存量发展阶段的交通拥堵治理与公共交通优先

孔令斌，李紫颜

(1.中国城市规划设计研究院，北京100037；2.北京理工大学附属中学，北京100089)

1 城市交通拥堵治理与公共交通优先

城市交通拥堵治理和公共交通优先是当前中国城市交通发展中最受关注的两件大事。

改革开放后随着城镇化高速发展，在高密度开发、城市规模扩大和小汽车逐步普及的共同作用下，以交通拥堵为特征的大城市病越来越严重，从世纪之交时期的大城市交通拥堵，近年来逐步扩展到中小城市(见图1)。交通拥堵影响到城市整体运行与居民生活的方方面面，使城市交通的能源消耗增加、车辆与人均的碳排放水平提高、大气环境污染中机动车排放的贡献越来越大。例如上海在车速小于28 km·h-1的情况下，车速每提高1 km·h-1，每年可减少10.8万t的碳排放；北京由于交通拥堵每日多排放CO21.67万t，NOX、颗粒物和SO29.5 t，这些污染物是大气污染的主要元凶之一[1]。其次，拥堵使城市物流、交通运营企业的成本上升。根据联合国估算，每年交通拥堵导致在汽油和时间方面的浪费总价值达到3 000多亿美元，而根据北京大学国家发展研究院2014年的研究结果，北京因交通拥堵每年造成700亿元的损失，占城市GDP的3%左右。拥堵也使大城市居民的出行时间大幅度增加，生活品质降低，多数超、特大城市平均通勤出行时间超过1 h。同时，也造成城市应急反应的能力下降、成本提高，并迟滞城市的经济发展，进而带来城市竞争力和宜居水平下降。由此，交通拥堵治理成为各级政府和民间最关心的事项之一，从中央到城市成立了各种各样的拥堵治理机构，从国家层面的“畅通工程”到省市层面的治堵办公室，以及科研机构和民间各种拥堵治理研究和拥堵指数发布。

相比于交通拥堵治理受到政府和全民关注，公共交通优先从20世纪90年代提出，2004年成为国家城市政策的一部分，2012年机构调整后国务院再次发布优先发展公共交通的指导意见。公共交通在节能、减排、绿色发展方面的作用已成共识，但公共交通优先仍然叫好不叫座，在政府与民间的关注度和投资上与交通拥堵治理无法相比。

图1 2016年中国城市拥堵地图Fig.1 Chinese cities'congestionmap in 2016

城市公共交通集约运输的优势与私人小汽车形成鲜明对比，一辆普通的公共汽车占用的道路面积仅相当于2辆小汽车，但运输效能相当于60～70辆小汽车。公共交通的健康发展可以有效缓解交通拥堵，但在城市的交通组织与管理上，小汽车优先的思路仍在许多城市和政策法规中占据上风，如在公交专用车道设置、交叉口管理中，只有在保障小汽车有足够通行空间的情况下才能布置公共交通设施，公共交通让位于小汽车的通行，把交通拥堵治理与公共交通优先这两大城市交通发展的政策支柱对立起来，造成公共交通优先与交通拥堵治理在管理、投资、运行上分离，使得交通拥堵治理和公共交通优先政策的实施效果都大打折扣。

2 对城市发展阶段的认识

经过改革开放40年来高速城镇化和城市建设，中国城市建成区范围不断扩大，2008—2015年增加近1.5倍，从3.63万km2扩大至5.21万km2[3]。快速的城市用地开发使城市发展快步走向存量为主的发展阶段。随着城市用地开发存量规模的增加，城市新开发用地扩展速度大幅度减缓，部分城市开始进入建设用地零增长、完全以存量用地更新为主应对城市功能优化调整的阶段，大部分城市则是大规模的存量建成区更新优化与新区发展并重。存量用地的更新优化逐步成为城市发展的重心。

交通基础设施的建设也是如此，经过高速城市建设时期的基础设施密集投资，城市道路、公共交通设施规模快速扩张。城市干路系统在许多城市的中心城区按照规划的建成率已经超过80%，有的甚至达到90%。公共交通系统经过2000年以来的快速建设，部分城市已经拥有了世界上最大的公共汽车交通系统，中心城区的轨道交通系统也接近建成。可以预见在不远的将来，中国城市交通发展中以存量优化为主的时代即将到来。

然而，城市交通需求和机动车仍然在高速增长。中国是世界汽车生产和销售的第一大国，汽车在各种规模的城市中都快速增长。据公安部统计，2018年全国新注册登记机动车达到3 172万辆，全国机动车保有量达3.27亿辆，其中汽车2.4亿辆；机动车驾驶人达4.09亿人，其中汽车驾驶人3.69亿人。全国有61个城市的汽车保有量超过100万辆，27个城市超200万辆，8个城市超300万辆[4]。

在互联网的推动下，人与人的交往更加方便，推动城市中交往与生活目的的出行次数提高，同时，城市规模扩大也带来出行距离尤其是通勤出行距离增长(见图2)，两者作用下，使城市长距离的机动交通需求充沛。

一边是城市用地与城市交通设施存量发展时代快速到来，一边是汽车拥有和机动交通需求快速增长，使传统的以扩张道路系统为特征的交通拥堵治理陷入困境，难以为继。

3 以道路规模扩张为主导的拥堵治理策略困境

从20世纪八九十年代以来，城市扩张带动大规模的交通基础设施建设，也形成了通过扩张道路规模、提升道路等级缓解城市交通拥堵的惯性思维。

以道路规模扩张为主导的拥堵治理策略的确在城市中实现了一时的交通拥堵下降，道路运行车速提高。但在快速城镇化和城市规模扩张中，机动车速度提高带来的出行便捷与汽车使用成本下降，进一步推动了城市出行距离增长、机动车交通出行次数和出行总量快速增长。例如2005—2013年北京市道路年均增长130 km·a-1，2005—2010年早高峰时段出行量占全天总出行量的比例从29%下降至25%的情况下，非步行的出行距离增长24%、出行时耗增长29%[6]，道路建设新增的通行能力很快被新的交通需求所淹没，城市交通拥堵治理出现了拥堵-建设-缓解-更拥堵的循环，交通拥堵治理陷入了道路建设越多越拥堵的怪圈。

以道路建设为主导的拥堵治理对城市公共交通的打击更大。一方面，由于城市新建地区交通投资向道路建设倾斜，公共交通服务水平往往不能满足居民的出行需要，公共交通滞后于城市扩张，导致城市新建地区的公共交通出行分担率降低，促进了城市新建地区机动车拥有和使用增长。另一方面，机动车运行速度提高，改变了小汽车与公共交通的竞争关系，促进城市非机动交通和公共交通分担的出行向小汽车转移，例如杭州市城市快速路建设后公共交通出行比例下降，机动车出行分担率迅速提高(见图3)。

同时，由于机动车快速增长，造成行车和停车空间不足，部分城市将大量的非机动车道改为机动车停车或行车道，进一步影响到公共交通最后一公里的接驳，进一步增加了公共交通门到门的出行时间，降低了公共交通的服务水平与竞争力。公共交通服务水平相对或绝对下滑导致公共交通客运量下降，运营成本不断提高，公共交通补贴不断创新高，部分城市因公共交通补贴不到位更引起通过降低公共交通服务范围和服务水平以缩减运营成本的恶性循环。

传统以道路规模扩张为中心的拥堵策略不仅没有缓解拥堵，更刺激了机动车交通需求高速增长以及公共交通需求向小汽车转移，并且在小汽车优先的道路建设中割裂了公共交通优先与拥堵治理之间的关系，公共交通服务水平未得到同步提升，导致中国多数城市公共交通客运量下降和运营成本上升。传统的以道路规模扩张为中心的拥堵治理正如当斯-托马斯悖论(Downs-Thomson paradox)所述一样，私人汽车在道路网络中的平衡速度取决于人们使用公共交通方式从门到门的平均出行速度，采用增加道路通行能力的方式来改善交通拥堵情况会更糟，因为改善路况会吸引更多的人放弃公共交通，运营商只好采取减少服务频率或提高收费的方式来收回成本，进一步导致公共交通乘客减少，造成公共交通走向没落；而使用私人汽车的人越来越多，又会导致交通拥堵的加剧。

图2 北京市居民平均出行距离Fig.2 Average trip distance of Beijing residents

图3 杭州市快速路建设对城市交通结构的影响Fig.3 Influence of Hangzhou expressway construction on urban transportation structure

4 存量发展阶段拥堵治理与公共交通优先的关系

用地与交通设施进入存量为主的发展阶段，交通设施建设的造价陡升，拆迁成本在道路建设造价中所占的比例越来越高。扩张道路规模的拥堵治理策略既经济不可行也无空间，难以为继。应对仍然快速增长的交通需求必须进行交通空间再分配，即调整城市既有交通设施在不同交通方式间的路权，并在有限空间内进行合理的交通设施建设，以平衡发展中的交通供需关系。截至2018年4月9日，北京、天津、上海、深圳、杭州等28个城市对机动车交通实行限行、限号政策，这是城市对进入存量发展阶段后交通设施无法再继续满足机动车持续增长的信号。

拥堵治理需由单向的供应扩张走向供需的双向调整，而调整的基础就是确定从交通方式到出行的优先次序，通过空间分配和政策影响出行者的选择决策。一方面，通过优先发展集约交通方式促进交通需求向更高效、集约的交通方式转移，使交通设施容纳交通需求的能力增加；另一方面，通过提高小汽车交通的使用成本，促使出行者对出行方式进行选择，减少不必要的出行，抑制小汽车交通需求的快速增加，从而达到供应能力与需求增长之间的平衡。

交通需求向更高效、集约交通方式转移的核心是公共交通优先，以公共交通空间满足为中心进行交通空间的再分配，优先满足公共交通运行，提升公共交通服务水平，实现公共交通门到门的出行成本相比于私人汽车有较强的竞争力，进而促进私人汽车出行者向公共交通转移，达到同样的交通设施空间可以容纳更多交通需求的目的。

在存量发展阶段能够进行交通建设的空间更是弥足珍贵，交通设施建设更需向公共交通倾斜，使交通供应容纳交通需求的能力大幅度增长，尽量避免如地下道路等高成本、以改善小汽车运行环境为主的道路建设。

图4 北京市交通需求管理政策对交通拥堵的影响Fig.4 Impact of Beijing travel demand management policies on traffic congestion

近年来，随着多数大城市存量用地(包括道路设施)的范围越来越大，很多城市已经将公共交通优先与拥堵治理合二为一，开始实施以优先发展公共交通为核心的“公交治堵”策略。例如《杭州市交通拥堵治理工作白皮书(2016—2020)》提出：针对杭州目前所处的发展阶段，道路交通拥堵缓解的思路不能“开源”，而要“节流”。必须改变以机动车畅通为目标的交通发展思路，回归以人为本的发展观，城市机动交通活动必须有约束，让城市交通有节制的发展，以保持城市活力，交通资源应优先向集约、低碳、环保的交通出行配置；充分保障步行、自行车和公共交通出行者的优先权。《深圳市交通拥堵综合治理近期规划及2014年总体方案》也明确提出“公交治堵”，变以往“治小汽车堵”为主的传统模式，以“公交治堵”为核心制定“优先公交发展、再造慢行系统、持续交通基建、挖掘节点潜力、调控交通需求、绿色智慧出行、严格交通执法、提升交通文明”近期治堵八大策略54项措施。在治堵策略的指导下，规划全方位围绕“公交治堵”，从公共交通提速、扩容、运行瓶颈点打通、接驳提升以及路权保障多个方面制定年度实施方案，其中梳理出的392个拥堵治理项目中有近60%围绕“公交治堵”开展。

因城市道路系统难以容纳持续增长的小汽车交通需求，过度的交通拥堵导致城市的运行成本上升，因此，小汽车交通需求也需要在优选的基础上进行削减，优先保障高价值的机动车交通出行(即对价格弹性较小的出行，例如就医，前往机场、车站等出行)，机动车交通出行优选机制就是提高小汽车的使用成本。小汽车出行的成本包含时间和经济成本，二者相关联，在确保公共交通优先、有便捷的公共交通服务的前提下，任何一种成本的提高都可以促进小汽车出行向公共交通转移。在对小汽车需求管理作为小的政策环境下，拥堵时间消耗增加，如保障公共交通路权不受侵犯，公共交通运行时间的竞争力将提高，则公共交通可以作为支撑城市正常运行的主力。在对小汽车需求管理作为大的政策环境下，如果有合理的公共交通补贴，公共交通的综合成本竞争力将提高，则公共交通与小汽车交通共同支撑城市的正常运行。两者在保障公共交通优先情况下，都可以在存量发展阶段达到吸引小汽车乘客向公共交通转移，进而达到控制交通拥堵、支撑城市正常运行的目标。

伦敦、新加坡的拥堵收费通过提高小汽车的经济成本，在保障公共交通优先的策略下，改变公共交通与小汽车交通的竞争关系，达到提升公共交通吸引力和缓解城市交通拥堵的目标。对于中国的大城市而言，在小汽车需求管理政策较少、公共汽车运行保障相对较弱的情况下，近年来由于大规模的轨道交通建设，改变了公共交通与小汽车的竞争关系，使城市公共交通客流增长主要集中在轨道交通上，但公共汽车的客运量在多个城市都出现下降或增长停滞。

中国多数大城市已经意识到，进入存量发展阶段必须将公共交通优先放在首位才能确保城市正常运行，并且在公共交通优先发展的同时，开始寻求积极的交通需求管理政策，在公共交通出行分担率增长的同时，将城市交通拥堵控制在一定限度之内(见图4和图5)。

总之，在城市进入存量发展时期，由于以道路系统扩张为主导的拥堵治理策略难以为继，在对小汽车采取不同的管理策略下，只要把公共交通优先作为切入点，都可以实现公共交通出行分担率的提高，实现既有交通空间的容量扩大。因此，将拥堵治理与公共交通优先结合，在城市交通空间再分配中，通过优先配置公共交通空间，提升公共交通服务水平，可以达到保障城市正常运行、缓解交通拥堵的目的，实现公共交通优先与拥堵治理双赢。

5 结语

城市交通拥堵是密集开发的城市在机动化发展下的结果，缓解城市交通拥堵并非是要让城市不堵车，而是为了提升城市运行的效率，保障城市正常运行。

在城市存量发展阶段，将主要精力用于扩张道路规模以提高机动车车速的拥堵治理策略难以为继，没有出路，必须在城市交通空间的再分配中，专注于公共交通优先，通过公共交通优先提升公共交通竞争力，把公共交通作为在有限的城市交通空间下提升城市运行效率的支撑手段。同时城市也需要采取积极的交通需求管理政策，将交通拥堵水平控制在一定范围内，让交通系统为城市运行提供更可靠的保障。

图5 2004—2014年北京市交通结构变化Fig.5 Changes of Beijing's urban passenger mode choice from 2004 to 2014