投资争端预防机制的国际经验及启示——兼评《外商投资法》投诉机制的完善

陶立峰

一、国际投资争端预防机制的价值

（一）投资争端预防的产生

国际投资是带动生产要素国际转移的重要方式，发挥着促进全球产业调整，推动世界经济发展的重要作用。近年来，受到美国实施税收改革等因素影响，全球外国直接投资从2016年起连续三年下滑。在经济增长预期下调、全球贸易关系复杂多变和投资政策环境不确定的情况下，国际投资的波动性风险继续增加。①See UNCTAD,Investment Trends Monitor,Issue 31,2019，https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaeiainf2019d1_en.pdf,visited on 16 May 2019.虽然各国正在努力采取投资自由化和投资便利化措施以推动资本流动，但与此同时，新的投资限制或管制措施的数量也在不断增加，②See UNCTAD,Investment Policy Monitor,Issue 21,2019,https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcbinf2019d2_en.pdf,visited on 16 May 2019.这无疑提高了投资者与东道国之间投资争端的发生概率。

截至2019年1月，投资者与东道国争端案件数累计达942起。①See UNCTAD,World Investment Report 2019: Special Economic Zones,United Nations,New York & Geneva,2019,p.102.尽管国际社会为解决投资者与国家间投资争端提供了协商、调解、投资仲裁、东道国救济等多种方式，但是各种方式都存在不同程度的制度缺陷。其中，投资仲裁这一最主要的争端解决方式更因高昂的仲裁费用和冗长的时间成本，以及仲裁过程的不透明和仲裁结果的不一致而饱受批评。晚近签订的经贸协定如《全面进步的跨太平洋合作伙伴协议》（CPTPP）、《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）等，均出现了冻结或排除投资争端解决条款的动向。投资仲裁的正当性危机，②See Susan D.Frank, The Legitimacy Crisis in Investment Treaty Arbitration:Privatizing Public International Law Through Inconsistent Decisions, 73 Fordham Law Review 1521-1625 (2005).正在促使国际社会将重点从争端解决转移到争端预防上。新兴发展中国家巴西已率先在其对外签订的投资协定中用投资争端预防条款替代投资争端解决条款，为重构国际投资秩序贡献了建设性规则。

（二）投资争端预防的方法

从东道国的角度看，一国若能在投资争端发生之前及时介入并化解投资者的不满和对立情绪，既能够持续留住投资又能够减少未来解决投资争端的高额投入，是更加经济且有利的选择。各国在关注投资争端解决机制改革的同时，也逐渐重视对投资冲突的降级。各国采取的投资争端预防方法各异，包括信息共享、确定敏感产业、强化行政复议、执行投资争端机制下承诺、保障政府部门谈判和解权力、评估投资者诉求、机构响应、国家间合作和仲裁中和解等，③See UNCTAD,Investor-State Disputes: Prevention and Alternative to Arbitration 66-96 (United Nations 2010).但总体而言最主要的方式有以下三种：

其一，投资跟进（investment aftercare）。国际投资是一项长期经济行为，需要与东道国政府和相关部门建立稳定的联系。外国投资进入东道国后，东道国可以通过相关政府机构或协会对外国投资项目予以关心跟进，以确保东道国政府正确履行外国投资者在相应投资协定或投资合同下的义务。如多米尼加、哥伦比亚和泰国等国家，努力通过投资跟进实现提升国内政府部门监管水平，提高其谈判和调解技巧的能力。④See Susan D.Frank, The ICSID Effect? Considering Potential Variations in Arbitration Awards, 51 Virginia Journal of International Law 825-914 (2011).

其二，争端预警（early alter）。由于吸引外资与国家战略发展息息相关，东道国通常会根据本国经济发展需要，对不同产业进行投资引导。在通过产业政策调整投资过程中，东道国可以加强对敏感行业的外国投资者的相关诉求了解，对外国投资者集中反映问题的某一或某些行业进行跟踪和早期预警，以降低引发投资争端的风险。

其三，投诉处理（complaint response）。外国投资者的投资周期较长，往往要与东道国的审批、外汇、工商、税务、环保、劳动、金融、司法、出入境等政府部门交往接触。由于文化差异或沟通不畅等原因，外国投资者可能对东道国政府行为或政策产生困惑和不满。东道国可以建立投诉制度，以确保及时倾听了解外国投资者的诉求。

（三）投资争端预防的作用

各国建立投资争端预防机制的重要目标是通过建立有效的沟通反映渠道，在投资者与东道国之间的分歧升级为投资争端之前，及时介入以缩小分歧差异，实现降低冲突等级，减少投资争端。

加强投资争端预防机制建设，发挥投资争端预防作用，对发展中国家而言更具现实意义。从投资者与国家争端的实践看，长期以来，启动投资仲裁的投资者多来自美国、英国、加拿大等发达国家。被诉的东道国以发展中国家为主，如阿根廷被诉案件多达60 起，高居被诉东道国榜首。①See UNCTAD,World Investment Report 2018: Investment and New Industrial Policies 92 (United Nations 2018).相关数据显示，东道国在每起投资仲裁案件中平均投入约485 万美元。东道国一旦败诉，每个投资仲裁案须支付给投资者的赔偿额平均约为1.1亿美元。②See Investment Treaty Arbitration: Cost,Duration and Size of Claims All Show Steady Increase,http://www.allenovery.com/publications/en-gb/Pages/Investment-Treaty-Arbitration-cost-duration-and-size-of-claims-all-show-steady-increase.aspx,visited on 18 May 2019.在发展中国家被诉的常态下，如不能控制投资争端的数量，放任投资矛盾升级进入争端解决阶段，沉重的财政负担将成为发展中国家的噩梦。

在预防投资争端发生和升级的同时，东道国通过跟踪投资者后续投资需求，加强了解外国投资者对产业政策的反馈，能在客观上提高东道国的外资法律政策透明度，改善外国投资环境和东道国形象。实施预防措施的过程，是对一国投资立法和管理措施的不断检验和完善的过程，有助于提升国家对投资的整体管理水平，实现投资者利益与东道国管制主权之间的动态平衡。③参见漆彤：《论“一带一路”国际投资争议的预防机制》，《法学评论》2018年第3 期，第84页。毋庸讳言，国际资本流动以前多在发达国家之间进行，主要在于发达国家的总体投资环境好，如政局相对稳定、法制较为健全、经济制度定型等。④参见余劲松：《国际投资法》，法律出版社2018年版，第7页。发展中国家更应借助投资预防机制，在减少投资争端的同时，实现提升本国投资环境的目标。

二、投资争端预防机制的国际镜鉴

预防投资争端有助于一国投资环境的提升和政府外资管制行为的规范，一些国家在投资争端预防的制度建设中形成的立法模式、组织架构、权限效力等经验，对我国外商投资争端预防机制建立健全具有重要参考价值。

（一）国内法和国际法双轨法律保障

法律是治理社会的一种手段或方法，具有组织和引导人的行为的能力。①参见[美]戴维·鲁本：《法律现代主义》，苏亦工译，中国政法大学出版社2004年版，第428页。投资争端预防关系到一国政府和他国投资者，其涉外性决定了这一机制的法律依据的双轨形式，即既可以是由该国国内立法机构制定法律，也可以通过对外签订协定，使预防投资争端上升为缔约方应承担国家责任的国际法义务。

纵观各国做法，大多数国家采取的是国内立法模式确立投资争端预防的法律体系。如秘鲁，2006年先通过第28933 号法令建立该国的投资争端预防机制，即秘鲁国际投资争端国家协调与反应机制。2008年和2010年又分别通过秘鲁最高法令，发布有关国际投资争端国家协调与反应机制的透明度和强制指引，以及投资者与国家争端法律顾问委托程序等规范。又如韩国，早在1999年韩国已通过《外国投资促进法》设立外国投资巡查员制度，以解决在韩国经营的外国投资企业的申诉和不满。其后，韩国通过《外国投资促进法执行法令》确定了外国投资巡查员办公室的职能和申诉解决机构的运行，从而确保了外国投资争端预防得到韩国国家法律认可和保障。

不过，随着国际法治和国内法治在现实中明显互动，②参见赵骏：《全球治理视野下的国际法治与国内法治》，《中国社会科学》2014年第10期，第83页。也有少数国家如巴西，倾向于通过国际协定方式建立投资争端预防机制。巴西在参考韩国投资争端预防的基础上，将其纳入巴西签署的国际投资协定中。③See Catharine Titi, Non-adjudicatory State-State Mechanisms in Investment Dispute Prevention and Dispute Settlement: Joint Interpretations,Filters and Focal Points, 14 Brazilian Journal of International Law 37-49 (2017).巴西先在其国内的投资协定范本，即2015年《投资合作和便利化协定》（CFIA范本）中规定专章“机构管理与争端预防”，要求缔约双方各自指定本国的国家联络中心或巡查员，根据协定共同设置联合委员会。当缔约一方投资者对缔约另一方政府措施不满时，投资者所属缔约方可以申请联合委员会召开会议，组织投资者代表、缔约双方代表、其他相关代表进行对话和磋商。④See CFIA,Articles 17-23.通过在国家和非国家主体之间建立有效的合作和信息分享机制，以及指定国家联络中心、联合委员会以促进争端解决，可在一定程度上缓解投资者与国家争端数量激增。⑤See https://www.iisd.org/toolkits/sustainability-toolkit-for-trade-negotiators/5-investment-provisions/5-5-preventing-and-resolving-investment-related-disputes/5-5-4-dispute-prevention-con ciliation-and-mediation/,visited on 18 May 2019.此后，巴西CFIA 范本的争端预防条款被2016年《巴西—安哥拉投资协定》和2016年《巴西—秘鲁经济贸易扩展协定》采纳。与巴西之间协定的缔结，使得秘鲁成为在国内法治和国际法治层面同步推进投资争端预防机制的国家。秘鲁政府采取有效的预防投资争端措施被国际组织视为最佳实践。①See UNCTAD Investment Advisory Series B,Best Practices in Investment for Development,How to Prevent and Manage Investor-state Disputes: Lessons from Peru,2011,p.1.

（二）高层级且权威的组织架构

投资争端多因投资所在地政府不当或不法取消特许或执照、征税或罚款、司法不公等行为引起，往往牵涉多个部门，因此需要设立一个类似枢纽的机构进行沟通协调，以促使具体实施外资管理措施的政府部门共同完成投资争端化解任务。

哥伦比亚于2012年通过1859 号法令，专门设立由司法部长、财政部长、外交部长、贸易工业旅游部长、总统办公室法律秘书和外部顾问组成的高级别政府机构（HLGB），负责提供投资争端预防建议以及争端产生后的争端管理。其中，贸易工业和旅游部既是哥伦比亚投资协定的谈判部门，又是投资争端解决的牵头部门。HLGB 的具体职能包括协调、指导和开发争端预防和管理的建议；提供投资仲裁之外的争端解决方式的建议；提供预防和解决国际投资争端的措施建议；提供可及时持续维护国家权益的措施建议；提供投资争端预防应优先考虑的产业部门和特定实体的建议。②See Silvia Constain,Investor-State Dispute Prevention Strategies,Selected Case Studies 14-17 (Nathan Associates Inc.2013).

在韩国，为确保外国投资巡查员能胜任缓解外国投资者与韩国政府矛盾的重任，韩国对外国投资巡查员的选任程序做了严格要求，首先外国投资巡查员的提名要经过韩国外国投资委员会商议，其后由韩国贸易产业通商部长官推荐，最后经韩国总统任命。复杂严格的选任程序能有效保证外国投资巡查员的胜任资格，同时也能增强其职能的重要性和权威性。韩国的外国投资巡查员及其申诉解决机构，承担着预防投资争端和促进外国投资的双重职能，既包括收集和分析有关外国投资企业问题的信息，要求相关行政机构合作，还包括建议外国投资促进的完善政策，执行协助外国投资企业解决其申诉的其他必要任务。③See http://ombudsman.kotra.or.kr/eng/au/poelb.do,visited on 18 May 2019.

而秘鲁的反应机制在授权特别委员会和协调中心作为具体负责协调投资争端的部门外，还保持相当灵活性以应对个案可能涉及不同政府部门的情况。特别委员会由秘鲁财政经济部、外交部、司法部、秘鲁私人投资促进委员会组成。在涉及投资协定的个案中，秘鲁贸易旅游部和相关部门也有可能参与。秘鲁财政经济部在所有参与协调争端部门中最为重要，承担投资争端协调中心和特别委员会的主席职能，负责集中所有相关投资信息并协调反应机制，接收有关投资争议通知，汇总更新并公开含有投资者与国家投资争端解决条款的协议、合同和协定。④See UNCTAD Investment Advisory Series B,Best Practices in Investment for Development,How to Prevent and Manage Investor-state Disputes: Lessons from Peru,2011,pp.21-31.

（三）提升强制力的预防措施

信息共享和早期预警是实施预防投资争端的前端工作。秘鲁的最佳实践是，当秘鲁政府机构与外国投资者达成的协议中含有投资者与国家争端解决条款时，该机构必须在协议签订或生效后30日内通过秘鲁财政经济部的电子报告系统进行报告。除收集保存信息外，电子报告系统作为该国权威信息来源，接受全部有关政府投资争端解决承诺的查询。当政府部门被告知或已知晓外国投资者打算启动投资仲裁意图后，应在5日内通过电子报告系统及时报告。①See UNCTAD Investment Advisory Series B,Best Practices in Investment for Development,How to Prevent and Manage Investor-state Disputes: Lessons from Peru,2011,pp.21-31.

当然，掌握信息只是预防争端的基础。如果没有相关政府部门的积极反馈，投资矛盾可能继续升级并发展为足以启动投资仲裁的法律争端。韩国《外国投资促进法执行法令》授权外国投资巡查员有权强制要求相应政府机构作出回应。该法令规定，经外国投资巡查员要求合作的政府部门，必须在接到外国投资巡查员要求后7日内通报其对相关事项的意见。又如埃及《投资法》规定，申诉委员会在收到申诉方申诉后，有权联系相关当事方或行政机关，并要求进行说明、提供文件、回答质询等。

不过，预防争端处理机构在收悉相关反馈后，如果不能对政府机构提出有约束力的要求，预防措施结果很有可能不了了之。在投资者诉东道国政府的投资争端中，外国投资者的先天弱势地位和双方主体公私不对等的特殊性，决定了预防投资争端的措施应适度区分对待行使公权力的政府部门和私权利的投资者。埃及申诉委员会在提高预防措施效率和效果方面的刚性做法值得借鉴。根据埃及《投资法》的规定，一方面，埃及申诉委员会应在结束听证或文件提交后的30日内作出附理由的决定；另一方面，埃及申诉委员会的决定对所有相关政府机构具有约束力且不可撤销，但是并不影响投资者寻求司法救济的权利。②See Egypt Investment Act of 2017,Article 1,Article 83,Article 84.显然，埃及有关申诉决定只拘束政府一方而非平等约束双方的制度安排，与国际投资争端裁决必须体现保护弱者的政策，③参见徐崇利：《晚近国际投资争端解决实践之评判：“全球治理”理论的引入》，《法学家》2010年第3期，第149页。存在共通的价值取向。除此之外，秘鲁还赋予争端预防机构权力将预防处理延伸到争端解决，如秘鲁财政经济部有权要求引发投资仲裁的国内政府机构承担秘鲁参与投资仲裁程序以及执行投资仲裁裁决的费用，并向违反投资协议的政府机构追责。④See UNCTAD Investment Advisory Series B,Best Practices in Investment for Development,How to Prevent and Manage Investor-state Disputes: Lessons from Peru,2011,pp.21-31.争端预防阶段与争端解决阶段对接，使得投资争端预防机构的功能空间得到扩展；费用承担和追责制度的设置，使得预防机制的权威性和执行力得到有力提升。从效果上看，韩国外国投资巡查员于2013—2017年间解决的外国投资申诉案件多达2030 件，而韩国被诉的投资争端案件只有五起，①See https://investmentpolicyhub.unctad.org/ISDS/CountryCases/111?partyRole=2,visited on 18 May 2019.韩国有效的投资争端预防机制在一定程度上发挥了消减投资争端数量的作用。

三、投资争端预防机制的中国实践

（一）我国投资争端预防机制的特色

投资争端预防机制虽然并没有直接出现在我国国内立法中，但是这并不意味着我国没有预防投资争端的措施。我国投资争端预防主要表现为外商投诉工作机制，其具有以下特点：

1.中央和地方两级投诉。根据2006年商务部《外商投资企业投诉工作暂行办法》，我国境内的外商投资企业及其投资者，有权通过投诉机制对行政机关提起投诉或向投诉受理机构反映情况和建议请求。而在商务部该投诉办法出台之前，上海、福建、广西、湖南、贵州、四川、浙江、吉林、内蒙古、辽宁、甘肃等地，已发布本地外商投资企业的投诉处理地方性法律文件。这表明地方政府在优化投资环境方面，能迅速把握外国投资者的需求，及时搭建沟通渠道。

在中央和地方两级投诉分工方面，全国外商投资企业投诉中心负责受理直接投诉至该中心的事项、跨省市投诉事项和影响重大的外商投资企业投诉事项。地方投诉受理机构负责本地外商投资企业投诉事项和全国外商投资企业投诉中心转交或督办的投诉事项。

尽管我国有些地方在20世纪80年代就已建立起外资投诉机制，如1989年《上海市外商投资企业投诉及处理办法》，但考察无论是地方还是中央的外商投资企业投诉工作，相关数据和信息较少。

2.外商和台商两类投诉。除提供给外商投资企业的投诉机制外，我国还建立了专门的台商投诉机制。1999年《台湾同胞投资保护法实施细则》确立了各级政府台湾事务办事机构承担受理台胞投诉工作。国务院台湾事务办公室投诉协调局和地方县级以上各级政府台办具体处理台商投资投诉。有些省市还专门制定了台商投资投诉办法，如《四川省台商投诉处理规定》《甘肃省台湾同胞投诉协调处理办法》等。

由于台胞投资权益的保护与服务两岸关系和平发展大局之间的关系密切，台商投诉的范围较外商投诉更广，涵盖了投资方面的争议，履行合同、协议和章程中的争议，与行政机关的争议，劳资争议和其他争议。①参见《四川省台商投诉处理规定》第3条。这些争议既可以是台商与公司、企事业单位、其他经济组织或个人之间的纠纷，也可以是台商之间的纠纷以及其他民事纠纷或行政纠纷。②参见《甘肃省台湾同胞投诉协调处理办法》第6条。各地积极推动台商投诉工作并取得较好成效，如江苏省盐城市台办将台商投诉和求助的处理纳入考核，限定办结时间；③See http://www.gwytb.gov.cn/service/201709/t20170913_11842353.htm,2019年5月18日访问。宿迁市台办通过设立台商服务QQ 群和微信群等方式，以第一时间倾听台商台胞诉求和意见建议。④See http://www.jsstb.gov.cn/suqian/201610/t20161028_11606106.htm,2019年5月20日访问。可见，相较于外商投诉公开信息的匮乏，台商投诉工作的透明度更高。

2019年3月，我国通过了第一部外资基础性法律《外商投资法》，该法沿袭了2015年《外国投资法（草案征求意见稿）》，保留了外商投资投诉机制的部分内容。但是，与《外国投资法（草案征求意见稿）》的“投诉协调处理”专章规定不同，《外商投资法》的投诉规定仅有一条，涉及外商投诉机制的职能、受理范围以及与行政复议和行政诉讼的关系。

（二）我国四法域投资预防的区际安排

中国内地、香港特区、澳门特区、台湾地区四法域的投资争端预防机制的安排体现在：

1.要求投资所在地政府提高投资相关法律和政策的透明度，帮助投资者更准确了解投资要求以减少投资争端。如2017年，内地分别与中国香港、澳门地区签订《关于建立更紧密经贸关系的安排的投资协议》（以下简称CEPA 投资协议），该协议规定有“法律与政策的透明度”条款。

2.设立投资工作小组，以交换投资讯息、提供纠纷处理及与投资协议相关事项的咨询。依据相应区际协议，设立内地与香港特区、内地与澳门特区、大陆与中国台湾地区参与的投资工作小组，提供投资纠纷处理咨询。如CEPA 投资协议规定设置的“投资工作小组”和《海峡两岸投资保护和促进协议》建立的“联系机制”。

3.通过协调机制协商解决和协处机制协助解决，共同发挥投资所在地政府和区际投资协议下双方政府在投资争端预防和解决中的作用。如《海峡两岸投资保护和促进协议》规定，投资争端可以由投资所在地或其上级的协调机制协调解决，或协议所设投资争端协处机制协助解决。由于两岸投资关系中的政治考量将继续存在，现有两岸投资协议的特殊逻辑不会发生实质性的改变。⑤参见徐崇利：《〈海峡两岸投资保护和促进协议〉之评述——一种政治塑形的“低标准”样态》，《国际经济法学刊》（第20卷第1期），北京大学出版社2003年版，第2页。同样地，在“一国两制”制度安排下，内地与中国香港、澳门特区的投资协议也借鉴了两岸投资协议，采取了投资所在地投诉协调处理和投资工作小组协调处理双重机制。

（三）投资投诉机制存在的问题及完善

我国虽然在国内法层面建立了国家和地方两级外商投资投诉机制，并在区际投资协议层面建立了投资投诉机制，但是由于缺乏统一的顶层设计，各投诉机制在投诉原则、投诉范围、投诉程序等方面并不一致，存在诸如投诉机构分散及定位不清晰，处理的争议范围过于宽泛，处理投诉的方式不尽合理，解决争议的原则不统一等问题。①参见徐芳：《论我国新型外国投资投诉协调处理机制的构建——兼评〈外国投资法（草案征求意见稿）相关规定〉》，《河北法学》2016年第2期，第47-49页。不同层面的投诉机制成效不一，台胞投诉的工作推进比中国港澳地区投资者投诉的成效更快，商务部牵头的中央外资投诉的工作推进透明度比地方外资投诉情况低。

考虑到2019年3月颁布的《外商投资法》对外商投资企业投诉工作机制的规定过于原则，参考秘鲁、韩国等国对投资争端预防机构职责、工作程序等分别配套立法的经验，我国有必要对商务部《外商投资企业投诉工作暂行办法》进行修订更新或者重新立法，并兼顾我国国内区际投资协议的投诉安排需求，建立完善的国内法与国际法互动的系统有机的外资投诉法律规范。在投资争端预防的具体制度建设中，我国应着重关注以下问题，以更加有效地发挥外商投诉机制预防和解决投资争端的作用。

其一，投诉机制处理的纷争范围。根据《外商投资法》第26条的规定，外商投资企业或者其投资者可以通过投诉机制反映问题或者对行政机关及其工作人员侵犯其合法权益的行政行为申请协调解决。这既包括外商投资过程中与行政机关或其他商事机构之间的不满和矛盾，又包括与行政机关之间的因侵权行为产生的行政争议。可见，投诉机制承担着投资争端预防和投资争端解决的双重功能，处理的纷争既可以是冲突对抗较弱的非法律争端，也可以是涉及相关方权利义务的法律争端。

其二，投诉受理机构的组织架构。《外商投资法》要求投诉机制既能及时处理投资企业或其投资者反映的问题，又能协调完善相关政策措施，该职能定位与2006年商务部《外商投资企业投诉暂行办法》要求基本相同。商务部的投诉办法针对投资组织架构采取的是二元多层制，即商务部外商投资企业投诉协调办公室主要负责政策原则制定，全国外商投资企业投诉中心和地方各级政府具有受理职能的部门负责受理投诉。从有效监督出发，对投诉各组织的二元划分具有合理性。但是，外商投资企业投诉协调办公室设在商务部外国投资管理司，全国外商投资企业投诉中心设在商务部投资促进事务局，不仅人员组成及法律地位存在一定局限性，而且与其他中央部委的关系不够明确，这将直接影响外商投资投诉成效。相比之下，由韩国总统任命的外国投资巡查员、哥伦比亚多部门参与组建的高级别政府机构，能够更好地代表东道国政府介入协调投资争端冲突中的政府利益，矫正各级政府部门的行政行为。

我国应考虑提升投诉受理机构的层级，建议设置具有独立地位的投资争端预防专员或巡查员，下设政府多部委联席会议机制，牵头开展投资争端预防工作，投资争端预防专员直接向国务院总理汇报预防进展和提出仲裁预警。

此外，我国吸引外资的数量和地理布局，决定了秘鲁、韩国等国的投资争端预防和投诉机制仅限于国家层级的做法并不适合我国国情，因此仍有必要保留地方层级的外商投资投诉机构，以便就近掌握投诉信息，迅速反应，参与协调。但是，为增强地方政府部门受理投诉的一致性，实现跨地区跨部门政府间的投诉信息共享，我国应借鉴秘鲁的电子报告系统，建立全国互联网外商投诉信息平台，确保全国各受理投诉的政府部门能及时准确了解投诉所涉问题，防止同一问题被重复处理或出现不同处理程序。这也与我国当前正在加快推进电子政务，深化放管服改革，建设网络强国的目标相契合。构建全流程一体化在线服务平台，可以更好地解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。①参见《习近平出席全国网络安全和信息化工作会议并发表重要讲话》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/21/content_5284783.htm，2019年8月28日访问。

《外商投资法》强调在准入前和准入后给予国民待遇，理应涵盖对外国投资者反映问题的解决上。从技术层面看，外资投诉网络平台的具体功能设计，除应具备存储和共享投诉信息的功能外，还可增加网上提交投诉的便利功能。这对政府机构而言，有利于不同政府部门打破壁垒，平等获取外资投诉信息，使得各部门能在汇总、甄别、分析外国投资者集中不满的问题基础上，改进相应行政工作方式方法，提升外国投资者的满意度；对投资者而言，可以通过投诉平台及时跟踪投诉事项处理进展，缓解外商投资者的不满情绪，有利于投资争端的预防和解决，提高外商投诉机制的透明度。

其三，投诉机制的制度优势。当外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，可根据《外商投资法》寻求三种途径解决：一是投诉机制协调解决；二是行政复议；三是行政诉讼。因此，在制度竞争的环境下，投诉机制必须具备比行政复议和行政诉讼更优的特质，才有可能驱动外国投资者、中国港澳台地区投资者选择投诉机制处理纠纷。相较而言，投诉机制的优势在于，投诉机制没有行政复议和行政诉讼对抗性强，有利于投资者与当地政府继续友好相处合作；投诉机制不必遵循严格的法律诉争和证据要求等规则，投诉程序启动门槛较低。不过，其弊端也显而易见：正因为投诉非严格强制的程序特点，造成了投诉处理结果效力和效率过低，无法达到投资者的预期。

为解决投诉机制的上述弊端，商务部投诉办法设置了投诉处理的最长时限为30日，以防止投诉程序过于冗长。但是，因为现有投诉处理可采取的方式如出具意见书、同有关部门行政协调、移交或转交相关部门处理等过于柔性，处理结果没有约束力强制力，投诉成效仍然存在较大不确定性。基于外国的经验，我国可以加大投诉受理机构的权力，提升投诉处理过程的控制力和投诉处理结果的强制力。一方面，可以借鉴韩国的做法，规定投诉受理机构有权强制要求相关配合部门在7日内回应相关问题，以减少政府部门之间相互推诿、延长程序，加快相关部门间的合作，共同推动投诉问题的化解。另一方面，可以借鉴埃及的做法，赋予投诉机构作出的决定以单方约束力，即相关政府机构必须遵守并执行决定，而投资者保有另行选择司法救济的权利。这将有效敦促相关政府机构高度重视投诉处理，有利于在政府机构中提升投诉受理机构的权威性，同时，有利于消解投资者对投诉机制可能影响其其他救济权利的顾虑。此外，还可以借鉴秘鲁的做法，对于忽略投资预防建议并引起投资仲裁的政府机构，授权投诉受理机构责令该政府机构承担引发投资仲裁的经济责任。以我国政府参与的投资仲裁实践为例，2011年马来西亚Ekran 公司案和2014年韩国Ansung 公司案，分别因海南省政府和江苏省射阳县政府的土地监管行为导致争议，但投资仲裁被申请人是我国中央政府。倘若有较为完备的外资投诉制度保障，海南和江苏地方政府的土地管理行为可能在提起仲裁前及时化解，相应的仲裁费用支出由地方财政承担也能促使地方政府进一步严格依法行政。由此，追责制度的建立既可以解决现有投诉机构强制力不足、难以协调相关部门的困境，又可以实现《外商投资法》赋予投资者多种救济途径的立法初衷，衔接好投资投诉、行政复议与行政诉讼的程序选择。

四、结语

“君子防未然。”相对于投资争端发生后再采取行动处理，通过有效地事先控制而将投资者与东道国之间的矛盾和对立消灭在萌芽状态是双赢选择。有效的投资争端预防机制，是发展中国家在规则导向的国际投资体制下获取潜在最大利益的最佳手段。①See Roberto Echandi, Investor-State Dispute Prevention Mechanisms: Why Are They so Important for Developing Countries and for the Healthy Evolution of the International Investment Regime?in Susan D.Frank & Anna Joubin-Bret(eds.),UNCTAD,Investor-State Disputes: Prevention and Alternatives to Arbitration II 53（United Nations 2011）.以投诉为中心的投资争端预防机制，既符合我国“和为贵”的传统价值观，又与“一带一路”倡议合作共赢的精神契合。我国应保持开放心态，在借鉴他国经验的基础上，完备《外商投资法》投诉配套制度建设，使投诉机制真正发挥事前监控、及时预警、有效化解的功效。