新时代推进党的制度建设路径探析

王春来 孙堂厚

重视党的制度建设，用制度管党治党，是中国共产党加强党的建设的重要内容，也是在党要管党、从严治党进程中总结的治党经验。特别是改革开放以来，从“制度建党”到新时代的“制度治党”，从静态条文的创制到动态治理的执行，把制度建设贯穿党的建设的思路一直加以贯彻。中国特色社会主义进入新时代，更要继续推进党的制度建设，推动制度治党向纵深发展。党的十九大提出了新时代党的建设总要求，要求“把制度建设贯穿其中”，(1)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第62页。不断提高党的建设质量。依据新时代党的建设总要求，推进党的制度建设不断向前发展，要明确政治建设的统领和根本性地位，实现思想建党与制度治党的双向互动和紧密结合，用制度提升党的组织建设的规范化，及时把作风建设和纪律建设的经验成果形成规章制度，以制度建设推进反腐败斗争持续深入，架设不能腐的制度机制。研究阐释推进党的制度建设的路径，有助于我们深刻理解党的优良传统和党在实践中形成的制度成果和制度优势，构建新时代推进党的建设新的伟大工程的重要着力点，为贯彻落实新时代党的建设总要求和推进全面从严治党向纵深发展提供重要保障。

一、以政治建设为统领推进新时代党的制度建设

始终讲政治，注重从政治上建党强党，是我们党作为马克思主义政党最鲜明的底色。习近平总书记强调：“党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。”(2)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第62页。凸显政治建设的统领作用和根本性地位，是新时代党的建设总要求的核心要义。以政治建设为统领，统筹推进思想、组织、作风和纪律等方面的建设，把制度建设贯穿于党的建设整个过程和全部环节，并在此基础上持续而深入地推进反腐败斗争，这就在实质上指明了新时代党的建设“5+2”总体布局。在新时代党的建设总体布局中，党的政治建设是最为重要的方面，起统领作用，处于根本地位，发挥核心功能，政治建设加强了，党的整体建设就能立标、铸魂、扎根。新时代推进党的制度建设，要时刻用政治标准和政治要求来推进制度治党，以政治强党推动制度治党向纵深发展。着眼于新时代党的建设总要求，以政治建设为统领推进党的制度建设，要做到以下三个方面：

第一，制度建设要为加强党的政治建设提供制度保障，凸显制度设计的政治取向。无论是新时代党的建设目标，还是推动全面从严治党向纵深发展的要求，都强调党的政治属性和政治使命。中国共产党作为马克思主义政党，区别于其他政党的鲜明特色就是要讲政治，而且必须旗帜鲜明地讲。可以说，政治取向是新时代党的制度建设的首要取向，制度建设的政治取向决定着制度治党的政治水准和政治效能。这就要求在推进党的制度建设过程中，必须强化制度建设的政治取向，旗帜鲜明地讲政治，在建章立制的全过程和各方面都做到坚定执行党的政治路线。在制度的设计和制定上，要把保障党中央的精神、决策和部署不折不扣地贯彻落实，在党的制度法规体系的构建上凸显政治原则，以制度建设为政治建设提供长效制度机制，推动形成完备并有效的政治制度架构和政治规范体系。

第二，通过提升党内政治和民主生活规范化水平，彰显制度建设的政治性。党章作为党内的根本大法，是党的制度建设和新时代推进制度治党的根基。以政治建设统领党的制度建设，必须在制度构建和制度执行的过程中树立尊崇党章的政治意识，明确党章是党内法规制度体系构建和执行的根本遵循，不折不扣地执行新时代党内政治生活准则，夯实全面从严管党治党的制度基础。通过贯彻落实新时代党内政治生活准则，为营造良好的党内政治生活提供完善的制度保障，从而实现党内政治生活在政治性和科学性上的良好发展态势。彰显新时代制度建设的政治性，还需要积极推进党内民主生活的规范化和程序化，严格执行《中国共产党党内监督条例》，规范党的民主生活会工作，健全和完善民主生活会的各项制度规定，强化党内监督的制度执行力，更好地提升党员领导干部在解决矛盾和问题时的政治把控力，同时，通过完善民主生活会制度和坚持批评与自我批评的优良传统，确保党的团结统一。可见，新时代推进党的制度建设，需要不断加强和规范党内政治生活，用制度的方式对党的生活作出硬性约束和全面规范，明确党内政治生活和民主生活的基本内容、程序步骤、领导监督和责任追究等各个环节，通过提升党的政治生活和民主生活的制度化、规范化水平，彰显新时代推进制度建设的政治性。

第三，要抓住制度建设的政治属性，把政治建设纳入党的制度建设绩效考核的指标体系。在制度的制定和运行过程中，把推动和加强党的政治建设、完善和落实民主集中制的各项制度作为重要指标进行考核，切实在制度执行中扛起全面从严管党治党的政治责任。在对党组织和党员领导干部的政治巡视中，重点检查党的路线方针政策、党内法规制度、政治纪律和政治规矩的执行情况，在推动政治巡视和严肃党内政治生活过程中除了对党员和党组织进行问题查摆，还要对党员领导干部和党组织在制度建设过程中的制度制定、制度执行、制度落实情况进行问题查摆，以政治标准和政治要求保证制度建设取得实效。

二、思想建党与制度治党紧密结合

新时代推进党的建设，需要“思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”。(3)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第26页。确保思想建党与制度治党的同向发力、同步推进，在党的建设过程中把两者紧密结合起来，是习近平新时代党的建设思想的重要内容。习近平总书记在坚持全面从严治党战略上十分强调“制度治党”，“从严治党靠教育，也靠制度，两者一柔一刚，要同向发力、同时发力”(4)习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《十八大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2016年，第94页。。可以看出，这一重要论述深刻揭示了新时代全面从严治党的内在规律，阐述了思想建党与制度治党的辩证统一关系，这对新时代推进党的制度建设，提升制度治党的效能，提高党的建设质量具有重大指导意义。

第一，思想建党是前提。着重在思想上建设党，是中国共产党作为马克思主义政党的鲜明特色和重大优势，也是其区别于其他政党的根本特征。回顾党的历史以及所取得的辉煌成就，可以看出，正是由于我们党坚持思想建党，把共产主义作为最高理想，把马克思主义作为强大思想武器，这种“理想大于天”的信仰支撑和精神动力，使中国共产党在革命、建设、改革、发展的各个历史时期取得了一个又一个伟大胜利。从思想上建党，加强党的思想建设，最关键、最核心的是坚定理想信念。加强思想建党，最主要的就是对党员加强理想信念教育，不断增强党性觉悟，在思想上入党，把马克思主义的信仰内化于心、外化于行，坚定共产主义必然实现的崇高理想，坚信中国特色社会主义共同理想。新时代加强党的思想建设、推进思想建党的根本任务，就是学懂、弄透、认同、落实习近平新时代中国特色社会主义思想。

第二，制度治党是保证。依靠制度来实现党要管党、从严治党，是中国共产党加强自身建设的优良传统。制度治党是法治思维和法治方式在党的建设中的体现和贯彻，要求以党章这一党内根本大法作为根本，确保民主集中制度的核心地位，通过建立健全党的制度体系，实现管党治党的制度化、法治化、规范化和常态化。强化制度治党，已经成为新时代管党思维和治党方式改革创新的重要着力点。“党的执政水平如何，执政的领导力、影响力和控制力如何，主要靠党的各个方面建设的协调，尤其是靠制度建设来维系和提升。”(5)王京清主编：《深入推进新时代党的建设新的伟大工程》，北京：中国社会科学出版社，2019年，第321页。这就要求建立健全党内法规制度体系，以坚持党对一切工作的领导为出发点，把握新时代党的制度建设的基本方向。有了健全的制度作为规范和约束，并不断提高制度的执行力和权威性，就能激发党员和党组织的生机和活力。

第三，思想建党与制度治党要紧密结合，做到同时发力、同向发力。思想建党指向内在理想信念，制度治党着重外在行为规范，两者一柔一刚、相辅相成。新时代加强和推进党的建设，“要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”。(6)习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《十八大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2016年，第95页。思想建党与制度治党的良性互动、协同推进，体现了新时代推动全面从严治党向纵深发展的高标准和严要求，也说明在党的建设总体布局中，思想建党与制度治党是内在统一、良性互动的关系。思想建党主要是发挥自律作用，通过说服教育的方式解决党员的理想信念问题；制度治党主要是发挥他律作用，通过强制刚性的手段解决党员的行为规范问题，两者刚柔并济、紧密结合。这种紧密结合的关系源于思想建党和制度治党统一于全面从严治党的目标同向性和发力同时性，“思想建党和制度治党的目的，都是使全党同志思想统一、步调一致地完成党的使命任务”。(7)《坚持思想建党和制度治党紧密结合》，《人民日报》2016年6月28日，第6版。可见，只有坚持思想建党和制度治党同时发力、同向发力，发挥思想建党和制度治党双向互动所具有的合力效能，才能正确把握新时代全面从严治党的内在规律。

三、提升党的组织建设制度化水平

党的力量来自组织，新时代要求把党建设得更好、更坚强，必须加强党的组织体系建设，提升党的组织建设制度化水平，这是新时代党的建设的重要方面。习近平总书记首次提出新时代党的组织路线，着重强调了要加强党的组织体系建设，要求用党的制度建设创新来保障党的组织工作成效。把党的制度建设贯穿于组织建设中，就要求全面贯彻落实新时代党的组织路线，发挥好党的民主集中制度优势，用制度最大程度激发党员和党组织的创造活力，用制度最大限度保障党员的民主权利。还要突出党的组织建设的制度设计，在组织制度、人事制度以及基层组织建设制度等方面进行深化改革和不断创新，制定出台一系列与组织建设配套的相关党内法规制度，夯实党的组织建设的制度基础，推进党的组织建设的制度化、科学化。

第一，要认真贯彻执行党的民主集中制。党的十八大以来，习近平总书记高度重视民主集中制对党的建设、党的发展的重大现实意义，指出：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本原则”。(8)习近平：《始终坚持和发挥党的独特优势》，《十七大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2013年，第1023页。这就要求建立健全与民主集中制的根本原则相配套的各项具体制度，并在组织建设的实践中严格贯彻落实，通过夯实完善党内制度体系来保证党内民主的程序化以及集中过程的规范化。可以说，建立健全党内民主制度体系，把民主集中制贯彻到党的制度建设创新之中，不断完善党内选举制度体系、民主决策制度体系和民主监督制度体系，这是新时代党的组织体系建设和组织制度改革的重点，同时，这也是实现民主集中制度具体化的根本所在。

第二，推进党的组织建设制度化、科学化。新时代推动全面从严治党向纵深发展，推进党的制度建设创新，必须建立健全关于党内组织生活以及政治生活的各项准则和规定，提升党的组织建设的制度化水平。新修订实施的《中国共产党党员工作细则》，就是为建设高素质党员队伍、提高党员发展质量在政治标准、程序要求上提供制度保障。在新时代，需要以党章为根本遵循，贯彻新时代党的组织路线，把党的组织建设重点放在抓住“关键少数”和引领“最大多数”上，既要突出党员领导干部的人事制度改革和队伍建设，还要突出基层组织建设，坚持“三会一课”制度，扩大党内基层民主，用制度筑牢“战斗堡垒”。制度的科学制定和严格执行，使党的组织建设程序得以规范，让党的组织建设成果实现固化，提升组织建设的制度化、科学化，推动新时代组织建设开创新局面、新气象。

四、推进党的作风建设和纪律建设的制度化

回顾中国共产党的光辉发展历程可以看出，作风优良、纪律严明是我们党的鲜明特点和优良传统。党的十九大着眼于新时代党的建设总要求，强调要“持之以恒正风肃纪”，其核心要义就是要求把我们党优良的作风和严明的纪律固化为长期管用的制度，同时，把新时代推进党的作风建设和纪律建设所取得的成果和经验上升为制度法规体系，在新时代推进党的作风建设和纪律建设的制度化、常态化、规范化。

第一，将党的作风建设和纪律建设成果上升为制度。在加强党的作风建设方面，无论是贯彻落实中央八项规定还是反“四风”，都已经取得了实实在在的成效，都保持了党同人民群众的血肉联系。但是，作风建设永远在路上，需要持之以恒地进行下去，整治“四风”问题和贯彻落实中央八项规定也需要向纵深发展，习近平总书记指出：“坚持以上率下，巩固拓展落实中央八项规定精神成果”。(9)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第66页。《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》就是要把作风建设中的成功经验、精神成果上升为制度化、规范性的文件，上升为党内法规。在党的纪律建设方面，自党的十八大以来，我们党把纪律建设摆在了党的建设的突出位置，纪律建设成为新时代全面从严管党治党的重要支撑，对中国共产党的廉洁自律、纪律处分、巡视工作等准则条例作出新的修订，构筑了比较完善的新纪律体系，在政治、组织、廉洁、群众、工作、生活等诸多方面明确了相关纪律要求，尤其强调政治纪律的重要性，从而全面推动了纪律建设的制度化。以作风建设和纪律建设的制度化推进新时代党的制度建设创新，要以党章为根本原则和指导精神，符合国家法律法规，创新党内法规制度，把作风建设中的成功经验和精神成果上升为党的制度性法规文件，把各项纪律和规矩立起来，构筑约束权力的制度“笼子”。推进党的作风建设和纪律建设不断走向深入，必须“要建立健全相关制度，用制度管权管事管人。要突出重点，重在管用有效，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏”；(10)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016年，第59-60页。必须认识到在党的法规制度中，党章是管总的，需要坚定维护党章的权威性，严格遵守和执行党章。在具体规章制度方面，党中央首先制定了八项规定，后又形成了一系列制度，确保了作风建设和纪律建设的规范化和制度化，实现有规可依、守规有据。

第二，用制度健全教育约束机制，实现监督执纪问责的制度化。加强作风教育和纪律教育，通过树立正面典型的示范引领和剖析反面典型的警示反思，用制度健全教育机制，“握准以人民为中心的治国理政‘主线’，划出制度约束的纪律规矩‘底线’，架设共产主义理想信念的思想道德‘高线’”。(11)马强强、朱琳：《全面从严治党必须坚持“三线论”》，《吉林日报》2016年2月27日，第7版。坚持监督检查的常态化，推动作风建设抓常、抓细、抓长，将作风建设融入日常各项工作，把作风建设纳入制度约束的轨道，建立健全群众监督制度和日常监督制度，这样才能实现作风建设的常态化和制度化。另外，还要坚持执纪问责的常态化和制度化，坚持执规从严，加大党规党纪的宣传教育和执行力度，真正让党员干部把党的优良作风和铁的纪律规矩内化于心、外化于行，做到坚决维护党的制度权威。落实党员教育管理制度，完善发展约谈函询制度，运用监督执纪“四种形态”，强化监督执纪问责，构筑“不能腐、不敢腐、不想腐”的思想堤坝，保持惩治腐败的高压性态势，以实现反腐败斗争的压倒性胜利。

五、加强反腐败斗争的制度创新

“只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，”(12)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第67页。才能确保党的先进性和纯洁性。在党的建设总体布局中，从反腐倡廉建设到推进反腐败斗争，要实现对腐败问题的标本兼治，制度建设是关键的一环。在推进全面从严治党的进程中，我们党用党纪铁律惩治腐败，形成了反腐败的高压态势，并对形成和筑牢“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制作出战略部署。在党的十九大上，习近平总书记进一步明确了反腐败斗争的“深化标本兼治”方法，为“夺取反腐败斗争压倒性胜利”作出方法设计。在十九届中央纪委三次全会上，习近平总书记又作出了“巩固发展反腐败斗争压倒性胜利”的制度安排。要想有效惩治腐败，除了强化不敢腐的震慑，更要扎牢不能腐的“笼子”，即制度建设是从源头上治理腐败的关键举措。“反腐倡廉的核心是制约和监督权力。”(13)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第124页。制度建设能够有效规范和约束权力的运行，强化对权力的制约和监督，增加权力腐败的风险难度，降低权力腐败的收益预期，达到对权力腐败的重遏制、强高压、长震慑。在新时代，无论是夺取反腐败斗争压倒性胜利，还是巩固发展反腐败斗争压倒性胜利，都要求推进党的制度建设，强化制度治党，进而取得全面从严治党更大战略性成果。

第一，建立健全惩治和预防腐败体系。建立惩治和预防腐败体系，是我们党为进行反腐败斗争作出的制度推进。“党的十八大以来，党中央在坚持重拳惩腐、高压反腐的同时，更加注重制度建设，初步建立了内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的惩治和预防腐败体系。”(14)王京清主编：《深入推进新时代党的建设新的伟大工程》，北京：中国社会科学出版社，2019年，第356页。一是形成不敢腐的惩戒机制。党的十八大以来，党中央把反腐败斗争提升到新的政治高度，用完善的制度和严肃的纪律，设计党组织内部完善的惩戒机制，提升内部腐败的查处力度。严格依法依纪查案办案，提高腐败成本，加大国际追逃追赃力度，形成不敢腐的惩戒机制。二是形成不能腐的防范机制。通过公开制度和严肃纪律，规范权力运行，强化对权力的监督和管理。坚持、完善、落实民主集中制，着力健全党内监督制度，发挥好巡视制度的作用，实现党内监督和群众监督的有机结合，保证权力在阳光下运行，让人民更好地监督权力，让制度更好地管住权力，形成不能腐的防范机制。三是形成不想腐的自律机制。从思想意识的源头上，强化廉洁自律教育，牢固树立坚定的理想信念、全心全意为人民服务的宗旨意识，保持共产党人的高尚品格和廉洁操守，以规范自身行为，杜绝腐败行为的发生，形成不想腐的自律机制。

第二，加强反腐败体制机制创新和制度保障。党的十八届三中全会对加强反腐败体制机制创新和制度保障作出重点部署，党的十八届四中全会把党内法规体制纳入到国家法治体系建设之中，之后，中央纪委进行内设机构和派驻机构改革，完善监督工作机制，由此构建起完善的反腐败体制机制。一是完善和落实党风廉政建设“两个责任”制。“两个责任”指的是，在党风廉政建设中，党委负主体责任，纪委负监督责任。在明确了党委和纪委的责任后，还要落实责任、追究责任，这为新时代条件下的反腐败斗争提供了坚强的制度保障。二是落实“两个为主”来创新反腐败的工作机制。在办案问题上以上级纪委领导为主，这实际上强化了上级纪委的领导责任，同时，在人事问题上以上级纪委会同组织部门为主，这实际上又保障了上级纪委的监督职责。“两个为主”的反腐败工作机制，在制度和程序上推进了党的纪检工作双重领导体制创新，可以说，“两个为主”的落实，“既坚持了党对反腐败工作的领导，坚持了党管干部的原则，又保证了纪委监督权的行使，有利于加大反腐败的工作力度”。(15)王京清主编：《深入推进新时代党的建设新的伟大工程》，北京：中国社会科学出版社，2019年，第384页。三是通过做到“两个全覆盖”来完善监督机制。通过“派驻监督的全覆盖”和“巡视监督的全覆盖”，完善了党的监督机制，其目的是制约和监督权力，保障权力运行的制度化和规范性。

六、结语

改革开放四十多年来，我们党高度重视党的制度建设。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，推进制度治党，不断深化党的制度建设改革，以此作为全面从严治党的重要保障和长远之策。全面从严治党是新时代党的建设的鲜明主题。打铁必须自身硬，新时代我们党要团结带领人民统揽“四个伟大”，必须贯彻落实新时代党的建设总要求，做到把制度建设贯穿于党的建设全过程、各方面，推进新时代党的制度建设路径创新，把党建设得更加坚强有力，始终成为坚强领导核心。贯彻落实新时代党的建设总要求，谋划推进制度建设的路径，不断推进制度治党进程，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持正确的政治方向，切实维护党章权威；需要坚持以民主集中制为核心，在全面从严治党的实践中着力完善民主集中制的各项具体制度；需要努力提升制度建设的质量，保证新时代党的制度建设的科学性、民主性和法治化，真正做到把权力关进制度的“笼子”里；需要通过制度建设推进制度治党，以制度制定的科学性保障制度执行的效力，把制度优势转化为治理成效。新时代把制度建设贯穿于党的整个建设之中，凸显了新时代党的建设中制度建设与政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、反腐败斗争紧密关联、有机结合的系统性，其目标是形成新时代全面从严治党的制度链条和制度轴心，大力提升党的建设质量，把我们党建设成永葆先进性和纯洁性的马克思主义执政党，进而领导全国各族人民在新时代坚持和发展中国特色社会主义，勠力同心实现中华民族伟大复兴。