超大城市交通治理关键问题及策略——以广东省为例

郑健，邵源，安健，吴晓飞，张振，沈帝文(深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，深圳市交通信息与交通工程重点实验室，广东深圳518021)

0 引言

中国城镇化已经进入以城市群为主体形态的发展阶段，城市群内各级城市在空间区位、产业结构、资源禀赋上的优势互补与资源共享，是城市群保持永续活力与竞争力的基础。城市群背景下如何高效组织跨区域生产生活，满足日益旺盛与多样化的区域出行需求，已经成为超大城市交通治理面临的常态化挑战。因此，城市群战略背景下交通病、城市病的破解应着眼更大的空间尺度，从区域、城市两个层面出发寻求破题之道。

2013年11月，党的十八届三中全会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，首次从国家顶层设计的高度明确了政府从管理向治理模式转变的政策基调，提出构建全民共建共享的社会治理格局。城市群作为新形势下国家参与共筑世界命运共同体的载体和基本单元，其交通治理水平是实现国家治理能力现代化不可或缺的重要一环。

治理一词在交通领域已应用多年[1]，纵观文献与实践，中国城市早期对交通治理的理解多停留于交通管理层面，与社会学领域已形成高度共识的“治理”(governance)仍有差距。文献[2]在梳理公共治理一般理论以及国家治理、社会治理、城市治理等相关领域治理研究的基础上，更加贴切深刻地诠释了交通治理的内涵。论证了城市交通领域引入“综合治理”这一全新范式的必要性，进一步强调了共创共享是破解新型城镇化过程中绕不开的发展途径。同时指出，城市交通治理的目标为构建政府、企业与社会其他主体间价值-信任-合作新型权责关系，通过优化资源配置促进交通服务公平高效，以城市交通服务的均等化引导城市发展，最终构建全民共建共享的治理格局。尽管如此，治理与传统的政府管理并非二元对立的关系，现行管理框架有着自身特有的优势。然而粗线条、支配式的政府管理模式下，部分相关者的利益往往被忽视，资源配置欠公平，这恰是城市交通治理应重点发力的方向。纵观学界与实践领域的城市交通治理探索，跨区域交通一体化[3-6]和数据的公开共享[7-9]成为区域城市交通综合治理赋权、赋能的关键。

1 城市交通治理关键问题

1.1 跨区域交通一体化协调发展水平亟待提升

随着区域一体化发展日益紧密，城市群、都市圈、各城市间诉求难以调和，矛盾重重，亟须建立有效的跨区域协调机制从宏中微观层面进行统筹协调。广东省已经初步建立了包括跨省(泛珠三角区域)、省域(粤港澳大湾区)、城市群(深莞惠、广佛肇、珠中江)以及城市双边等在内的多层次跨区域交通一体化协调机制，在跨区域交通治理中发挥了积极作用。与此同时，现有区域一体化协调机制存在如下问题。

1.1.1 地方政府突破行政边界合作动力不足

纵观中国城市群发展沿革，将毗邻城市视为竞争对手而非合作伙伴往往是地方政府在跨区域问题上的基本出发点。跨区域重大基础设施的节点选址、廊道线位，建设运维资金与运营模式等与各地方利益直接关联，即使是实力相当、产业趋同的毗邻城市，也很难抛开自身利益最大化导向达成共识。经济水平、产业结构、社会公共服务存在差距的毗邻城市，由于在人才与优势资源流动、低端产业外溢、资源环境负外部性转移等方面矛盾更加突出，自发的跨区域交通协作动力更加不足。

1.1.2 市场在资源配置中发挥的作用有待提升

现有的跨区域交通一体化重大建设决策协调机制，无论从组织性质、牵头主体、参与主体还是决策方式来看，多采用政府间松散协议的方式，以政府行政领导协调作为机制核心驱动力。特别是铁路、民航、港口等综合运输领域，对地方和企业损益缺乏充分论证的情况下，依靠行政力量强推“资源整合”思想依然存在，市场不能在资源配置中发挥应有作用。

1.1.3 公众参与的深度有限

区域及城市层面的交通规划、建设和各项重大决策多由政府主导，公众参与深度不足。虽然《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律对于“公示”也有明确的要求，但由于公示资料时间短、途径有限、不易获取、存在技术门槛等原因，利益相关者难以实质性参与，知情权、话语权难有保障，真实的利益诉求得不到自下而上的有效传导。

其次，各环节缺乏全链条统筹。由于责任主体、事权相互独立，规划、建设、管理、运营到服务等各环节由于相互参与深度不够，极易造成各环节衔接不畅、建设成果与规划意图相悖等问题。

第三，省会城市在行政级别、地域人脉、业务合作等方面有着得天独厚的优势，在区域重大战略性基础设施选址、规划建设等决策问题上，往往呈现优势资源配置向省会城市倾斜现象。区域统筹考虑不足，往往导致一定规模的利益相关者的诉求被忽视。重大基础设施的区域辐射能力、共享水平与其应有定位存在差距，对于区域经济、产业升级，以及科教文娱等公共服务均等化的带动能力有限，不利于区域的统筹发展。

综上，以信息对称为前提，建立能够反映利益相关者集体意志的重大战略性基础设施与政策的参与决议机制，调动各方在推动区域交通一体化发展中的积极性，是调和各类跨区域矛盾、实现资源优化配置均等化与高效率的重要前提。

1.2 数据公开共享水平难以满足区域交通治理需求

近年来，城市数字化与信息化建设成效显著。在国家、地方各项政策的推动下，包括北京、上海、广州、深圳、武汉、扬州等诸多城市相继建成城市政务信息公开网站与平台。截至2018年上半年，陆续上线46个符合政府数据开放基本特征的数据公开平台，其中省级(含副省级)15个，地市级31个[10]。尽管如此，在治理语境下普遍提及的“政务数据公开共享”仍面临诸多问题。

1.2.1 制度体系尚不完善，虽强调信息公开但普遍量高质低

在国家政策密集出台(见表1)的背景下，政务信息公开网站相继建成，汇聚了海量数据。但上位指导文件中并未声明具体要求，使得选择性开放成为普遍现象。1)由于评估监督机制的缺位，各级政府网站仍然存在信息更新不及时、页面和功能不可用、链接错误无法打开等情况；2)内容、时效性、格式、口径、清晰度、标准化等方面缺乏统一；3)由于众多数据涉及个人隐私，缺乏相关脱敏标准与保障机制成为数据公开共享的羁绊；4)数据的质量、深度、广度、形式以及易获取性、机器可读性均不能得到保障，难以辅助利益相关者或决策者进行问题诊断，信息公开与治理的客观需求严重脱钩。

1.2.2 多源数据潜力巨大，但引导运用于治理的路径尚不清晰

已经出台的各项政策文件普遍聚焦于政务信息资源[11]，信息渠道主要是政务部门在履行职责过程中制作或获取。信息无所不在的当下，包括航空、铁路、码头航运、网约车、分时租赁、共享自行车、手机信令数据等在内的个人出行、企业运营过程中产生的数据对于治理赋能的作用不可小觑，且政务信息与企业、个体的信息共享并未形成有机互动。

1.2.3 数据成为垄断战略资源，数据公开与企业生存矛盾难以调和

伴随数据的商业价值日益显露，拥有数据的企业通过数据交易即可产生良好效益。此外，基于数据挖掘会诞生新的商业模式，例如企业通过大数据挖掘更精准地找到用户，降低营销成本，提高企业销售率。由于缺乏相关数据管理机制，各类技术咨询过程中产生的大量有价值的信息数据，在技术咨询完成后，普遍转变为带有垄断特征的技术咨询生产资料(见图1)，成为关键信息公开和共享的最大障碍。

表1 近3年国家关于推动信息公开共享的相关政策Tab.1 Policies of promoting information sharing in recent three years

2 广东省城市交通发展基础与机遇

实现交通治理现代化必须将城市交通立足于以城市群为主要形态，通过共创共享、多方参与，共同提升区域交通治理水平，实现公共利益最大化。当前广东省经济实力遥遥领先，互联互通设施供给初具规模，粤港澳大湾区发展战略更是将城市群内各城市单元发展愿景有机融合。与此同时，新技术、新问题、新需求发展条件下，广东省交通发展也面临新的挑战。

2.1 公交优先上升为国家战略，土地交通协同发展仍有挑战，亟待推动协同发展的更强范式

公交优先发展战略导向下，各市公交都市建设虽取得一定成效，但设施、运力规模的扩张与国家战略的内涵仍有差距[12]：1)交通基础设施空间布局与城市功能空间布局尚需协同，有利于公共交通发挥优势的综合空间环境并未形成，以铸就公交优势为目标的城市有机更新将长期持续；2)多种交通方式之间尚未均衡发展，私人机动化出行的比较优势仍然明显，广义需求管理仍需加强；3)基于万物互联的共享移动性将成为未来趋势，传统的公共交通管理运营组织以及服务模式如何转型升级，更好地迎合需求的市场细分，并与自动驾驶技术和人工智能技术有机融合，是土地资源环境刚性约束背景下集约化出行能否持续主导出行结构的关键。以上问题采用单一规划编制、政策出台以及局部改造无法破题，均需要引入全新的治理理念与方法。

2.2 枢纽地位进一步跃升，区域交通辐射能力持续增强，治理体系建设的基础基本稳固

随着粤港澳大湾区城市群建设作为国家战略正式提出，广东省正迎来城市与交通发展的新一轮战略机遇期。广州、深圳将由全国性综合交通枢纽进一步向国际性综合交通枢纽跃升(见表2)。交通枢纽群初具规模，面向国内、国际两个扇面的区域辐射能力日渐凸显。为从原始的基础设施互联互通向服务与产业导向的综合治理转变提供了良好的设施基础，同时也对增强全球范围内配置优势资源的能级，谋求粤港澳大湾区在世界版图中的引领地位提出了全新挑战和更高要求。

2.3 湾区产业经济格局持续优化，世界级城市群实力初见成效，城市间竞争博弈更需合作共赢

图1 数据垄断Fig.1 Data monopoly

广东省经济总量连续多年全国领跑，其中广州、深圳两座城市贡献不容小觑。据广东省政府公布的各市2017年GDP数据，广深经济总量之和占广东省经济总量的48.9%。全省世界500强企业中，约有70%位于广州和深圳。珠三角客运需求呈现广深双中心特征，以广州、深圳为起讫点的城际间客运量分别占珠三角客运量44%和40%。未来依托城际铁路的连续成网，粤港澳大湾区各节点之间的互联互通水平将显著提升。根据珠三角轨道交通网络规划和广东省基础设施“十三五”规划，未来10年广深城际轨道交通里程将迈上新台阶，湾区将呈现双核驱动、多点开花的格局，区域互联互通水平进一步提升。这一背景下，区域在更加微观层面的通道与点位比选、建设融资模式、后期运维模式等将面临更加复杂的利益博弈。如何从区域的视角兼顾需求能满足、经济能带动、产业可均衡、财务可持续，更需建立能够持续自体检、自调价、自平衡、自优化的治理体系。

表2 2017年广州、深圳综合交通枢纽发展情况Tab.2 Development of comprehensive transportation hubs in Guangzhou and Shenzhen in 2017

表3 城市交通治理层次架构Tab.3 Hierarchical structure of urban transportation management

2.4 谋划湾区命运共同体，共创共享格局建设契机成立，谋篇世界级交通体系成为可能

“一带一路”与粤港澳大湾区作为国家战略将为广东省经济发展与产业转型释放前所未有的政策红利。湾区将更多地代表国家参与全球竞争，亟待打造具有全球辐射能力和创新资源配置能力的世界级城市群综合交通体系。2017年粤港澳大湾区生产总值合计超过10.2万亿元人民币，超过旧金山湾区、京阪神都市圈、中京都市圈，与纽约湾区水平相当[3]。广深港高铁(香港段)开通运营进一步加强了内地与香港的联系，互联互通效率大幅提升。已建成通车的港珠澳大桥，在创造多项世界纪录的同时，将广东珠海与香港、澳门的通行时间缩短为1 h，真正形成环珠三角一小时经济带。伴随湾区产业统筹布局、建设框架签订，宜居、宜业、宜游成为湾区发展目标。粤港澳大湾区发展战略不仅为广东省交通治理提供更加良好的政策环境，更在同一发展目标蓝图下充分调动湾区各方积极参与、推进交通治理的主动性与可协调性。

2.5 信息规模驱动数字应用变革，资源配置更加趋近高效均等，交通治理体系建设获充足动能

近年来，智慧城市、数字政府已成为各城市重点建设方向，来自路侧设施前端(车检器、电子警察、卡口、红外热成像、ETC、DSRC/RFID、停车场、地铁刷卡闸机等)、车载终端(OBD、GPS卫星定位、公交IC卡)、人群活动(手机信令、导航、刷卡消费)，以及服务订单(共享自行车、网约车)等方面的数据已成海量。在多源PB级数据的有机融合与深度挖掘的背景下，更加精准地评估、判断某一重大决策、规划方案、交通政策对利益相关者的影响成为可能，进而推动从传统的“粗线条方案比选—综合效果评估—实施”向兼顾多方利益的“精细化方案比选—个体利益评估—方案优化—实施”转变。

3 广东省城市交通治理策略

广东省正处于国家重大战略机遇期，应不失时机把握契机，借全省交通发展迈入全新发展阶段之势，积极探索城市群战略背景下城市交通治理体系建设路径。跨区域交通一体化协调发展与数据公开共享，是城市群战略背景下城市交通治理建设无法回避的两个关键问题。以制度建设为多元利益协调赋权，以数据治理为交通治理主体赋能，以点带面开展示范并逐步建立和完善交通治理体系，是当前城市群战略背景下交通治理体系建设应坚持的策略。

3.1 完善跨区域协同制度建设，保障省、市、社区三级交通治理工作科学有序开展

3.1.1 建立三级交通治理协调机构，指导交通治理体系建设与完善

由省、市两级相关行政主管部门、交通基础设施投资运营商、科研机构、行业协会、城市人民代表等共同参与，建立省级交通治理协调机构，旨在推动体制机制创新和政府业务流程再造。在不突破现行法律法规框架的基础上，提升交通治理机构在省域范围内各类相关规划编制、综合交通治理相关决策中的话语权，主导跨区域交通一体化重大决策中的决议规则的制定，从而形成与治理体系和治理能力现代化战略要求相适配、确保其作为城市交通治理指导机构和规则制定机构应有的权力和能级。

在各城市人民政府指导下设立市级交通治理协调机构，重点推进城市交通治理工作，包括配合推动跨区域协同治理，重点牵头推进交通大数据的公开与共享等工作。由市与区一级政府组建对应的社区级交通治理协调机构，作为政府与社区、街道市民对话的主要平台(见表3)。

3.1.2 建立利益相关者参与决策的对话机制，确保决策体现各方利益与诉求

纵观国际经验，共治主体利益的兼顾是协调机构“长治久安”的基础。《2030年首尔城市基本规划(案)》(2030 Seoul Plan)[14]秉持“百姓看得懂的规划”的原则，将原来12个部门规划简化为5个核心主题和17个项目标，形成公众读本，同时在机制上确保市民、专家顾问团的全程参与监督和持续评估(见表4)，推动公众参与从形式性参与、结果告知向实质性参与、影响决策的转变。美国都市规划委员会(Metropolitan Planning Organization,MPO)组织架构中，决策成员构成不仅包括州交通部官员和国选代表，也包括地方政府官员、运营企业、私营机构等，确保长期交通规划(Long Range Transportation Plan,LRTP)、交通改善计划(Transportation Incentive Program,TIP)和规划实施行动计划(Unified Planning Work Program,UPWP)的编制能够充分体现各方意愿。欧盟理事会“特定多数”的决议机制(即通过任何决议都必须有55%的欧盟国家，并代表欧盟总人口65%以上的成员国投票支持)也在一定程度上兼顾了大多数成员的利益。

建议在区域交通治理协调机构的工作推进机制当中，引入公开、透明、广泛、高效的社会公众参与机制，充分赋予社会公众参与权与话语权，调动其积极性，共同推进城市交通治理成效。同时研究制定区域交通一体化以及重大战略资源配置决策的议事规则与技术路线。针对涉及部门众多、利益相关群体复杂的重大区域性战略决策，从全局最优和局部平衡双重视角出发组织研究论证。确保最终决策既有利于国家战略、区域战略的落实，同时兼顾被协调单元的利益平衡。

3.1.3 建立毗邻城市交通决策互参制度，共同推进区域交通协同治理

研究建立城市群、都市圈内毗邻城市之间的规划设计、设施建设、重大决策等相互参与制度。由省级交通治理协调机构牵头，会同各地方交通规划组织机构，对传统规划编制组织流程进行优化。引入毗邻城市利益相关者参与方案决议的征询意见环节，确保最终规划建设方案能够合理体现毗邻城市的诉求与意愿，确保毗邻城市在涉及区域性规划建设上的实质性参与和协调对接。

表4 《2030年首尔城市基本规划(案)》公众参与Tab.4 Public participation in 2030 Seoul Plan

3.1.4 建立区域资金保障，按市场规律推进区域交通协同治理

区域交通发展协调最大的障碍之一是在承担跨区域交通设施建设中各方(投资、建设、运维等)利益博弈难以通过短周期谈判达成共识。不仅延缓了跨区域交通合作建设，同时扼杀了部分跨区域合作萌芽，导致地方或企业放弃跨区域交通建设另寻他径。国际经验表明，跨区域合作的正向激励资金(包括公共税收或其他形式的资金补偿)可在一定程度上协助推进上述痛点的破解，在加速跨区域合作效率与进度方面不失为一种有效的制度尝试。美国MPO的公共资金来源主要包括联邦和州政府的拨款、政府成员会费、契约费，以及基金会和私人部门的捐赠。其中，联邦资金支持一般不超过项目总费用的80%。欧盟的跨区域联合体专项财政收入则主要来源于向成员国征收增值税、非欧盟国家进口商品关税等。

鉴于此，为激励地区积极参与跨区域合作与区域交通综合治理，可规划设立广东省综合交通治理协同发展基金。融资模式可借鉴丝路基金、泛珠三角区域合作发展基金等相关融资经验，鼓励采用政府和社会资本合作(PPP)的项目运作模式，激励多元主体积极参与，实现合理的财务收益和中长期可持续发展。

3.2 发挥数据的引擎作用，从辅助管理决策向驱动交通治理转变

3.2.1 研究建立信息公开共享的标准化清单，以治理需求导向大数据体系建设

由省级交通治理协调机构牵头，组织研究细化城市群、都市圈、城市等空间尺度下，面向多层次治理需求的交通大数据公开共享清单。清单须对每一项数据进行详细说明，包括共享主体、共享对象、共享方式、应用场景、数据格式、字段说明、空间单元范围、更新周期等内容，细化到指导具体工作开展的深度。逐步建立有利于实现“多元主体参与、多元利益融合”的数据共享环境(见图2)。

3.2.2 建立三级年报制度，以“非规划”方式推动区域交通一体化发展

自1960年起，由日本国土交通省牵头，每五年开展一次针对都市圈的交通普查工作，辅助跨区域交通一体化服务的改善[15]。其都市圈活动空间范围的划定并非严格的行政边界，而是由轨道交通的时间圈层决定：以东京车站、名古屋车站、大阪站为起点出发，轨道交通1.5～2 h出行所到达的车站构成的封闭空间区域；来东京区部、名古屋市、大阪市上班上学的人数总量超过500人，或者占当地通勤通学人数的比例超过3%的市区町村(见图3)。

图2 数据公开与共享的标准化体系Fig.2 Standard structures of open data and data-sharing

借鉴日本大都市圈调查以及国内各城市交通发展年报的经验，在深莞惠、广佛肇、珠中江等毗邻城市已经或正在形成都市圈交通体系的背景下，以跨越行政边界的空间单元为对象，逐步建立城市群、都市圈以及城市三级交通年报制度，并将其纳入广东省综合交通治理体系建设过程中的一项全局性、常态化工作。其中，都市圈年报要与各城市交通发展年报形成呼应，深化跨区域规划、建设、运营以及客货流交往数据的跨区域公开与共享。

3.2.3 积极推动大数据交易平台的建设，促进大数据的交易流通和共创共享

随着信息化建设主体的市场化，数据产生日益多元化，作为政务信息的有效补充，来自社会、企业的多元数据在交通运输综合治理方面具有巨大的潜在价值。积极推动大数据交易平台建设，将数据资源转变为数据资产，以市场化运作方式，促进数据资源流通交易，实现数据共享交易增值是构建数据共享生态的基础。在符合市场机制和相关政策前提下，提供平台推动数据供需双方合理交易，逐步探索建立可持续的数据公开共享机制，借助数据驱动城市交通治理高效开展。

3.3 示范引领，以点带面推动城市群战略背景下城市交通治理体系建设

1）全面启动智慧交通规划建设工作，将智慧交通治理纳入智慧城市的总体部署。

省市两级交通治理领导小组牵头，按照“城市交通治理体系与治理能力现代化”的要求，积极推动各城市智慧交通总体规划的启动工作，以全息感知、在线推演、闭环管控和全程服务为原则，将智慧交通治理纳入到智慧城市的总体部署当中。

2）启动“交通治理示范城市”建设项目，明确3～5年行动清单。

面对错综复杂的城市交通治理问题，包括政府、企业、社会等各方均在摸索中前行。结合自上而下的顶层规划设计，辅以自下而上的试点建设，真正将跨区域交通协同治理优化机制与数据公开共享机制落到实处。借鉴公交都市示范城市建设经验，以谋求区域交通一体化发展、推进区域协同共治、提升综合交通治理体系与治理能力现代化水平为目标，组织研究并建立能够反映城市交通运输综合治理体系完备性以及治理能力的考核评价指标体系。以量化评估为抓手规范引导全省交通治理工作顺利高效开展。针对效果显著的交通治理示范城市，可予以适当的激励，同时将成功经验进行推广，以点带面，推进全省域的城市交通治理能力提升。

3）开展公众参与试点，探索治理语境下共创共享的规划编制实施路径。

结合城市在编规划或在研政策，予以相应的资金配套，通过组织开展交通治理大赛等方式，将专业性强的精英规划转变为公众喜闻乐见的形式，做“百姓看得懂”的规划。打造“从群众中来，到群众中去”的规划治理闭环试点，就公众参与政府事务一事积累、总结经验，先期在广深开展，成熟后向广深以外的其他广东省城市推广。

4 结语

图3 日本每五年组织一次的都市圈交通普查Fig.3 Metropolitan area traffic survey of Japan in every five years

城市群发展战略背景下，城市交通治理应回归共创共享的治理本源，社会各方共同参与，共同分享治理红利。以法治化、制度化进行赋权，构建三级(省级、城市级、社区级)区域交通治理协调机构，建立利益相关者参与机制和资金保障机制，自下而上推进综合交通治理工作开展。通过建立三级年报制度、数据公开清单，以及推动大数据交易平台建设，营造信息公开共享环境，为利益相关者赋能，使利益相关者具有了解政府决策对自身影响的能力和合理参与政府决策并表达诉求能力。在不突破现有交通治理体制框架基础上，启动试点工程，积极开展综合交通治理路径探索与尝试，以点带面推进全省交通治理能力现代化建设。