内河船港口建设费稽查的难点及对策

何利东

一、引言

内河船从非对外开放港口或内河装载非免征货物运往对外开放港口时，港口建设费义务缴纳人在提货前需要向卸货港所在的海事机构缴纳港口建设费。然而，内河船漏缴、少缴港口建设费的现象时有发生，给港口建设费稽查工作带来了巨大的挑战。近期，上海海事局对在2018年7月和8月进出上海港的船舶进行了港口建设费稽查，稽查中发现不按规定缴纳港口建设费的船舶156艘，其中93%以上的涉案船舶是内河船，需补缴的港口建设费将近25万，不仅给国家港口建设费征收带来了损失，也在内河船范围内形成了不积极缴纳港口建设费的风气，增加了港口建设费稽查工作的压力，内河船港口建设费的监管亟待加强。

二、内河船港口建设费稽查中发现的问题

2017年3月22日，《交通运输部海事局关于实施内河航行船舶进出港报告制度有关事项的通知》出炉，有着65年历史的船舶签证时代宣告结束[1]，酝酿已久的船舶进出港报告制度正式诞生，船舶进出港动态监管发生了由事前监管向事中事后监管的转变。船舶进出港报告是指中国籍船舶或者其经营人通过互联网、手机等方式向海事机构报告船舶进出港信息的行为，进出港信息中的航次信息、货物信息与是否需要缴纳港口建设费有直接关系，一些内河船通过谎报、瞒报信息偷逃港口建设费，增加了港口建设费稽查的工作量和压力。

1.港口建设费稽查人员过于依赖电子稽查

港口建设费电子稽查通过对港口建设费征收相关管理系统数据的检查和比对，判别港口建设费征收信息是否存在异常，并为现场检查目标的确定提供参考。电子稽查通过核对船舶进出港报告信息、船舶进出口岸查验信息、港口建设费征收信息与AIS动态轨迹，判断进出港船舶是否已经足额缴纳港口建设费，使得海事稽查人员足不出户就可以依靠信息化手段在相互关联的海事业务系统中发现不按规定缴纳或少缴纳港口建设费的违法行为，节省了大量的人力、物力，成为稽查人员优先选择的稽查方式。2018年初，上海海事局规费征稽处开发了“港口建设费稽查助手”，可以实现批量电子稽查，只需导入进出港数据和港口建设费征收数据就可以快速对比出异常结果，大大提高电子稽查效率的同时也增强了稽查人员对电子稽查的依赖性。由于大多数码头地处偏远，稽查人员去码头开展现场稽查的积极性并不高，部分稽查人员因自身惰性不愿意长途跋涉，又有电子稽查可以依赖，直接选择电子稽查代替现场稽查，保证了稽查量却忽略了稽查质量。

2.没有充分发挥电子稽查与现场稽查相结合的作用

纯粹的电子稽查与纯粹的现场稽查都不能完全确定缴费人是否足额缴纳港口建设费。电子稽查对比的进出港报告信息是船方通过进出港报告系统向海事管理机构报告的，港口建设费缴费金额也是按照进出港报告信息中的货物信息和航次信息申报的，申报的信息是否准确很难判断。现场稽查虽能通过核对船舶载运货物清单、提货单、装货单、港口建设费缴纳证明、货物记录簿、船舶实际的AIS航线及航海日志确定缴费人是否已经缴纳港口建设费，但无法确定是否存在少缴港口建设费的情况，因为港口建设费专用票据由4联改为2联以后，并没有要求船方、码头方保存港口建设费专用票据，而目前执法人员在船上执法时无法登录港口建设费征收系统查询缴费情况。在没有通过电子稽查筛选出现场检查目标的情况下，面对庞大的船舶数量，港口建设费现场稽查犹如大海捞针，不能有的放矢，稽查效果并不明显。

3.重船舶稽查轻码头稽查

船舶港口建设费稽查是船舶现场监督检查的必查项之一，船舶现场监督检查属于常态化检查，检查窗口期内的船舶都会在船舶现场监督检查中接受港口建设费稽查，执法人员会对船舶所有航次的港口建设费缴纳凭证进行详细核对，保证每个航次所载货物的港口建设费应征不漏。船舶港口建设费稽查是每天都在进行的检查项目，而对应费码头的港口建设费稽查，只是在每个季度实施现场稽查时利用港口建设费征管系统抽取某一时段港口建设费缴费信息与码头单位装卸货物相关信息进行比对，核实缴费情况，稽查频次并不高，也没有覆盖所有船舶装卸的货物。

4.进出港报告与港口建设费申报同时虚报屡见不鲜

从近期内河船港口建设费稽查的结果来看，谎报、瞒报港口建设费的现象时有发生。一些内河船为了利益最大化，超载多赚运费，又想做到“神不知鬼不觉”，就在进出港报告与港口建设费申报时将货物数量改到载重吨以下，以为这样就不会引起稽查人员的注意，可以逃避稽查。现在很多内河船与货主之间会达成运费包括港口建设费的口头协议，难免滋生多赚运费少缴港口建设费的想法。笔者在港口建设费稽查中发现，少报货物数量、虚报货物种类的情况屡见不鲜。比如“浙湖州货**”实载水泥622吨，港口建设费申报384吨，少缴纳238吨水泥的港口建设费238元；“苏淮货**”实载黑沙510吨，进出港报告与港口建设费申报的货物种类是黄沙这一暂缓征收货物，漏缴510吨黑沙的港口建设费510元。对于长年航行于固定航线的内河船来说，每个航次少缴一笔，一年下来偷逃的港口建设费就是一笔不小的数目，确实是一种诱惑。

5.只对进出港未报告处罚，对报告货物数量不准确的行为只是责令立即改正

进出港报告信息是港口建设费电子稽查的重要依据，进出港报告信息的准确度直接关系到电子稽查的结果。船舶在进出港前向海事申请的进出港报告只是船方的报告，存在进出港报告内容不真实的可能性。2018年4月10日，上海海事局印发了《关于国内航行船舶进出港报告专项整治行动实施方案的通知》，要求对未实施进出港报告的抵港船舶按照《船舶安全监督规则》等规定进行处罚，而对进出港报告内容不准确的抵港船舶通过船舶现场监督检查和安全检查加大监管力度，责令立即改正，对责令立即改正仍不改正的船舶并没有具体要求。进出港报告专项整治行动提高了船方进行进出港报告的意识，有助于船舶完成从船舶签证到船舶进出港报告制度的过渡，但对抵港船舶进出港报告内容不准确行为的整治效果并不理想。

6.不对未保存港口建设费缴纳凭证进行处罚

在港口建设费现场稽查中，需要对船舶载运货物清单、提货单、装货单、水路货物运单、货物交接清单、港口建设费专用票据、港口建设费缴纳证明等缴纳凭证进行核查。笔者在现场稽查中发现，有些内河船没有保存任何缴纳凭证还一口咬定已经缴纳，让现场稽查无从查起，无法判断港口建设费是否缴纳，又不能对未保存港口建设费缴纳凭证进行处罚，这就会出现借口缴纳凭证丢失谎称已经缴纳的现象，让稽查人员扑了个空还无可奈何。

三、目前内河船港口建设费的监管措施

自从取消进出港签证实施船舶进出港报告制度以来，上海海事局下发了《关于做好实施船舶进出港报告制后港口建设费征稽工作的通知》，采取了一系列措施确保实施船舶进出港报告制度后港口建设费征稽工作平稳有序开展。

1.缴费信息核查

对于已报告进港信息的内河船，稽查人员在“船舶业务管理系统”中查询船舶的装货港及货物信息，确定在卸货港缴纳港口建设费后通过“海事规费征稽管理系统”中的“舱单查询”功能核查缴费信息，并与进港报告信息进行核对。对于已报告进出港信息的内河船，核查其所载货物在本港缴纳港口建设费的情况，并与其进出港报告信息进行核对。稽查人员每天至少开展一次缴费信息核查工作，核查范围应覆盖所有进出港报告的船舶，缴费信息核查工作应按船舶报告信息逐条进行，并记录核查结果。

2.港口建设费稽查

在缴费信息核查过程中发现船舶进出港报告信息中的货物信息与“海事规费征稽管理系统”中的舱单信息或港口建设费缴纳情况不一致的，应通知船方提交纸质单证进行现场核对。对于船舶已离港或纸质相关单证无法证明船舶所载货物已缴纳港口建设费的，通过获取码头作业单位等第三方数据的方式核实船舶实际载货及港口建设费缴纳情况。

3.港口建设费征收政策宣传

一是通过政务窗口宣传，对办理业务的行政相对人发放宣传手册，宣传《港口建设费征收管理工作规程》《港口建设费征收使用管理办法》等政策；二是通过现场稽查宣传，在对船舶和应费码头进行港口建设费稽查时宣传缴纳港口建设费的必要性和重要性；三是通过媒体宣传，利用海事网站、海事微信、官方微博解读最新港口建设费征稽政策。

4.未缴纳港口建设费的处置办法

对于经核实船舶所载货物存在未按规定缴纳港口建设费的内河船，应要求船舶联系缴费人尽快到征收站点缴纳港口建设费，并对缴费人补缴港口建设费的情况进行跟踪。每月汇总未缴纳港口建设费的船舶信息，对于连续12个月在辖区内发现三次及以上未缴纳港口建设费的船舶，将其列为重点跟踪船舶。

四、内河船港口建设费稽查的难点

内河船虽然吨位小，但数量大，进出上海的内河船运输的货物需要缴纳的港口建设费是港口建设费征收总额中重要的一部分，也是港口建设费稽查的重点和难点。

1.内河船数量庞大，航次多，稽查量大

2018年1—12月，进上海港的内河船一共286 603艘次，如表1所示，5—9月，每月进港艘次都是2.7万以上，12月突破2.8万艘次，要对每月每艘次的货物信息、航次信息、缴费信息一一核对，稽查工作量巨大，而从事港口建设费稽查的执法人员有限，在稽查中难免疲惫从而影响稽查质量。

表1 上海港1—12月内河船进港艘次

2.部分内河船逃避港口建设费稽查

内河船载运货物量多则几百吨，少则几十吨，每航次的运费并不多，通常船方会与货主达成运费包含港口建设费的口头协议，由船方代为缴纳港口建设费。而船方的缴费意识并不高，为了利益最大化，部分船舶关闭船舶自动识别系统，不向海事机构申请进出港报告，昼伏夜出，错开稽查人员的稽查时间，跟稽查人员玩“捉迷藏”，故意逃避港口建设费稽查，增加了稽查难度。

3.难以发现港口建设费谎报、瞒报的现象

由于稽查量巨大，对每艘次进行登轮检查不现实，只能依靠电子稽查工具对某一时间段的进港信息和缴费信息进行批量比对，如果进港信息和缴费信息同时谎报，稽查工具无法比对出异常，比如“浙德清货**”实载水泥830吨，但进港报告和港口建设费缴费信息中的货物数量都是650吨，少报180吨，这是电子稽查难以发现的。

4.内河船船员不配合稽查

目前，内河船船员素质参差不齐，文化程度不高，缺乏缴费意识，存在逃避稽查甚至阻挠稽查的现象，因担心“吃罚单”，经常拒绝海事执法人员登轮稽查。笔者在对内河船开展港口建设费稽查时发现，内河船船员大多都是夫妻档、父子档、兄弟档，一个负责开船，一个负责机舱，特别是“夫妻档”的内河船，女船员经常采取“下跪”“跳江”的威胁手段阻止稽查人员上船，稽查人员好不容易上船后，还是会遇到矢口否认、拒不回答、拒不签字等不配合调查的情况，现场稽查也是举步维艰。

五、强化内河船港口建设费稽查的对策

1.完善《港口建设费征收管理工作规程》和《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》

与港口建设费有关的海事法规主要是《港口建设费征收使用管理办法》《关于完善港口建设费征收政策有关问题的通知》以及《港口建设费征收管理工作规程》。《港口建设费征收使用管理办法》适用于港口建设费的征收、解缴、使用、管理和监督；《关于完善港口建设费征收政策有关问题的通知》侧重于征收的细节，对稽查并没有详细说明；《港口建设费征收管理工作规程》在二者基础上对稽查做了具体要求，要求海事管理机构在对船舶、代收单位、缴费人、港口经营人开展稽查时重点检查货物装载信息是否与缴费信息一致，但是对货物单证和缴费单证是否保存在船上没有要求，使稽查人员在船上检查时因船方未保存港口建设费缴纳凭证而无法开展稽查。这就是《港口建设费征收管理工作规程》亟须完善之处，不仅要具体要求船方必须保存港口建设费缴纳凭证，还要强调必须对未按规定保存港口建设费缴纳凭证的违法行为进行处罚，并对《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》中关于港口建设费的处罚条款根据违法情节增加相应的处罚规定，明确处罚对象和处罚金额。由于进出港信息直接影响港口建设费电子稽查的准确率，进出港信息报告不准确的现象频繁出现，倒逼《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》增加对进出港信息报告不准确的违法行为进行处罚的条款。

2.健全港口建设费征稽工作机制，规范港口建设费征管行为

一是充分发挥电子稽查与现场稽查相结合的作用，电子稽查通过船舶进出港信息、缴费信息和AIS动态轨迹筛选出稽查目标，现场稽查对稽查目标进行核实，除了核实船舶载运货物清单、提货单、装货单、船舶载运货物清单、发票等船舶持有的缴纳凭证外，通过查阅货物记录簿、危货申报单等资料可以核查船舶载运货物的实际情况，还可以通过核查船舶实际的AIS 航线、航海日志核实装货港，判断船舶是否按照规定足额缴纳港口建设费。二是认真贯彻“以查促征、以查促管”的工作机制，明确责任，分工协作，逐级稽查，全面深入开展港口建设费稽查工作，促进稽查工作的常态化、长效化。三是加强事中、事后稽查，采取现场稽查、专项稽查和专案稽查相结合的方式，强化数据比对和现场核查，及时发现问题，重点查处偷逃港口建设费的违法行为，收到偷逃港口建设费举报、发现偷逃港口建设费嫌疑的，及时组织开展专案稽查，促进港口建设费依法征收、安全征收、阳光征收、便捷征收，有效维护征收秩序。

3.建立“长三角”区域港口建设费稽查联动机制

长江岸线漫长，货物装卸港口众多，长江来沪货物数量庞大、种类庞杂，在船舶签证取消后，获取船舶动态、货物信息困难，对长江来沪货物港口建设费加强征管一直是海事规费管理的重点和难点。建立“长三角”区域港口建设费联动稽查机制，成立联合协查小组，实行多层次、全方位、宽领域的联合协查，使长江一线各海事部门、各稽查环节之间成为职责明确、密切配合的有机整体，通过微博、微信、电子信箱等方式，互通船舶动态、装卸货物、港口建设费征收与稽查等信息，逐步建立涉及港口建设费的码头数据库，实现信息资源共享，开展信息定期通报，架起无形的稽查桥梁，共同打击故意偷逃、漏缴港口建设费的违法行为，充分提升稽查威慑效果，促进港口建设费依法征收。

4.优化“港口建设费稽查助手”，提高电子稽查效率

“工欲善其事，必先利其器”，研发并推广“港口建设费稽查助手”软件相当于用信息化工具武装稽查人员，让稽查人员可以批量比对大量的进出港报告信息和缴费信息，从异常的比对结果中快速发现嫌疑船，提高港口建设费稽查能力和水平。优化“港口建设费稽查助手”，可以进一步提高电子稽查的效率和准确性，实现船舶进出港报告、港口建设费舱单、应费码头100%覆盖。运用“港口建设费稽查助手”定期开展系统抽查、对比核实，定期分析对比结果，发现数据明显异常及时分析查明原因。同时，结合数据分析，制定现场检查方案，有针对性开展现场稽查，提高稽查效率。

5.加强与码头沟通协作，建立应费码头数据库

组织开展辖区范围内港口建设费征收码头梳理，确定应费码头，逐步建立涉及港口建设费的码头信息数据库，及时获知船舶动态、作业船舶货物种类、载货数量等计费信息，实现信息共享，提高稽查工作的精准度和效率。

6.开展稽查人员业务培训，提升稽查人员业务素质和水平

一是现场教学，加强一线稽查人员实操指导，组织稽查人员开展现场稽查、专项稽查、专案稽查，采用现场带教的方式提高稽查人员现场稽查能力；二是理论教学，组织开展稽查人员业务知识更新培训，向港口建设费稽查人员解读港口建设费征稽政策，并详细讲解港口建设费稽查软件的使用操作以及现场稽查的流程，提升稽查人员的业务素质和专业水平。

7.提高缴费人的缴费意识

一是加大宣传力度，利用报纸、电视、手机、广播和互联网等媒介多渠道宣传《港口建设费征收使用管理办法》《关于完善港口建设费征收政策有关问题的通知》以及《港口建设费征收管理工作规程》，用通俗易懂的语言进行解读，让缴费人清楚港口建设费的用途，并认识到港口建设费的重要性，从而提高缴费人的积极性和主动性。二是坚持强化稽查，将港口建设费稽查列为船舶现场监督检查的必查项，每次检查中要求船方提供港口建设费缴纳证明，形成必须依法缴纳港口建设费的高压态势，不断提高缴费人的缴费意识。

六、结语

在港口建设费违章所涉船舶中，内河船属于“重灾区”，做好内河船运输货物的港口建设费稽查对整个港口建设费稽查工作意义重大，不仅可以为建设“交通强国”提供必要的资金支持，还能在内河船港口建设费稽查及政策法规宣传中帮助内河船员养成遵纪守法的好习惯，从而改善内河水上秩序。