论环境影响评价的国际法义务——以国际法院判例为视角

宋 岩

《跨界背景下的环境影响评价公约》（Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context，即Espoo Convention，以下简称《埃斯波公约》）①该公约于 1991年 2月25日在芬兰埃斯波（Espoo）缔结，1997年9月 10日生效，2001年 2月 27日第 1 次修正，2004年 6月 4日第 2 次修正。 See https://treaties.un.org/Pages/show-Details.aspx?objid=080000028002887c,visited on 10 September 2019.第1条规定，环境影响评价是指评估规划活动对环境可能影响的程序。2015年6月联合国大会通过第69/292 号决议，决定根据1982年《联合国海洋法公约》的规定，将就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（biological diversity of areas beyond national jurisdiction）养护和可持续利用问题拟定一份具有法律约束力的国际文书，并为此成立了筹备委员会，同时确定了一系列研究专题，其中包括了环境影响评价（environmental impact assessment，EIA），①See UN,A/RES/69/292.这一最新实践发展再次引起了对该问题的关注。可以预见，谈判必然要受到已有制度的影响。虽然目前已有多个国际条约或文件规定了环境影响评价义务，②参见《生物多样性公约》第14条、《里约环境与发展宣言》原则17、1987年联合国环境规划署《环境影响评价目标和原则》序言等。但具体规定环境影响评价义务内容的条约缔约国数量有限，而其他多数“建议”或“指南”文件本身缺乏法律拘束力。③详见本文第一部分的阐述，例如《埃斯波公约》仅对44 个国家和欧共体生效。另外，虽然多个国际条约规定了缔约国有义务进行环境影响评价，但义务的启动标准、具体内容和影响多被规定在相关国际组织通过的“指南”或“建议”中，而这些文件本身一般不具有法律拘束力。鉴于可能影响跨界环境的活动相对普遍，因此，有必要研究环境影响评价的一般国际法义务问题，特别是在什么情况下应当进行环境影响评价？它有哪些具体要求？环境影响评价结果对规划活动可能会有什么影响？违反环境影响评价义务应承担哪些国家责任？而国际法院的司法实践为上述问题的解答提供了线索。近年来，国际法院审理了多起环境争端，④国际法院近期审理的与环境相关的案件包括：Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),1997; Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),2010; Aerial Herbicide Spraying (Ecuador v.Colombia),2013; Whaling in the Antarctic (Australia v.Japan: New Zealand intervening),2014; Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),2015.其中多数涉及环境影响评价义务，特别是最近的两个案件：2010年阿根廷诉乌拉圭乌拉圭河上纸浆厂案（以下简称纸浆厂案）以及2015年哥斯达黎加诉尼加拉瓜边界地区活动案和尼加拉瓜诉哥斯达黎加沿圣胡安河修建公路案（两案合并，以下简称边界活动/公路案）。在这些案件中，国际法院从习惯国际法的角度，详细分析了环境影响评价的一般义务，更具普遍借鉴意义。本文将以国际法院判例为视角，总结和分析国际法院对环境影响评价义务的国际法地位、适用条件、具体内容和国家责任等问题的阐述，并对此作出评价。

一、环境影响评价义务的国际法地位

在2010年纸浆厂案和2015年边界活动/公路案之前，曾有国际法院审理的部分案件涉及环境影响评价义务。在1995年新西兰诉法国根据1974年核试验案判决第63 段审查情形案中，新西兰主张根据具体条约规定和习惯国际法，法国有义务在开始核试验之前进行环境影响评价。①See Request for an Examination of the Situation in Accordance with Paragraph 63 of the Court’s Judgment of 20 December 1974 in the Nuclear Tests (New Zealand v.France) Case,Order,ICJ Reports 1995,p.290,para.5.然而，国际法院认为新西兰的主张不属于1974年判决第63段规定的情形，应当予以驳回，②See Request for an Examination of the Situation in Accordance with Paragraph 63 of the Court’s Judgment of 20 December 1974 in the Nuclear Tests (New Zealand v.France)Case,Order,ICJ Reports 1995,p.306,para.65.因此，国际法院在该案中并没有详细分析环境影响评价义务。在1997年匈牙利和斯洛伐克加布奇科沃—大毛罗斯项目案中，国际法院指出，考虑到国际环境法的新发展，当事方有义务根据最新的规则和标准评价水坝工程对环境的可能影响，但也没有详细分析环境影响评价义务。③See Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),Judgment,ICJ Reports 1997,pp.77-78,para.140.在2008年厄瓜多尔诉哥伦比亚空中喷洒除草剂案中，厄瓜多尔认为哥伦比亚没有评价空中喷洒除草剂的可能跨界影响，没有进行环境影响评价，所以没有与邻国进行有效的通知、协商与合作。④See Aerial Herbicide Spraying (Ecuador v.Colombia),Memorial of Ecuador,Vol.I,p.295,para.8.41.两国之后在2013年达成协议建立了新的机制，厄瓜多尔请求终止诉讼，得到了国际法院的支持。除了国际法院的判例之外，国际海洋法法庭关于担保个体和实体从事“区域”内活动的国家责任和义务的咨询意见也涉及环境影响评价义务，分庭指出，担保国的直接责任包括进行环境影响评价，⑤See Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,1 February 2011,ITLOS Reports 2011,p.44,para.122.同时担保国还有注意义务确保其所担保的承包者遵守该义务，承包者、担保国及其他利益相关国家和实体应当与国际海底管理局合作，建立和实施计划，监测和评估深海采矿对海洋环境的影响。⑥See Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,1 February 2011,ITLOS Reports 2011,pp.49-50,paras.141-142.

关于环境影响评价义务在国际法上的地位，国际法院在纸浆厂案中指出，如果规划进行的工业活动存在危险，可能在跨界背景中造成严重有害影响，特别是对于共有资源，一般国际法要求进行环境影响评价。⑦See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.204.之后，国际法院在边界活动/公路案中再次确认了上述观点，同时还指出，这项原则并不局限于工业活动，而是普遍适用于可能对跨界环境造成严重有害影响的规划活动。①See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.706,para.104.除了国际法院之外，国际海洋法法庭在关于担保个体和实体从事“区域”内活动的国家责任和义务的咨询意见中进一步明确指出:“进行环境影响评价是《联合国海洋法公约》规定的直接义务，也是根据习惯国际法的一般义务。”②Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,1 February 2011,ITLOS Reports 2011,p.50,para.145.这表明，国际司法机构认为在特定条件下进行环境影响评价已经成为了一项习惯国际法义务，而国际司法机构的认定对于识别习惯国际法具有重大意义。③See International Law Commission,Draft Conclusions on Identification of Customary International Law with Commentaries,2018,Conclusion 13,http://legal.un.org/docs/?path=../ilc/texts/instruments/english/commentaries/1_13_2018.pdf&lang=EF,visited on 10 September 2019.环境影响评价义务之所以产生是因为环境损害具有不可逆性以及环境损害赔偿机制具有局限性，需要在环境保护领域进行预警和预防。④See Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),Judgment,ICJ Reports 1997,pp.77-78,para.140.国际法院在1949年英国诉阿尔巴尼亚科孚海峡案中指出，作为习惯规则，预防原则源于一国在其领土中的注意义务，“各国有义务不得故意允许其领土被用于从事侵犯他国权利的行为”⑤Corfu Channel (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v.Albania),Merits,Judgment,ICJ Reports 1949,p.22.；1996年国际法院关于以核武器相威胁或使用核武器的合法性的咨询意见认为，该义务现在已经是国际环境法的组成部分。⑥See Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons,Advisory Opinion,ICJ Reports 1996,p.242,para.29.国际法院在边界活动/公路案中更是明确指出，为了履行防止严重跨界环境损害的注意义务，一国在从事可能损害另一国环境的活动之前，必须确定是否存在严重跨界损害的危险，这将引起进行环境影响评价的要求。⑦See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.706-707,para.104.

虽然国际法院认定在特定条件下进行环境影响评价已经构成了习惯国际法义务，但上述判例并没有详细分析该义务的国家实践和法律确信。尽管如此，此种认定并没有引起争议和质疑，⑧See Alexander Gillespie, Environmental Impact Assessments in International Law,17 Review of European,Comparative & International Environmental Law 222 (2008).因为环境影响评价已经被普遍接受为法律义

务。环境影响评价的国内立法最早可以追溯到1969年美国《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act of 1969），该义务已在全球范围内得到国内立法的普遍确定，包括中国、英国、加拿大、日本、澳大利亚、印度等主要国家都制定了相关国内法。①See United Nations Environment Programme,Assessing Environmental Impacts -A Global Review of Legislation,2018,http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/22691/Environmental_Impacts_Legislation.pdf?sequence=1&isAllowed=y,visited on 10 September 2019.在国际层面上，若干多边条约和重要文件也要求国家进行环境影响评价，例如《生物多样性公约》《联合国海洋法公约》《里约环境与发展宣言》《关于环境保护的南极条约议定书》以及《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》的《伦敦议定书》等。此外，相关国际组织还通过了部分环境影响评价指南或建议，例如联合国环境规划署通过了《环境影响评价目标和原则》（以下简称《UNEP 目标和原则》）②United Nations Environment Programme,Goals and Principles of Environmental Impact Assessment: Decision 14/25 of the Governing Council of UNEP,17 June 1987,https://digitallibrary.un.org/record/42521,visited on 10 September 2019.，《生物多样性公约》缔约方通过了《将生物多样性纳入影响评价的自愿性指南》③CBD COP,Impact Assessment: Voluntary Guidelines on Biodiversity-inclusive Impact Assessment,https://www.cbd.int/decision/cop/default.shtml?id=11042,visited on 10 September 2019.，《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》缔约方会议通过多个环境影响评价的指南④See Ramsar COP,Resolution X.17 (4 November 2008),Resolution VII.10 (10 May 1999),Recommendation 6.2 (27 March 1996),https://www.ramsar.org/search?search_api_views_fulltext=environment+impact+assessment&f%5B%5D=type%3Adocument,visited on 10 September 2019.，联合国粮食与农业组织通过了《粮农组织实地项目环境影响评价指南》⑤FAO,Environmental Impact Assessment (EIA) Guidelines for FAO Field Projects,http://www.fao.org/docrep/016/i2802e/i2802e.pdf,visited on 10 September 2019.，《保护世界文化和自然遗产公约》委员会在多个项目中要求国家在进行可能影响遗址的项目之前完成环境影响评价⑥Alexander Gillespie, Environmental Impact Assessments in International Law, 17 Review of European,Comparative & International Environmental Law 223 (2008).，等等。除此之外，《埃斯波公约》是目前专门针对跨界背景下遗产环境影响评价的国际条约，虽然该公约最初仅面向联合国欧洲经济委员会成员国及其成员国组成的区域经济一体化组织开放，但修订后已面向所有联合国会员国开放，目前已对44 个国家和欧共体生效。⑦See https://treaties.un.org/Pages/showDetails.aspx?objid=080000028002887c,visited on 10 September 2019.根据上述国家和国际实践及其所体现的法律确信，基本可以认为环境影响评价义务是习惯国际法的要求。

二、环境影响评价义务的适用

（一）环境影响评价义务的适用条件

尽管环境影响评价义务的国际习惯法属性不存在争议，但仍需要明确是否所有的规划活动都必须进行环境影响评价，如果不是，那么在什么情况下国家有义务进行环境影响评价，这涉及环境影响评价义务的适用条件。如前所述，国际法院在边界活动/公路案中指出，为了履行防止严重跨界环境损害的注意义务，一国在从事可能损害另一国环境的活动之前，必须确定是否存在严重跨界损害危险，这将引起进行环境影响评价的要求。①See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.706-707,para.104.这表明，从事规划活动的国家有义务根据客观情况进行初步危险评价（preliminary assessment of the risk），以确定该国将要进行的活动是否可能对他国环境造成严重损害。②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.720,paras.153-154.如果存在严重损害危险，那么国家将有义务进行环境影响评价；如果能够证明不存在此种危险，则没有义务进行环境影响评价，这个过程也被称为筛选（screening）。③See United Nations Environment Programme,Assessing Environmental Impacts- A Global Review of Legislation,2018,http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/2269 1/Environmental_Impacts_Legislation.pdf?sequence=1&isAllowed=y,visited on 10 September 2019.因此，并不是所有的活动都必须进行环境影响评价。

例如，在边界活动/公路案中，哥斯达黎加主张尼加拉瓜的挖掘活动可能对科罗拉多河（Colorado River）流量以及周边湿地造成有害影响。尼加拉瓜2006年研究了挖掘活动的可能环境影响，认为该计划不会对科罗拉多河流量造成严重影响，两国的专家也确认了该结论。国际法院分析了案卷中的证据，包括双方专家提交的报告和证词，它们都表明挖掘计划无论是对河流还是对哥斯达黎加湿地都不会导致严重跨界损害危险。因此，法院认定，因为没有严重跨界损害危险，所以尼加拉瓜无须进行跨界损害评价。④See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.707,para.105.在该案中，为了判断是否存在严重跨界损害危险，国际法院主要考虑了双方专家的意见和证据，此外，哥斯达黎加还提出了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》咨询工作组的报告，但尼加拉瓜迅速发表了意见，并向该公约秘书处反映该报告并没有认定它的初评结果存在错误。①See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.706,para.103.国际法院的结论综合了双方及相关国际组织的意见。

确定存在严重跨界环境损害危险是适用环境影响评价义务的前提条件，这不仅得到了国际法院的支持，还反映在部分国际条约或文件中，包括《里约环境与发展宣言》原则17、《生物多样性公约》第14条、《联合国海洋法公约》第206条、《埃斯波公约》第2条第2 款等。问题的关键在于如何确定是否存在严重跨界环境损害危险？习惯国际法中是否存在应当遵守的一般标准？

（二）严重跨界环境损害危险的判断标准

在边界活动/公路案中，双方专家均认可河流挖掘活动不存在严重跨界环境损害危险，然而实际争端中更常见的情形是双方，特别是专家，关于规划活动是否可能造成严重跨界环境损害存在分歧，例如尼加拉瓜和哥斯达黎加关于哥斯达黎加的修路活动是否存在严重跨界环境损害危险存在明显对立的主张。②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.720,para.154.国际法院指出，应当由从事活动的一国进行初步环境影响评估，③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.720,para.154.但这并不意味着该国可以完全自由裁量，为了实现环境影响评价的目标，有必要明确初步危险评估所应遵循的一般标准，以防止规划活动一方滥用权利、规避环境影响评价义务。关于该问题，国际法院在边界活动/公路案中提出了部分客观评价标准，包括哥斯达黎加修路活动的性质、规模以及背景。首先，法院注意到修路活动的规模较大，公路长度接近160 千米，经过108.2 千米的河段，约一半的长度为完全新建。其次，法院考虑了公路的规划位置：约一半的路段位于圣胡安河（San Juan River）沿岸100米以内，接近18 千米的路段位于河岸50 米以内，甚至部分路段距离右岸不足5米。公路距离河流如此之近，并且经常在斜坡上修建，增加了沉积物进入河流中的风险。此外，近1/4 的公路修建在之前的林区，台风、热带风暴和地震等可能导致的自然灾害将提高沉积物侵蚀的危险。最后，法院考虑了公路所处流域的地理情况：公路通过哥斯达黎加领土中重要的国际湿地，并且非常靠近尼加拉瓜的圣胡安河野生动物保护区（Refugio de Vida Silvestre Río San Juan），国际重要湿地（Ramsar Sites）①1971年订立于伊朗拉姆萨尔（Ramsar）的《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》第2条规定，各缔约国应当指定其领土内适当湿地列入《国际重要湿地名录》；第3条要求各缔约国制订和执行规划，促进对《国际重要湿地名录》中湿地的保护。这种湿地被称为国际重要湿地（Ramsar Sites）。的存在提高了严重损害的可能性，这表明该地区环境的敏感性。因此，国际法院认为哥斯达黎加的公路修建具有严重跨界损害危险，达到进行环境影响评价的门槛标准（threshold）。②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.720-721,paras.155-156.这一判例表明，在判断是否存在严重跨界环境损害危险时，国际法院会考虑案件的各种具体事实，参考的标准包括规划活动的性质、规模以及地理和环境背景。

严重跨界环境损害危险的判断标准有多种形式，包括具体列明活动、列明地点、列明资源、要求首先进行快速和非正式评价、提出一般标准等。③See United Nations Environment Programme,Goals and Principles of Environmental Impact Assessment,Official Note to Principle 2,Decision 14/25 of the Governing Council of UNEP,17 June 1987,https://digitallibrary.un.org/record/42521,visited on 10 September 2019.在部分国际条约和文件中规定了更为具体的判断严重跨界环境损害危险的标准，也具有一定参考价值，其中最典型的代表是《埃斯波公约》。④但需要强调的是，该公约的缔约国数量有限，难以认为它反映了习惯国际法的要求，因而该公约对非缔约国并没有拘束力。该公约采取了“列举活动+一般指导标准”的方法：在公约附件1 中列举了必须进行环境影响评价的活动，主要涉及原油、电站、核燃料、金属、化工、交通建设等22 类活动，并且相关活动只有达到规定的规模才需要进行环境影响评价；对于没有在附件1 中列明的活动，国家可以根据附件3 规定的一般指导标准判断相关活动是否可能导致严重有害跨界影响，这些一般标准包括：活动的规模、位置（是否位于或靠近环境敏感或重要地区，例如国际保护湿地、国家公园、文化遗产，是否可能对居住人口造成重大影响）、影响（是否可能具有复杂或潜在的有害影响，包括对人类或重要物种的影响，威胁已有或潜在用途、超出环境承载力等）。该公约一方面列举了通常可能导致严重跨界环境损害的大规模危险活动，要求缔约国必须进行环境影响评价；另一方面，对于其他未被列举的活动，公约也规定了应当考虑的一般标准，这种模式限制了国家的自由裁量权，也兼具灵活性。

综上所述，可以发现，《埃斯波公约》附件3 规定的一般指导标准与国际法院在2015年边界活动/公路案中考虑的标准大致相同。因此，尽管国际法院主要结合该案的具体事实提出了判断严重跨界环境损害危险的参考标准，但国际法院考虑的活动性质、规模以及地理和环境背景等要素对于多数案件，特别是环境争端，具有普遍借鉴意义。

三、环境影响评价义务的内容

在确定了应当进行环境影响评价的活动之后，下一个需要解决的问题是环境影响评价义务的具体内容，例如应当评价对哪些方面的可能影响、环境影响评价报告应当提供的信息、进行环境影响评价的具体程序以及环境影响评价结果对最终决策的效力等。根据国际法院判例，环境影响评价义务整体上可以分为程序和实体两个方面。

（一）环境影响评价的程序义务要求

在程序方面，首先，进行规划活动的一方有义务在活动开始前进行环境影响评价，这得到了纸浆厂案①See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.204.和边界活动/公路案②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.706-707,para.104; pp.722-723,para.161.判例的确认。例如，在边界活动/公路案中，哥斯达黎加提交了若干项研究，包括2012年4月的《环境管理计划》、2013年11月的《环境诊断评价》以及2015年1月的追踪研究。这些研究评价了公路建设对环境已经造成的不利影响，建议了防止或降低不利影响的措施。但国际法院认为哥斯达黎加没有履行进行环境影响评价的义务，因为它的《环境诊断评价》是在开始建设公路3年之后进行的，所有的研究都是事后评价已修建公路段的环境影响，并没有评价将来的危险。③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.722-723,paras.160-161.提前进行环境影响评价才能有效实现预防风险的目的，履行防止严重跨界环境损害的合理注意义务。其次，环境影响评价是一项持续的义务，而非一次性义务。在纸浆厂案中，国际法院认为除了应当在工程开始前进行环境影响评价之外，在工程的整个期间应当持续监测它对环境的可能影响。再次，当事方不能仅主张已进行过环境影响评价，还需要提交必要的证据表明确实进行了环境影响评价，①See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.720,para.154.这一般要求当事方公开或通知环境影响评价的结果。②See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.59,para.118.最后，如果环境影响评价确定存在严重跨界损害危险，根据合理注意义务，如果有必要决定预防或减轻危险的适当措施，从事规划活动的一国应当通知可能受到影响的国家并与之进行善意协商。③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.707,para.104.

（二）环境影响评价的实体义务要求

关于环境影响评价义务的实体内容，也即应当评价的内容和方法，部分条约和文件提出了最低标准，④如《关于环境保护的南极条约议定书》第3条第2款C项中就有详细规定。例如《埃斯波公约》的附件2 列明了环境影响评价文件应包含的信息：说明活动及其目的、替代性方案、说明可能受到影响的环境、说明可能的影响及严重性、缓解措施、知识空白和不确定性等；《UNEP 目标和原则》原则4 同样规定了环境影响评价的最低内容，原则5 要求进行与环境重要性相称的详细评估。部分学者也指出，环境影响评价制度作为各国普遍适用的制度，在国内和国际层面上都发展出了具体规则，因此可以总结出环境影响评价的一般内容或者最低内容要求，这些要求大致与上文提到的《埃斯波公约》和《UNEP 目标和原则》的规定一致。⑤See Neil Craik,The International Law of Environmental Impact Assessment: Process,Substance and Integration 126-127 (Cambridge University Press 2008).

然而，国际法院多次指出，一般国际法并没有明确规定环境影响评价的范围和内容，除非存在条约的特别规定，一般应当由各国在其国内法或者对工程的批准程序中自行决定。⑥See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.205；See also Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.707,para.104.例如，在纸浆厂案中，阿根廷质疑乌拉圭转交的环境影响评价报告不完整，特别是没有考虑纸浆厂的替代地点，没有与可能受到影响的民众进行协商，乌拉圭的决定是基于不符合条件的环境影响评价，没有考虑纸浆厂的所有可能影响，但阿根廷主要是参考了《埃斯波公约》以及1987年《UNEP 目标和原则》的相关要求。①See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.59,para.118.然而，国际法院没有支持阿根廷的主张，认为争端当事国都不是《埃斯波公约》的缔约国，1987年《UNEP 目标和原则》对当事方没有拘束力，该问题主要应当取决于乌拉圭的国内法规定和裁量权。②See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.205.

尽管如此，国际法院在纸浆厂案和边界活动/公路案中仍然指出了进行环境影响评价时应当考虑的因素。首先，当事方需要评价的对象是将要进行的活动在未来可能产生的影响，而不是事后评价活动已经造成的影响。③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.722-723,paras.160-161.其次，当事方进行环境影响评价时要顾及工程的性质和规模、对环境的可能有害影响以及评价中履行合理注意义务的必要性。④See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.205；See also Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.707,para.104.而且，即使各国可以根据其国内法或批准程序确定在个案中进行环境影响评价的内容，也不能根据国内法规定免除其进行环境影响评价的义务。⑤See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.721-722,para.157.但是我们可以发现国际法院提出的大部分因素都过于原则，在环境影响评价的实体义务方面，从事规划活动的一国仍然拥有较大的裁量权。

综上所述，从事规划活动的一国在具体实施环境影响评价方面享有很大的自由裁量权，环境影响评价更主要的是一种程序义务，而非实体义务，因而国际法院仅在边界活动/公路案的程序义务而非实体义务中分析环境影响评价问题。⑥See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.705.这种自由裁量权更主要体现在，如果没有条约的特别要求，即使环境影响评价的结果表明存在严重跨界损害危险，从事规划活动的一方的主要义务也只是公开、通知和协商，而没有义务一定要终止相关活动。决策者通常没有义务具体考虑环境信息或者限制决定以避免不利的环境影响，法律可能禁止没有事实依据的决定，但不能禁止不明智的决定，环境影响评价不同于设定环境标准的实体或规范规定。①See Gunnar Sander, International Legal Obligations for Environmental Impact Assessment and Strategic Environmental Assessment in the Arctic Ocean, 31 International Journal of Marine and Coastal Law 95 (2016).在很大程度上，环境影响评价是决策的辅助手段，而不是决策过程中的决定因素，②See Alexander Gillespie, Environmental Impact Assessments in International Law,17 Review of European,Comparative & International Environmental Law 226 (2008).这种属性在很大程度上削弱了环境影响评价的实际作用。

四、违反环境影响评价义务的国家责任

环境影响评价义务主要源于习惯国际法，违反该义务将构成国际不法行为，可能导致国家责任，因此，需要进一步分析违反环境影响评价义务所应当承担的国家责任形式问题。2001年国际法委员会通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》第二部分规定了国家责任的内容，尽管该文件仅是条款草案，尚未成为国际条约，但国际法院在多个案件中认定其中关于国家责任内容的部分条款反映了习惯国际法，因而具有拘束力。③See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.103,para.273；Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),Judgment,ICJ Reports 1997,p.81,para.152; Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory,Advisory Opinion,ICJ Reports 2004,p.198,paras.152-153; Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v.Serbia and Montenegro),Judgment,ICJ Reports 2007,p.233,para.460.根据上述条款草案，国际不法行为的主要法律后果是停止该行为（第30条）以及充分赔偿该行为所造成的损害（第31条），而赔偿的形式包括单独或合并地采取恢复原状、补偿和抵偿的方式（第34条）。在实践中，国家可能提出多项诉求，例如在边界活动/公路案中，尼加拉瓜向国际法院提出了以下诉求：第一，审理并宣判哥斯达黎加违反了根据一般国际法和相关环境条约的义务；第二，命令哥斯达黎加停止任何影响或可能影响尼加拉瓜权利的持续国际不法行为；第三，命令哥斯达黎加在可行范围内恢复修路前的情况，补偿不能恢复原状部分的损害；第四，命令哥斯达黎加今后在没有进行适当环境影响评价的情况下，不能在边界地区进行任何开发。④See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.738-739,paras.224-227.而国际法院在2004年墨西哥诉美国阿韦纳和其他墨西哥国民案中就曾经指出，具体应当采取何种适当形式予以赔偿，显然根据个案具体情况以及损害的具体性质与范围不同而有所不同，法院需要分析与损害相当的“适当赔偿形式”。①See Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v.United States of America),Judgment,ICJ Reports 2004,p.59,para.119.

没有进行符合要求的环境影响评价毫无疑问违反了国际法，采取抵偿的方式，宣布国家的行为不符合国际法是适当的方式，正如国际法院在边界活动/公路案中支持了尼加拉瓜的第一项诉求，宣判哥斯达黎加违反了环境影响评价义务。②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.738-739,para.224.这种方式经常被适用于“非物质损害”（non-material injury），适用于违反国际义务，特别是直接针对国家的道德或法律损害，但没有造成人员、物质损害的情形。③See Case concerning the Difference between New Zealand and France concerning the Interpretation or Application of Two Agreements Concluded on 9 July 1986 between the Two States and Which Related to the Problems Arising from the Rainbow Warrior Affair,RIAA,Vol.XX,pp.272-273,para.122.

关于恢复原状和补偿，国际法院强调这是两种针对物质损害（material injury）④物质损害是指对国家及其国民财产或其他利益造成的损害，可以用金钱进行衡量。参见《国家对国际不法行为的责任条款草案》第31条评注第5段。的赔偿方式。⑤See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.739,para.226.此外，根据习惯国际法，如果恢复原状实际不可能，或者导致与获益不成比例的负担时，将采取补偿或者抵偿的赔偿方式；⑥See Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory,Advisory Opinion,ICJ Reports 2004,p.198,paras.152-153.恢复原状必须与受到的损害相适合，考虑导致损害的不法行为的性质。⑦See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.104,para.274.如上文所述，环境影响评价更主要的是一种程序义务，一般国际法对其实质内容的要求相对有限，因此，即使一国违反了环境影响评价义务，如果没有证据证明其活动造成了严重损害或者违反了国际法实体义务，在这种情况下，恢复原状和补偿并不是违反环境影响评价义务的适当救济方式。⑧See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.739,para.226.例如，在纸浆厂案中，乌拉圭在谈判期终了前修建了纸浆厂，因此违反了1975年《乌拉圭河规约》（Statute of the River Uruguay）规定的程序义务，但根据双方提交的证据，纸浆厂的运行并没有违反《乌拉圭河规约》规定的实体义务。因此，国际法院认为下令拆除纸浆厂不是违反程序义务的适当救济措施，基于相同的理由，不能支持阿根廷要求补偿的主张，特别是对旅游业和农业的补偿。①See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.104,paras.275-276.

最后，如果违反环境影响评价义务，从事规划活动的一方是否有义务停止正在进行的活动，并且承诺和保证不再重复？如果要求国家停止不法行为，必须证明该行为具有持续性。②See Case concerning the Difference between New Zealand and France concerning the Interpretation or Application of Two Agreements Concluded on 9 July 1986 between the Two States and Which Related to the Problems Arising from the Rainbow Warrior Affair,RIAA,Vol.XX,p.270,para.113.在边界活动/公路案中，尼加拉瓜要求哥斯达黎加停止在没有进行适当环境影响评价的情况下进行以后的工程活动，但法院驳回了该项诉求，因为没有理由推定哥斯达黎加以后的活动将不遵守环境影响评价义务，哥斯达黎加已承认该义务，尼加拉瓜也表示了愿意与之合作。③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.739-740,paras.227-228.在该案中，国际法院之所以没有要求哥斯达黎加停止修路活动，一方面是考虑到双方在案件审理过程中的表态，另一方面是因为没有证据表明哥斯达黎加的活动实际造成了任何物质损害。关于承诺和保证不重复国际不法行为的责任承担方式，国际法院在2009年哥斯达黎加诉尼加拉瓜航行权利和相关权利争端案中认为：“尽管法院可以命令对国际不法行为负责的国家向受害国提供保证，承诺不再重复不法行为，但只有在确有必要时法院才会这样做，并且应当由法院确定是否有必要。作为一般规则，一国的行为已被法院宣告为不法后，没有理由推定该国将重复该不法行为，必须推定它具有善意。”④Dispute regarding Navigational and Related Rights (Costa Rica v.Nicaragua),Judgment,ICJ Reports 2009,p.267,para.150.因此，在纸浆厂案中，国际法院驳回了阿根廷要求乌拉圭作出相关保证的诉求，认为看不出存在任何特别的情形要求命令作出此种保证。⑤See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.105,para.278.保证和承诺不再重复主要是为了恢复信任，是一种更为灵活的责任承担方式，并不是在所有的情形中都需要。⑥参见《国家对国际不法行为的责任条款草案》第30条评注第9段。

综上所述，国际法院在其判例中主要是确定了环境影响评价的启动标准和主要程序义务，国家违反这些义务将导致国家责任。尽管如此，国际法院并没有提出明确的环境影响评价的实体义务要求，该问题主要取决于国际条约和各国国内法的规定，因此，在习惯国际法中，违反环境影响评价义务的国家责任形式较为有限，一般只能导致抵偿，即宣布相关行为违反国际法，而不能要求责任国恢复原状或者补偿。甚至除非有明确证据表明责任国以后的行为将不遵守环境影响评价程序义务，否则也不能要求责任国停止规划活动，或者作出不重复不法行为的承诺或保证。

五、结论

环境影响评价是指评估规划活动对环境可能影响的程序。国际法院在其司法实践中，从习惯国际法的角度阐述了环境影响评价的一般义务。鉴于部分相关条约的缔约国数量有限，以及具体规定环境影响评价义务的文件一般又不具有法律拘束力，国际法院的司法实践就更具普遍借鉴意义。首先，国际法院认为，对可能造成“严重跨界损害危险”的活动应当进行环境影响评价，强调环境影响评价义务的习惯国际法属性；其次，国际法院提出了“严重跨界损害危险”的判断标准，要求客观分析规划活动的性质、规模以及地理和环境背景，从而决定是否需要适用环境影响评价义务；再次，国际法院明确了进行环境影响评价的程序义务，包括事先评价、持续评价、提交实际进行评价的证据以及必要时的协商和通知义务；最后，国际法院也提出了环境影响评价的部分实体义务要求，包括评价未来影响，顾及工程的性质和规模、对环境的可能有害影响以及评价中履行合理注意义务的必要性。上述几点都有助于敦促从事规划活动的国家预防严重跨界环境损害，限制其滥用自由裁量权规避环境影响评价义务。

还需要注意的是，国际法院强调环境影响评价的程序义务属性，在环境影响评价义务的适用和实施方面仅提出了原则性的参考标准，从事规划活动的国家仍具有较大的自由裁量权，特别是，即使环境影响评价的结果证明存在严重跨界损害危险，一般国际法并不要求其必须终止相关活动，仅违反环境影响评价义务一般只能引起抵偿的国家责任形式，并不能要求恢复原状或者经济补偿，或者作出不重复不法行为的承诺或保证。这表明，在很大程度上，根据习惯国际法，环境影响评价只是决策的辅助手段，而不是决策过程中的决定因素，这种属性可能将削弱环境影响评价的实际作用。这也是部分学者批评国际法院实践的主要原因，因为环境影响评价制度作为各国普遍适用的制度，在国内和国际层面上都发展出了具体规则，有可能总结出环境影响评价义务的一般内容或者最低内容，但国际法院并没有考虑对实体义务进行总结和归纳。

此外，我们还要认识到，上文提及的目前正在进行的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际协定谈判中的环境影响评价专题，必然会受到国际法院实践的影响，因为，正如国际海洋法法庭2011年在关于担保个体和实体从事“区域”内活动的国家责任和义务的咨询意见中明确指出的，尽管国际法院的观点是针对它所分析的具体情况，但用语非常宽泛，足以涵盖“区域”内的活动，国际法院在跨界背景中的论述同样可以适用于影响国家管辖范围以外区域中环境的活动，国际法院提到的“共有资源”同样适用于属于人类共同继承财产的资源。①See Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,1 February 2011,ITLOS Reports 2011,p.51,para.148.在目前的意见中，部分国家依据国际法院的司法实践，支持从事相关勘探、开发活动的国家的主动权，反对国际监管和审查，主张采取以规划活动的国家为主导、以程序义务为主的环境影响评价义务。②See Views Expressed by the United States Delegation Related to Certain Key Issues under Discussion at the Second Session of the Preparatory Committee on the Development of an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity,9 September 2016,http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/USA_Submission_of_Views_Expressed.pdf,visited on 10 September 2019.也有部分国家要求制定详细的环境影响评价规则。例如，欧盟提议执行协定应当包括国家进行环境影响评价的标准，特别是应当确定对活动进行筛选的门槛或标准，以决定是否应当对活动进行评价，协定中还应包括评估报告中应当包含的信息种类和数量③See Written Submission of the EU and Its Member States: Environmental Impact Assessments,15 February 2017,http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/EU_Written_Submission_on_Environmental_Assessments.pdf,visited on 19 September 2019.；部分小岛国家则强调环境影响评价的透明性、公众参与和国际监管④See the Pacific Small Island Developing States Submission to the Second Meeting of the Preparatory Committee for the Development of an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction (BBNJ PrepCom) August 2016,http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/PSIDS_Submission_BBNJ.pdf,visited on 19 September 2019.，希望建立类似《埃斯波公约》的环境影响评价制度。是继续保持国际法院总结的关于环境影响评价义务的原则和程序规定，还是确立更具体和细化的实体义务要求，这取决于参与谈判国家的协商、博弈，特别是多数国家的意志。