大数据视角下的公共管理研究：回顾与展望

黄建伟 董冠宇

摘 要：为了解大数据在公共管理中所发挥的作用，从而更好地抓住机会，化解公共危机，本文在对国内大数据视角下公共管理研究的相关文献进行回顾与梳理后，运用文献计量学的方法，从研究的时间序列、学科分布、研究机构及作者入手，对其进行分析。研究结果表明，国内对于大数据的研究虽起步较晚，但现已基本成型。大数据时代机遇和挑战并存，培养大数据思维也显得越发重要，本文基于中国的国情提出了相应的对策。

关键词：大数据；公共管理；文献计量；政府治理

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）01-0058-09

一、引言

大数据是通过量化的角度认识世界的有效途径，它不受时空的限制，可以重复使用，并处于持续更新中[1]。大数据的浪潮在席卷全球的过程中，深刻地影响了人们的生活，小到交通出行、体育训练，大到政治选举、国家安全，每一次科学技术的革新，都会推动人类文明、经济技术的进步与发展。我国较西方国家而言，对大数据的研究仍处于起步阶段。在新时代下，政府应当在充分认识大数据重要性的前提下，不失时机地引入大数据的思维和技术[2]，不断提高政府治理水平。

本文通过对近年相关文献进行梳理，分析其研究是否深入、解决方法是否能够对症下药、研究是否存在疏漏等，引入文献计量学的方法，将近年的文献以数据的形式进行展示，以定性、定量研究相结合的方法，力图寻求大数据的发展趋势并基于大数据的视角对于政府的治理提出相应的建议。

二、研究论文统计分析

据统计，全球新产生的数据年增40%，全球信息总量每两年就可以翻倍[3]。笔者于2018年8月22日，在中国知网期刊文献库中，以全文为“大数据”并且全文为“公共管理”的条件进行高级检索，共计检索出相关文献3589篇，其中，2005年为最早有相关文献发表的年份，共计3篇，2013年发文量呈明显上升趋势，并在2017年达到1135篇。以上的数据显示，近年来在公共管理领域，“大数据”已经广为人知，并被认为是信息时代的新“石油”[4]，也成为了广大学者争相研究的热点问题，这与我国的基本国情和经济、科技、文化所处的发展阶段是相吻合的。

（一）时间序列上的文献统计

我国关于大数据背景下公共管理的文献研究最早发布于2005年，在2013年出现了数量上的飞跃，并在2017年文献研究的数量达到了顶峰，时间序列上大体可分为三个阶段：第一阶段是2005年至2012年，这是研究所处的萌芽阶段，每年的发文量仅是个位数，最多的也只是2005年的3篇。第二阶段是2013年至2014年，发文量有着明显的大幅上升，这是由于党的十八届三中全会上提出了要全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化[5]；2013年5月国家发改委和中科院启动了“基础研究大数据服务平台应用示范”项目，着手研究大数据处理与分析的关键技术；科技部将大数据列入“973计划”；国家自然基金指南中，管理学部、信息学部和数理学部都将大数据相关的课题列入其中[6]。第三阶段是2015年至今（指2018年8月22日），这一阶段的文献研究高产，有关大数据在公共管理领域的研究也进入了成熟期，较于第二阶段来说，这一阶段的文献研究内容更加深入，提出的问题与政策性建议也不只是停留在理论层面，而是更具有实际可操作性，这正是因为大数据的浪潮推动了社会变革，为我们带来了一种新的生活方式，引起了社会各界的广泛关注。

由上表汇总的数据内容可知，自2013年开始，基于大数据背景下的公共管理研究所获得的基金支持发表文献占全部文献的比例呈现上升的状态，并在2016年往后稍有回落，最大值是2013年和2014年的1.3%；刊登于CSSCI来源期刊的有关论文占全部文献的比例在2012年之前处于不稳定状态，但在2012年之后处于稳定状态，基本维持在40%左右。大数据是在新处理模式后具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力来适应海量、高增长率和多样化的信息资产[7]，海量数据增长也推动了相关学术研究的蓬勃发展，国家政策的大力支持更是为其提供了良好的学术平台。

（二）学科分布统计

依据中国知网的相关学科分类标准，对于所筛选出来的3589篇有关“大数据”和“公共管理”的文献学科分布情况进行统计分析，发现行政学及国家行政管理类学科占文献的比重较高，达到了34.2%，这是因为在大数据的背景之下，政府决策、宏观管理、产业政策、教育、商业、金融、运作等管理活动大多呈现出高频实时、深度定制化、全周期沉浸式交互、跨组织数据整合、多主体决策等特性[8]。而宏观经济管理与可持续发展（6.3%）、新闻与传媒（5.9%）、信息经济与邮政经济（5.9%）、中国政治与国际政治（5.6%）、计算机软件与计算机运用（4.8%）、高等教育（4.6%）、图书情报与数字图书馆（4.6%）等学科在大数据迅猛发展的带动下，也逐渐出现较多的研究成果（如图1）。截至目前，我国已经先后在资源环境、农业、人口与健康、基础与前沿、工程技术、区域综合等六大领域共24个部门开展了科学数据共享工作[9]，可以说，政府在为大数据相关研究提供丰富的资源及广阔平台的同时，也将大数据更紧密地和我们的生活相联系，目的是在人们的思维层面孕育更多样化、有价值的认知思维。

（三）研究机构及作者统计

以通过高级检索出的3589篇文献为样本，首先对大数据背景下公共管理的研究机构进行梳理、分析，并罗列出排名居前十位的机构作为观察、比较的对象。其中，清华大学发表的论文共计112篇，占总文献的3.1%，中国人民大学发文量为105篇，占总样本的3.0%，武汉大学发文90篇，占总数的2.5%，紧随其后的分别是湘潭大学、浙江大学、四川大学、华中科技大学等。前十位的机构总发文量为731篇，达到了总样本的20.4%，這说明了研究较为分散，未形成固定的研究群，同时，也说明了大数据在公共管理中的运用研究受到了广大高校的追捧，成为新的研究热潮（如图2）。

依旧是以上述3589篇文献作为研究对象，对其作者进行统计分析，如图3可见，柱状图的走势很平缓，相邻的作者发文量差别在1到2篇，排名第一的是刘庆振，他的发文量为16篇，何哲、蒋洁发文量都是15篇，在排名前十中发文量最少的是张会平、韩兆柱的各10篇，前十位作者共计发文量为129篇，占总发文量的3.6%，这是一个较高的比例，而文献计量学中的洛特卡定律表明，在宏观的科学著作活动之中，少量的作者写出大量的文章，反之大量的作者的著述是不多的，所以这个比例与此定律是相吻合的。

除此之外，笔者还对文献发表机构的所在地进行了统计分析，总结发现，在中国知网给出的期刊文献数据资料中，研究最热门的地区是北京，其次分别是江苏、广东、湖南、上海和湖北。

由上表数据可直观感受到，北京与其他地区机构的发文量相比，是具有较大优势的，一是因为北京的高校众多，具有浓厚的研究氛围，二是因为北京拥有丰富的科技与经济资源，可以得到有力的研究支持。除此之外，湖北省虽然位居第六，只有三个机构，少于江苏省的机构数量，但是其机构发文量却和江苏省不相上下，而湖北省的三个机构全部位于武汉市，这说明武汉对于相关专业更加重视。综上所述，我国的研究机构在大数据背景下的公共管理研究水平仍具有较大的提升空间。

三、时间序列阶段分析

大数据的“大”是较于一般数据的规模而言的，人们可以从中提取出大量有价值的信息。然而，人类的历史上从来就不缺乏数据，政府也不是到今天才拥有这些数据的，但是当初无法将其数字化[10]。“大数据”作为独立词语最早出现于1998年[11]，2000年在学术论文中才首次将“大数据”引入社会科学中[12]，但在当时并未引起广泛的关注。可喜的是，2008年学术界、工业界以及政府机构都开始密切地关注大数据问题，并对其产生了浓厚的兴趣[13]，同年，Nature出版了“Big Data”的专刊[14]，这奠定了大数据在科学界中的地位，2011年，Science也推出了“Dealing with Data”专刊，讨论大数据所带来的挑战和对大数据进行科学研究的重要性[15]。

纵观西方国家大数据的起源，美国是政府数据开发和共享的领头者，2012年3月29日，《大数据研究与发展计划》正式对外发布，标志着美国率先将大数据上升为国家战略；2012年10月，澳大利亚发布《澳大利亚公共服务信息与通信技术战略2012—2015》，强调应增强政府机构的数据分析能力；2013年10月31日，英国发布《把握数据带来的机遇：英国数据能力战略》；2013年2月，法国发布了《数字化线路图》[16]。我国的大数据运用起步比较晚，而且目前也并未出台独立的有关大数据的法律或者规划，少数的政府机构只是开展了有关大数据运用的前期工作。在这个信息即权力的时代，大数据正在成为社会发展的新潮流，大数据不应当为少数人所有所用，而应运用于政府治理过程中，这就要求政府抓住机遇制定相关的法律政策和规则，以便进行管理监督。

在前文中按照发文量的时间序列进行统计时，将发文的时间分成了三个阶段，第一阶段是由2005年至2012年，属于大数据在公共管理研究领域发展的萌芽期；第二阶段是2013年至2014年，属于成长期；第三阶段是2015年至2018年，属于成熟期。以下针对这三个时期的研究内容进行分析，探究其在研究内容上的不同之处，预测未来大数据背景下公共管理的趋势。

（一）第一阶段（2005—2012年）

在这个阶段里，西方大数据的热潮涌向了国内，成为了一只无形的手，推动大数据问题逐渐走入大众的视野。由于这个时期人们对于大数据的认知还停留在起步阶段，所以相关的研究大多将重心放在了“大数据”的含义，在社会系统中建立大数据数学模型的方式，如何面对大数据带来的社会变革等“敲门式”的问题上。有学者认为可以通过建立因特网网管接口管理信息模型，从而用类自然语言对大数据进行描述[17]。也有学者认为可以建立数字高程模型，通过应用空间分析在科学研究与生产实践中发挥的作用，从而满足计算机资源需求的增加[18]。政府在利用大数据进行公共管理时，适时有效的监管可以为其营造有利的治理环境，但也同样会面临一些问题。例如，随着电子商务和社交网络的飞速发展，政府已不再是数据的唯一发布者[19]，数据也不是某个人的独有资源，不同的企业都有着不同的数据库，虽有利于形成良好的竞争市场，但也同时削弱了政府公信力[20]。

在现实生活中，大数据也得到了有效的尝试及利用。例如，随着城市化进程加快，城市中生活垃圾负担越来越重，中国已经超过美国成为世界最大的固体废弃物制造者[21]。通过对各行各业的节能减排情况进行大数据测算，综合各类指标进行聚类分析，政府可以对不同地区采取不同的治理措施，并提出相关的对策。又比如，在交通运输方面，由于机动车的数量大幅度上升，城市交通非均衡的状态成为了政府治理的难题。相关部门可以通过在大数据中进行集成检索、利用和分析来提取相关信息[22]，从而改善公共交通，提高车辆的有效路段里程，提高交通运输的效率，节约司机的行车时间，增大出行的安全保障，也同样改善了政府部门对交通的治理。

虽然这个阶段相关研究的文献数量较少、研究的问题较浅显，但是可以肯定的是，政府已经认识到大数据在政府治理中的重要性。以数据为中心的传统学科研究产生了越来越多的数据[23]。大数据时代，将发起一场新的信息技术革命，这也为大数据第二阶段的发展奠定了基础。

（二）第二阶段（2013—2014年）

在这个阶段里，政府的支持是一只无形的手，带动了大数据研究运用在公共管理中的蓬勃发展。“踩着石头过河”可以用来形容这个时期的研究特色，有了国家政策的大力支持，有了广阔平台的铺垫激励，大数据在政府治理中得到了有效的利用。

麦肯锡2011年的研究报告就表明，大数据将在医疗保健、公共管理部门、零售、制造业、个人定位数据这五个领域产生变革潜力[24]。大数据不仅可以创造生产力，还可以提高生产力，更可以创新生产力。纵观国际市场，欧盟开放数据、英国提高数据的透明度、30多个国家加入开放数据的行列[25]，受其影响，我国奋起直追：将大数据与经济学相结合，提出“大数据经济学”的概念，将理论科学、实验科学、复杂现象、自然科学和社会科学模拟统一在一起[26]；广东省政府于2014年2月26日正式成立了广东省大数据管理局，上海、广东佛山市南海区等也在积极成立大数据管理机构[27]，不断创新网络舆情大数据分析思路[28]，提高预测的前瞻性和准确性。在科学技术不太成熟的阶段，人们主要依据自己的经验总结出生活的规律，大数据时代的到来，人们的经验被量化成数据信息，科学地指導人们更好地进行生产实践，为管理者更好地搜集、分析和管理各种信息提供了技术上的支持[29]，政府与大数据相互支持，为彼此的改进和创新都提供了巨大的空间。

在大数据研究与运用有条不紊发展的同时，一些学者也感知到了这背后藏匿着的对政府治理的挑战与管理危机：大数据管理是全新的技术，其与社会制度结合的作用尚未充分展现，其可能的空间还没有被充分地认识[30]；社交网络的发展使得纷杂的数据更加难以控制，政府可以获取这些数据，企业、个人也可以通过各种渠道获取到这些数据，所以政府的公信力受到了质疑，政府接收的数据量之大，令人难以置信，掣肘于意识、制度和技术等多个原因，政府的海量数据多处于“休眠”状态[31]。我们每个人几乎每时每刻都在产生数据，而这些数据不再私有、不再神秘[32]，也就是说，我们在享受大数据为我们带来的便利的同时，也在承担着个人隐私泄露的风险。政府只有更有效地保护公民的权利，才能更好地夯实大数据发展之路。

大数据就是一般软件难以捕捉、管理及分析的海量数据，通过对这些海量数据的交换、整合、分析，可以发现新知识、创造新价值，从而带来大知识、大科技、大利润和大发展[33]，这样不仅可以带动经济的发展，也可以增强我国的综合实力。学者们敏锐的观察力洞悉了大数据在发展的过程中可能存在的问题，提前做好防范措施，有助于将问题最小化，治理高效化，也为之后学者们的研究方向进行了铺垫。

（三）第三阶段（2015—2018年）

在这个阶段里，大数据成为了一双无形的手，挥动双手向未来奔跑，并在途中激励相关产业共同进步。在这个时期中，大数据经历了时间的洗礼、磨炼，也逐渐暴露出政府在治理过程中存在的问题。

信息不完全不仅会导致市场失灵，企业还可能因此做出错误的投资决策，从而投资失败或错失投资机会；信息不完全也会导致政府失灵，社会资源、效率的损失很可能上升[34]。信息对于政府来说是其进行干预、决策等行为的重要因素，及时、准确、有效的信息会帮助政府制定更加正确的战略，提高资源配置的效率。然而现阶段，人们能够处理和认知的数据信息终究非常有限[35]，这就在事实上造成了公共决策的“认知悖论”[36]，虽然政府在进行决策的时候，有大数据的协助会有事半功倍的效果，但数据的质量、来源、统计方法等都不可能尽善尽美，这都可能导致决策的失误。不仅如此，大数据与财政监督的工作也是息息相关，可以通过大数据的理念和大数据的技术推动财政监督工作转型[37]。政府可以用大数据来强化政府的预算监管，但数据过于庞大且类型多，使得数据分析的难度加大[38]，而且大数据在收集的过程中会出现遗漏，数据失真也使得预算监管难度加大。

大数据的思维为人工智能技术实践提供了有效指导[39]，然而，人工智能的道德问题是一个真正的新的道德难题[40]。举例来说，2015年5月在无人驾驶的研讨会上，有专家提出，如果无人驾驶汽车为了保护乘客而刹车，但是急刹车会伤害到旁边无辜的行人，那么无人驾驶汽车应当怎么做？又比如，恐怖分子命令人工智能的机器人去伤害普通百姓，那么机器人应当选择遵从还是反抗呢？随着大数据的发展，人工智能技术不断进步，在未来十多年中（到2030年），机器人将会替代全球大约30%的工作[41]，人工智能将由天方夜谭到触手可及，政府应当制定相关法律法规对其进行约束和规范，在面对人类社会道德考问的时候，厘清思路，铺设一条清晰的处理路径。

我国的公共管理学科尚停留在基本理论的重建时期，存在着相当多的缺陷，例如研究方法滞后、基础理论不足、效率低下等。因此，大数据驱动的研究范式变革是我国公共管理研究和学科发展的机遇[42]。

通过对以上三个阶段的研究内容进行梳理、总结，发现其呈现出一种递进的关系：研究的深度由浅及深、研究的范围由小变大、研究的科技水平由低变高、研究的学科由少变多、研究的可行性由书面走向日常生活。大数据在公共管理领域未来发展趋势明朗，政府应当推动数据的开放和共享，减少、避免重复建设[43]。

四、研究结论与展望

本文通过对大数据背景下公共管理研究的相关文献进行梳理、整合，采用文献计量学的方法，对中国知网期刊数据库上经过高级检索后的2005年至2018年（截至2018年8月22日）的文献进行量化研究，分别对时间序列、学科分布、研究机构及作者进行分类分析，并以图表辅助给人以直观的体验。在研究中发现，时间序列下可以按照发文量将文献的发表时间分为三个阶段：第一个阶段（2005年至2012年），发文量比较少，处于萌芽阶段，在西方大数据热潮的刺激之下，我国政府开始意识到大数据对于治理的重要性；第二个阶段（2013年至2014年），处于发展阶段，政府的支持给了大数据一个很好的发展空间，大数据的良好发展又改善了政府的治理，一些学者也已经开始认识到大数据在公共管理中可能存在的问题；第三个阶段（2015年至2018年），处于成熟阶段，学者们主要针对大数据在政府治理中出现的问题进行分析，并给出相关的建议。毫无疑问，大数据的时代已经到来。

由于起步时间早，经济、技术实力雄厚，美国在大数据的研究与运用领域处于霸主的地位，中国受到了大数据时代的感召，及时地抓住了发展的机遇，适时地融入“大数据”国家的行列。虽然中国的起步稍晚，早些年一直处在被动跟随的状态，但是在以云计算为代表的第三次IT浪潮中，中国的大数据产业已经基本与全球处于同一起跑线上[44]。

党的十八大以来，在推进全面深化改革的背景下，学术界关于对大数据在公共管理领域的利用及创新研究逐渐兴起，这充分体现了我国学者善于抓住大数据带来的机遇来推动政府管理创新，从而实现我国治理体系和治理能力现代化。大数据的确改变了人们的生活方式，为社会的发展打下了坚实的基础，但因“大数据与公共管理”的相关研究仍处于起步阶段，其理论框架尚未完整构建，所以我国无论是研究的深度还是广度，都有所欠缺。

（一）大数据时代下的机遇

随着用途的不断拓展，大数据已不仅仅为科学家所用，市场营销、市场分析、政府公共政策的制定、教育的传播等，都在大数据的影响下发展着。对于政府来说，“得数据者得天下”，大数据引发的信息革命席卷了所有的经济形态，不可阻挡地改变着社会生产、生活及决策方式[45]，政府可以通过大數据掌握百姓的消费偏好、购房情况、土地流转现状等[46]，更有利于政府制定出符合民意的公共政策，这样，政策实施的效率便会在很大程度上得以提高。

随着应用不断深入，大数据创造了一种新的生活方式。从本质上来讲，世界上有多少人就会有多少种兴趣、偏好及生活方式，每个人都应当是一个可以被细分的管理，“大数据”可以被政府更好地用来向个人“微管理化”迈进，个人的及时、精准、动态定位，大数据的实时个性及多来源、多格式数据的综合对比分析能力，使数据的收集到响应的过程可以在瞬间完成[47]，政府随时随地精准制定切实可行的公共政策将成为可能。

随着时代的不断进步，大数据成为了人们获得新的认知、创造新的价值的源泉，大数据还为改变市场、组织机构以及政府与公民关系提供了方法[48]。政府只有顺应时代的潮流，利用云计算实现“感知化、互联化、智能化”的公共政策制定，才能真正地成为服务型的政府。

（二）大数据时代下的挑战

机遇与挑战总是并存的。有学者认为，人们尚未建立起信息分析思维[49]，只有少数专业的信息分析人员可以有效地利用数据，对于广大没有专业知识训练的人及非专业的政府人员来说，更多是被动式地接受数据分析的结果，又或者说，对于数据过分依赖，从而产生“数据真理妄想”，即对于毫无意义的数据，也能从中找到“规律”，这样很有可能会造成数据的浪费及信息不对称的现象。久而久之，民众的隐私可能因无法得到保障而遭到泄露，从而对政府失去信心，随之剥离了政府与百姓之间的信任，社会便会进入一波“死循环”。

同时，在对大数据的研究内容上也存在着缺陷。一是研究偏于理论，对于如何在实践中运用大数据缺少系统的研究。例如，大部分的文献都会就大数据在公共管理中的作用、意义、重要性、可能存在的风险展开叙述，但并未深入分析大数据在公共管理领域如何运作、通过什么方式进行创新。二是研究更注重宏观层面的分析，学者们更加倾向于将政府作为整体，研究大数据在其进行公共管理时所面临的风险并提出政策建议，或是将国外优秀的理论、经验进行整合作为借鉴依据，从国家层面分析大数据时代下的机遇和挑战，但从微觀层面以某案例为对象的研究却是少之又少。三是因术业有专攻，学者研究的领域、方法、视角、层次都不尽相同，所以他们的理论方法在融合上是有难度的。

（三）大数据时代发展的对策

关于大数据视角下公共管理的研究，应当在如下的三个方面加大力度：

第一，加大力度培养大数据思维。在这个过程中，涉及三个方面，分别是大数据分析主体、客体及技术工具，数据分析的客体是客观存在的，无法对其进行改变，所以培养大数据思维可以从两个方面入手，一是大数据分析主体，即能够接收到大数据的人，尤其是运用大数据进行公共管理的政府人员，对于他们来说，转变传统的治理理念，搭建好数据和社会无形的桥，创新数据信息传播方式，进行深度的学习，从而更好地使大数据取之于民，用之于民；二是大数据分析的技术工具。更好地“翻译”大数据及更好地筛选有用的数据等等，这些问题都对专业人士提出了更高的要求。古有白居易为使其诗句更加通俗易懂，不惜逐字逐句向老妪请教，反复修改直至老妪可以理解，虽读来看似浅切，但经由千锤百炼却又千古流传，专业人士所要磨炼的便是这样的匠心，激浊扬清，用更灵巧的方式转换数据的意义，使其成为有用有效的信息，从而更好地被政府用于公共管理。

第二，进一步加强研究的实践性。大数据视角下的公共管理研究，是实践性极强的研究，理论知识的串联也是为了政府在进行公共管理的时候有据可循。一方面，要尊重事物的一般性，在宏观层面对整体的框架进行把握；另一方面，也要尊重事物的个别性，在微观层面对单个项目的细节进行解读。除此之外，大数据在西方国家的运用早于我国，我们要注重对其经验的吸收和借鉴，并结合我国的国情，发展出一条适合自己的道路，让大数据更好地服务于政府。

第三，强化多学科之间的融合性。将不同学科的知识相融合，是深化研究内容的重要途径之一，这不仅需要将学科内的不同视角相融合，也需要将不同学科的不同视角相融合，既要重视理论框架的构建，也要重视科学实验、数学方法。这对学者们提出了更高的要求，希望通过增强个人的学术能力和团队意识，开发出一种通用的“语言”，搭建不同学科之间的桥梁，使得不同学科之间可以更有效率地相融合。

大数据具有催生社会生产力、创新科技的力量，“一切皆可数据化”的思维已经出现，并且必然会在以后的科学研究中占主导的地位[50]。国内的学者们针对大数据时代下政府管理的机遇与挑战、政府管理创新、政府管理伦理等方面都进行了广泛的研究与交流，也取得了较大的突破。但是，将理论运用于实际，让大数据更好地为政府所用，这些问题仍具有巨大的发展空间，需要学界对此进行更加深入的研究。学者们应当从符合我国的基本国情、顺应时代的发展趋势、提升政府治理能力、加强理论的应用性等方面入手，为公共管理的创新性与可行性保驾护航。

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