事范围、内容要件、办事程序等。二是推动“一次办好”服务标准建设，加强权责清单标准化、规范化建设，通过加强对市县区、各部门政务服务事项及其要素的标准化、规范化管理，基本实现同一政务服务事项在全市不同层级、不同区域间有关要素的相对统一，做到“同一事项、同一标准、同一编码”。三是推行政务服务实名制。对全市政务服务事项办理人员实行实名制管理，在政务服务平台建立办事人员名录库，逐项明确具体办事人员，实现人岗对应、权责对等。四是建设统一的权力运行系统。推动重点领域一网通办，比如不动产转移登记，实行“证照联办”、投资建设项目的标准化流程，将相关业务系统与政务服务平台互联互通，推进数据交换共享，推广应用电子签章、电子签名，实现“一网通办，集成服务”。五是集中行政审批权，建立行政审批服务局。为了规范行政权力的统一运行，结合机构改革，在市县和市属省级以上开发区依托政务服务管理机构，建立行政审批服务局，实行“一枚印章管审批”。

（二）促进政务流程优化

一是推动政务大厅“一窗受理集成服务”。实行“前台统一受理、后台分类审批、统一窗口出件”。二是实行精细化管理，建立以“颗粒化改造”为基础的标准化业务链条。“一窗受理”的前提是“一网通办”。“一网通办”对事项标准化、部门业务协同提出了较高的要求。由于不同职能部门受不同行政法律法规指导，职能交叉，权责不清，以及繁文缛节，办事标准不规范、不科学造成传统政府办事效率低下，群众办事难、办事慢。通过对政府服务事项进行颗粒化改造，确保每一项服务事项对应一个单独、完整的业务流程，改变了过去审批事项标准不统一，职能部门间的业务难以融合的老大难问题，为“一网通办”“一窗受理”打下了基础。在颗粒化改造基础上，对跨部门、跨领域事项进行全链条梳理、全流程优化，分类建立涵盖事项名称、办理时限、运行流程等要素在内的标准化业务链条，大大提高了政府办事效率，规范了政府部门的行政行为。三是关联事项一链办理。把分散在不同部门的事项按链条进行优化整合，将“一事一流程”整合为“多事一流程”。四是创新审批模式，提高审批效率。变串联审批为多部门联合审批。针对一些重点领域审批难、审批繁、审批慢等问题，在全省率先推行数字化“多图联审”，规划设计图、建筑工程施工图、消防设计图、人防工程施工图、防雷装置设计施工图实现“五图联审”，变“人带着图纸跑”为“图纸在网上走”。

（三）优化在线便民服务事项和民生服务

一是民生领域推行“一链办理”。临沂市率先对基层量大面广、与群众生产生活密切相关的事项推行“一链办理”，逐项编制工作规程和办事指南，推行一次告知、一表申请，以行政事项的“减法”，增加群众获得感的“加法”，以及经济社会发展活力的“乘法”。二是贴心帮办“一次办结”，建立帮办（代办）制度。各级政务服务大厅工作人员、窗口审批人员为企业和群众提供“一对一”贴心帮办（代办）服务。三是推行代办员制度。为了解决群众不知政策、不知办事程序、不知办事门路的问题，提高基层群众办事满意度，临沂市费县、沂水等县区很早就开展了代办员制度，将党和政府的惠民政策与群众需求紧密联结起来，切实解决了群众身边的民生问题。四是打造群众身边的政务在线平台。通过加强全市政务服务平台建设，依托省统一的政府服务APP，打造群众方便使用的移动客户端，通过资源整合和数据共享，不断拓展政务信息资源共享交换范围，让数据多跑腿代替群众少跑路。

（四）加强信息基础建设，强化政府信息支撑

一是加强基础信息资源库建设和应用。配合省里部署，构建省级电子证照库，按照全省统一的电子证照库建设标准规范和电子证照使用管理办法，逐步推进各类业务系统与电子证照库对接联通，支撑政务服务过程中相关信息一次生成、多方复用，一库管理、互认共享。二是推进民生事项网上办理。按照“一窗受理”“一链办理”“一网通办”“一次办结”的要求，将企业开办、不动产登记、工程建设项目审批、水气暖报装、获得电力、公积金事项办理等业务统一纳入政务服务平台进行规范化管理。三是强化对各重点领域业务应用的信息共享支撑，实现优化业务流程所需信息资源的“全覆盖、全打通、全共享”。四是推进重点领域信息共享应用。进一步强化信息共享，不断提升共享应用成效。围绕新旧动能转换、“放管服”改革和“互联网+政务服务”等重点领域，分批分类推进信息共享供需对接，实现跨部门、跨层级、跨地区政务信息资源综合应用。

当前，临沂市的“一次办好”改革正在全面深入展开，有些措施还在统筹、酝酿中，改革效果逐步显现。近些年来，从中央到地方都将简政放权，建设现代化的政府治理体系和治理能力放在首要位置，目前放管服改革自上而下正在深化升级中，随着地方机构改革的推行，全国在线政务一体化平台建设等的推开，在调整政府与市场、社会的关系上还会加大力度。改革，对临沂而言还面临很多很艰巨的挑战，但这未尝不是一种机遇，只有摆正政府自身的位置，转变政府职能，优化政府治理结构，提高政府自身效能，才能从根本上实现新旧动能转化，才能完成社会主义现代化建设事业，才能真正实现全心全意为人民服务的根本宗旨。

二、临沂市“一次办好”改革中蕴涵的现代治理取向

“治理”是一种超越政府单一主体的多元参与合作的制度安排和运行机制。现代治理强调服务、效率、法治、责任、公开。“一次办好”改革是对治理理念、政府权责体系和组织体系建设的一场新变革，推动了政府现代治理的建设和发展。

（一）以“一次办好”改革推动服务型政府建设

全心全意为人民服务是党的宗旨，服务型政府是党的性质的表现。党在经济社会发展中发挥统揽全局、协调各方的领导作用。党的领导作用要落实到具体经济社会发展中，必须通过政府的各项职能部门来实现。深化“一次办好”改革，就是以满足人民群众的获得感作为出发点，倒逼政府各部门职能流程优化，增强部门之间协同，提高政府办事效率，打造良好的政务环境和营商环境。一方面，“一次办好”改革加强考核评价、过程控制和问效制度，倒逼服务承诺的落实，提升群众的满意度。另一方面，将“就近能办”和“异地可办”作为提升群众获得感的基本标准。为了实现“就近能办”，方便群众办事，“一次办好”改革通过加强市县政务大厅、乡镇便民服务中心规范化建设，推进村级便民服务点和网上服务站点建设，充分发挥村级服务代办员作用，开展代缴代办代理等便民服务，打通服务群众“最后一公里”。为了实现“异地可办”，增强不同层级、不同部门间的协同作用，将居民身份证、驾驶证、出入境证件、医保社保、住房公积金等便民服务事项实现互联互通。这些改革措施，大大地节约了群众办事的时间成本、经济成本和心理成本，以群众的“获得感”实现党政服务的“成就感”，切实贯彻了以人民为中心来推动改革、推动发展的理念。

（二）以“一次办好”改革推动法治政府建设

全面依法治国首先要依法执政、依法行政，“法无授权不可为”“清单之外无法权”。“一次办好”改革通过行政审批事项梳理，规范权力运行，逐步实现政府职权行使科学化、规范化。一是将涉及“一次办好”改革任务和10个专项行动的所有前置程序进行梳理，规定凡没有法律法规依据的，要坚决予以取消。二是通过对市县区、部门政务服务事项及要素的标准化、规范化管理，做到“同一事项、同一标准、同一编码”，有效地规范了政府的行政权力。三是通过“一次办结”，强化了群众对政府职权的监督。

（三）以“一次办好”改革推动责任政府建设

责任和权力相辅相成，没有责任的权力会导致权力的任性，最终损害公民的权益；没有权力的责任难以撑起要实现的目标任务和职能。 “一次办好”要求“一窗受理”“一链通办”“一网通办”“一次办结”，将民众办事的方便度放在了首要位置，从整链条办理中推动了政府责任的落实。从明确责任主体来推动“一次办好”改革的落实，既明确了领导责任，又明确了具体办事人的责任。从明确责任内容上，既要对职能负责，通过整链条办理上每个环节、每个事项上责任的明确，推动“一次办好”目标的最终实现，又通过党纪责任的追究，加强了领导干部和办事人员对权力的敬畏。从明确责任对象上，既要求对上级负责，还要求对民众需求进行有效回应。当前因为对群众回应性不足的问责越来越多，在“一次办好”改革方案中明确要求进一步厘清牵头部门和协调部门责任，做到责任界限清晰，杜绝推诿扯皮、敷衍塞责等问题。从对民众负责到对政府办事流程的责任回溯，实现整链条责任中每个环节、每个节点责任的明晰化。

（四）以“一次办好”改革推动透明政府建设

阳光是最好的防腐剂。“一次办好”改革通过数据开放和共享，打破了长期以来的信息不对称、数据壁垒，积极扩大社会参与，建设多元监督渠道，加强对政务监督。“一次办好”依托政府网站、政务服务APP、“12345”政务服务热线等咨询和反馈渠道，加大政务服务信息公开力度，将“一次办好”改革作为各部门和县区领导干部综合考核评价的重要参考，制定完善评估办法，增加企业和群众评价占比，推动了政府的公开化、透明化，为规范权力、监督权力提供了保障。

三、“一次办好”改革建设中的不足

通观近几年来的临沂“放管服”改革，取得了巨大的成就，推动了经济社会的发展和政府效能的提高，但是和群众的需求以及经济社会快速发展对政府要求相比，还存在着一定的差距。

（一）公共服务价值理念不足，对深化“一次办好”改革的重要性认识还不到位

“一次办好”改革是自上而下推动的，当前我们自身改革的源动力不足。临沂市为推动“一次办好”改革落实采取了很多措施，很多县区也涌现出了不少好的经验。但对“一次办好”改革的重要性，在全市上下尚未形成统一认识，对于如何以“一次办好”改革推动政府职能转变，还是能力不足。一方面，我们尚未树立“顾客至上”的价值理念，我们还未认识到将民众的需求转化为治理实践的重要性，在推动改革中存在被动消极应付的思想。另一方面，受原来权力设计的制约，对权力进行重新调整梳理，权力和责任之间必然会产生矛盾。处于理性利益人的考虑，考虑自身部门利益，推卸责任是惯性使然，因此在行政审批事项的梳理中，一些便民事项推开容易，但是涉及到多方权力制约的就比较难，而且责任比较难界定、难追究。再者，在改革的推行中，新的改革红利可能需要一段时间才能显现出来，改革也不可能一步到位，需要多次的调整、适应，在这个过程中对改革者推动改革、统筹协调、应急处置的能力就提出了更高的要求。

（二）权力和责任还不够清晰

一是“权力清单”“责任清单”还不够明晰。行政权力边界是否能适当划分，是否由有效的行政组织来承接行政权力，在规范权力运行的同时是否能够实现责任可追溯，这些顶层设计直接决定改革的效果和成败，且行政审批服务事项目录在省级还不够明晰，地方在执行的时候往往无所适从。二是尚未建立权力的监察系统。权力的监察系统是推动权力规范运行的重要一环，当前还没有建立起相应的电子监察系统，使得改革的推动力大打折扣。根据浙江省“互联网+”政府经验，在推进行政权力网上运行的同时，建设全省一体化的电子监察系统，对行政审批办件公示、受理、承办、审核、批准、办结等进行全过程监督，还采取预警提醒、督办纠错、绩效考核等措施予以把控，划清各个环节的责任边界。建立电子监察系统可以对行政权力运行的各个环节进行监督，及时发现不合规、不合法的内容，为行政效果不断提供反馈，促进“一次办好”改革的正常、可持续运行。三是行政审批权改革可能带来的问题。建立统一的行政审批机构，统一行使行政审批权，提高了行政审批效率，是当前很多地方采取的改革措施，但是原有行政审批权被移走之后，原有部门的监管能力会进一步弱化，审批和监管出现的脱节，可能会带来新的问题。

（三）业务流程还不够顺畅

“一次办好”改革的实质是以满足群众需求为导向的政府职能转变和政府流程再造。群众办事从找“部门”向找“政府”转变，对传统政府部门之间的管理方式、运行方式、协调方式提出了新的要求。当前我们在改革中面临着这样几个困难和问题：一是能否科学界定“一个事件”，这是实现“多次跑”“多头跑”向“一次跑”转变的前提。各个部门按照职能专业化进行分工，各部门办事规范和办事流程各不一样，对于一个部门办一个事项比较好规范，但是对多个部门办理一个事项则界定难、协调难、整合难。虽然前期针对一些公共政务事项进行了颗粒化改造，但是改革的范围、涉及的事项还比较少，还远远不能满足群众、企业的需要。二是责任的不明确导致部门融合难。长期以来，因为害怕承担责任，导致有些部门办事拖拉，相互推诿。“一次办好”改革涉及多个部门的协调，跨部门的管理对澄清责任范围提出了更高的要求。虽然我们在改革中采取了首问负责制，但是在业务流程、数据运行中，因为技术不完善、制度不衔接等原因导致的责任不清会影响“一次办好”的效果和持续运行。三是数据壁垒、数据烟囱导致业务流程运行难。信息技术是业务流程优化的支撑，因为条块分割导致的数据壁垒、信息共享难，影响了“一次办好”的运行和效率。省政府在推动“一次办好”改革中提出要建立开放省级部门的电子证照库，这远远不能满足“一次办好”改革的需要和需求。能否推动更多高层级数据资源向基层部门开放共享，能否实现数据资源的实时调动，能否实现部门业务资源和政务服务网双向实时互通都是影响改革的重要因素。四是尚未建立统一的公共支付平台，直接影响办事的效率。

（四）信息技术支撑不够

信息技术为政府职能转变、政府流程优化提供了支撑。当前在信息技术支撑上还存在很多的不足，一是电子证照、电子印章、电子文件归档的技术支撑体系研发不够。二是统一权力运行系统的开发和应用还不能满足需要，有些部门还没有使用统一平台开展审批业务。三是层级间、条块间网络联通不畅的现象仍然普遍存在。

（五）民众参与不足

改革为了人民，改革依靠人民，改革成果由人民共享。我们“一次办好”改革是否成功的评判标准就是群众高不高兴、群众答不答应、群众满不满意。当前“一次办好”改革的目的也是为了最大程度地激发市场和社会的活力，让人民群众有更多的获得感和满意感，民众能否参与到“一次办好”改革中来，既是改革的目的，也是改革能否成功的保证。民众的参与既表现在改革前期的论证，又表现在将民众需求贯穿改革运行过程中，以及将民众对改革的评价纳入到改革的绩效考核中，民众的监督能否得到及时有效的回应。我们的“一次办好”改革是自上而下进行的改革，是政府的自我革命，而这种自我革命的效果验证和推行只有依靠人民才能得到保障。

四、关于以“一次办好”改革撬动政府治理现代化的几点思考

随着 “一次办好”改革的深入，能否将改革的红利转化成经济社会发展的动力，考验着我们政府的治理智慧和治理能力。“一次办好”为我们推动政府治理现代化建设提供了良好的切入点，我们可以以“一次办好”改革为契机，通过加强政府权责体系和组织体系建设，以政府权力的“减法”换取市场和社会活力的“加法”，实现政府治理体系和治理能力的现代化。

（一）树立“以人民为中心”的改革理念

“世变事亦变”。思想解放的程度决定了改革开放的深度和力度。“一次办好”改革的出发点和起点就是“以人民为中心”，提高群众的获得感、满意度，激发市场、社会的活力，促进各领域经济发展的全面进步。当前各个地方的竞争越来越激烈，这是综合实力的竞争，归根到底是综合环境、综合服务的竞争，是政府治理能力的竞争。政府要更好地发挥作用，应以创造一个良好的政务环境、营商环境为头等任务。首先，我们要正确认识政府与市场、社会的关系。几十年来的改革开放，政府发挥了至关重要的作用，从某种程度上来说改革的过程就是政府自我革命的过程。政府一方面通过让渡权力空间给市场、社会，激发市场和社会的活力，不断推动经济社会向前发展；另一方面为了实现经济社会的可持续运行，政府承担的事务越来越多，一个强大的、无限责任的政府成为国家社会中不可缺少的要素。如何建设一个“有限、有为、有效”的政府，如何将市场“无形之手”和政府“有形之手”有机地结合起来，成为改革的重头戏和现代化建设中无可避免的张力。事实已经证明，我国社会主义现代化建设要取得成功，就必须尊重市场规律，建设中国特色社会主义市场经济，只有市场活、市场旺，经济社会才能健康向前运行，由此证明社会主义的优越性和强大的生命力。要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用，其前提和基础就是要用政府的“减法”获得市场活力的“加法”，加快政府职能转变，优化政府业务流程，用新技术来推动改革，推动发展。“一次办好”改革是我们正确处理政府与市场关系的试金石和有力的抓手，我们只有真正意识到了市场在经济发展中的决定性作用，才能对市场主体产生敬畏之心，才能“以敬民之心，行简政之道”。其次，要完善“一次办好”的绩效管理制度，要把“以人民为中心”的理念贯穿于改革全过程中。加强绩效管理，明确责任，加强责任落实，突破利益固化藩篱。最后，要加强作风建设，以良好的党风政风建设推动思想观念的转变，推动改革的落实。要坚持密切联系群众的优良作风，让群众参与到改革中来，让群众成为改革成败的裁判员。

（二）“一次办好”改革要以权责体系建设和组织体系建设作为着力点

“一次办好”改革是“放管服”改革的深化和升级，权力和责任是简政放权改革和整个政府体制改革的内在核心要素。只有抓住了核心要素，实现权责体系的优化，才能真正实现简政放权和政府职能转变，才能使得体制改革取得实质性突破。一是要做好放权、治权、晒权。所谓放权，就是要将政府管不了、管不好的事情交给市场、交给社会，就是要将下级可以办到的事情充分放权给下级、给基层。所谓治权，就是明确权力行使的条件、内容和规范，就是要处理好权力和责任的关系，做到“有权必有责，用权受监督”。所谓晒权，就是加强政府的公开信息建设，加强群众对政府的监督，让群众成为政府改革的推动力、发动机、裁判员。二是要优化组织机构建设。尽量压缩政府层级，精简组织机构，优化组织机构设置，提高政府部门之间沟通效率，加强业务协调性。

（三）以法治为原则推动改革

重大改革要依法有据，要将改革和立法有效衔接起来。我们在推进“一次办好”改革时不能因放权而放权，在强力推进审批事项取消、下放和转移的同时，更加注重解决依法审批和依法改革的协调关系问题。一是将所有的行政审批作为许可来加以规制。《行政许可法》从立法理念、法律原则到制度设计都体现了市场经济体制的本质要求，是一切行政许可行为的法律依据。我们应该将行政审批改革的过程与目标都纳入《行政许可法》的审批范围。二是处理好部门之间的委托授权问题。要依法规范委托授权过程中不规范、不完善的地方。委托机关不能对委托事项“一托了事”，在委托权力的同时要发挥监督协调职能，促进服务水平提升。

（四）加强政府部门间业务协同，提高整体治理水平

一是完善“一窗受理集成服务”。深入推进窗口设置的分类整合，增强综合受理窗口和专业办事窗口布局的系统性、科学性、协调性；加强前台与后台业务的相互协调，完善协同审批机制，确保集中受理审批事项权责清晰、流程科学、无缝对接、集成办理。二是加强政务在线一体化平台，实现部门自建系统与政务服务网的无缝对接，实现部门间资料数据的及时共享。三是重点开发政务服务网电子证照库平台，为跨部门间的并联审批提供技术手段。四是明确权责关系，加大对部门间关系协调的绩效考核问责。

（五）加强信息技术支撑

一是建立完善数据统筹管理体制机制。坚持党管大数据的原则，由党负责统筹大数据的规划、建设、使用。由大数据局统一监督全市公共数据和电子政务管理工作。加强数据规划建设，强化规划约束。加强电子政务建设项目的管理，严格项目初审，作为审批立项、预算批复的条件，从源头上把好项目准入关。实行线上线下的整合衔接，能上网办理的事项都放到网上。二是建立完善数据资源库动态调整机制。加强人口信息库、法人库、信用信息库、电子证照库等基础信息库建设。充分挖掘数据资源。三是完善信息共享机制。推动更多高层级数据资源向基层部门开放共享，实现数据资源的实时调动，实现部门业务资源和政务服务网双向实时互通。四是加强信息安全机制建设。严格层级数据使用范围，明确数据使用条件，实现信息使用可留痕、可追查。五是建立统一的公共支付平台。