宪法法律委、监司委、社建委，人大新机构履职观察

南方周末记者 杜茂林

过去一年，宪法法律委已对多部法律草案进行了合宪性研究，为立法工作提供了合宪性支持。在众多宪法学者看来，如今进行违宪审查的条件似乎也成熟了。

全国人大常委会法工委宪法室回复南方周末记者称，宪法室目前正在研究推进合宪性审查的相关问题，以期建立健全合宪性审查的机制和程序。

中国宪法学研究会副会长秦前红：“专门委员会要有行动时间表，并适时对外公布，只有这样，才会有后续实实在在的变化。”

南方周末记者 杜茂林

南方周末实习生 李霁

发自北京

2019年1月29日，十三届全国人大常委会加开了一次常委会议，再次审议外商投资法草案。

会上，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞就外商投资法（草案）的修改情况作了汇报，并就该草案中有关投资主体的表述是否符合宪法规定进行了说明。

这条信息引起了中国政法大学教授焦洪昌的注意，在他看来，这样公开披露宪法法律委工作的做法之前并不常见，焦洪昌的另一身份是中国宪法学研究会副会长。

一年前，全国人大法律委员会更名为宪法法律委，让宪法监督得到有效落实又前进了一步。作为党和国家机构改革方案的组成部分之一，这一变化无疑是耀眼的。

通过改革，全国人大专委会增加了3个新面孔，除了宪法法律委，还有由内司委更名而来的监察和司法委员会，以及新设立的社会建设委员会。改革后，专委会的数量由9个增加到10个。

一年来，3个新的专委会在履行各自法定职责时作了哪些努力？机构自身建设取得了哪些成果？焦洪昌的观察是：“职能正在全面铺开，有些走在前面，有些才刚刚起步。”

有了宪法法律委，就不一样了

宪法法律委是经过近40年的“千呼万唤”，才始出来，多名受访学者对其印象最深刻的还是该委员会的第一次全体会议，当时委员会才成立一天，会上对监察法草案进行了统一审议，那也是委员会首次集体履职，之后直到2018年11月，已更名8个月的宪法法律委成员才第一次集体外出学习，地点在杭州，这是委员会成员在一年内为数不多的集体亮相。在那里，他们参观了“五四宪法”历史资料陈列馆，并召开了学习讨论会。

尽管宪法法律委亮相不多，焦洪昌还是注意到了一些新变化。宪法法律委设立之前，他曾多次参与立法工作，经常有与会的专家学者就修法程序、修改内容是否合宪争论不休。

焦洪昌想起一个细节，2017年全国人大在制定《中华人民共和国中医药法》时，多人质疑条文中“中医药”是否只是汉族医药的指称，因为若只是指汉族医药，那么它就违反了宪法中“发展现代医药和我国传统医药”的规定。争议之下，最终通过的中医药法作出了这样的说明：“本法所称中医药，是包括汉族和少数民族医药在内的我国各民族医药的统称。”

以前，遇到类似“是否合宪”的问题，专家学者们会把意见提交给上面。但在焦洪昌的印象中，最终都不会有专门委员会对意见进行回复，哪怕实际上已经采用了专家的意见。

但有了宪法和法律委员会之后，就不一样了。

2018年下半年，全国人大常委会审议法院组织法和检察院组织法修改草案时，遇到一个较大的争议是，相比前几次修改，此次修订修改的幅度大、修改内容较多，在审查过程中，就有委员提出，这次修订后的草案是由常委会审议通过，还是由代表大会审议通过？

面对质疑，宪法法律委在审议结果报告中明确表示：由人大常委会审议通过符合宪法规定。

宪法法律委副主任委员沈春耀在报告中作了具体解释：这次修法没有改变“两院”的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等，修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的，与“两院”组织法的基本原则不存在相抵触的情形，因此，草案由全国人大常委会审议通过是可行的。

在焦洪昌的记忆中，这是全国人大内设机构首次以书面表达的形式，直接介入法律修订程序中的争议。

除了“两院”组织法，过去一年，宪法法律委还对多部法律草案进行了合宪性研究。2019年2月22日，全国人大常委会法工委发给南方周末记者的书面回复中，对此进行了列举。

审议英雄烈士保护法（草案）时，针对英雄烈士的范围问题，宪法和法律委根据宪法序言精神和人民英雄纪念碑碑文，明确了英雄烈士的范围。

此外就刑事诉讼法（草案）的修订程序，宪法法律委也作了和修改“两院”组织法时类似的合宪性说明。

“全国人大终于有一个专门的委员会来承担宪法解释和违宪审查工作了。”华东政法大学教授童之伟身兼中国宪法学研究会副会长，研究宪法三十多年，在他看来，宪法法律委的设立，使得宪法监督迎来了新机遇。

“违宪审查 总得迈出第一步”

“但相关的后续工作仍是犹抱琵琶半遮面。”童之伟觉得宪法监督离他的期待尚有距离，“要让宪法监督制度化和真正行之有效，还需要相应的程序法”。

童之伟说，大家期待的《宪法解释程序法》和《合宪性审查程序法》，讨论很多年了，但还没有纳入国家立法规划。据其介绍，好几年前，就有官方机构支持学术界研议和起草《宪法解释程序法（草案）》建议稿，但后来没有下文。

宪法法律委设立后，焦洪昌曾有这样的设想：要使它运转起来，有必要在该委员会下设一个宪法室之类的机构，从而对违宪行为进行监督和审查。

半年后，宪法室是成立了，但没设在宪法法律委，而是设在全国人大常委会法工委下面，以协助全国人大常委会和宪法法律委加强宪法实施、推进合宪性审查工作，这多少有些出乎焦洪昌的预料。在他看来，宪法室内设在法工委，就要对同设在法工委下面的法规备案审查室的工作进行重新协调。

“法规备案审查室是全国人大常委会的三级机构，审查对象是法规及以下位阶的规范性文件，主要是做些备案和合宪性合法性审查方面的工作。”童之伟说，“而宪法室，应该专注于纯粹的宪法性问题，如为宪法解释、合宪性审查提供意见和建议。”

过去一年，宪法法律委已对多部法律草案进行了合宪性研究，为立法工作提供了合宪性支持。在众多宪法学者看来，如今进行违宪审查的条件似乎也成熟了。

他们认为，启动违宪审查可以有两条路径，一是等待相关的程序法出台，二是即使没有程序法，也可通过个案推动宪法法律委启动审查。

焦洪昌认为废止收容教育制度就是一个可以考虑的个案。1993年9月，国务院制定出台了卖淫嫖娼人员收容教育办法。2010年，国务院又对该办法进行了修改，明确对卖淫、嫖娼人员，除依照治安管理处罚法第66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。

2018年12月24日，在十三届全国人大常委会第七次会议上，全国人大常委会法工委主任沈春耀（兼人大宪法法律委副主任）表示，2018年法工委会同有关部门开展了联合调研，了解了收容教育制度实施情况，通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。“为了深入贯彻全面依法治国精神，我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度”。

实际上，国务院制定的法律依据正是来自全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，根据该决定，对卖淫、嫖娼人员，可由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。

在焦洪昌看来，合宪性审查的范围理应包括全国人大及全国人大常委会自己制定的法律及决定，“像废止收容教育完全可以由全国人大自己提出审查。”

曾四次提交提案建议废除收容教育制度的全国政协委员朱征夫，2019年2月21日向南方周末记者描述了他想象中对收容教育制度进行合宪性审查的程序——首先，全国人大宪法法律委提出收容教育涉嫌违宪，接着宪法室可以召开一至两次由官员、专家学者组成的听证会，对是否违宪作出专业判断，然后宪法法律委就废止收容教育制度向常委会提出建议，最后由常委会或者全国人大作出相关处置。

童之伟认为，既然有了宪法法律委，又有像收容教育这样本就打算废止的法律文件，不妨调动现有的资源，在实践中将审查工作具体做起来，“违宪审查总得迈出第一步”。

2019年2月21日，全国人大常委会法工委宪法室回复南方周末记者称，宪法室目前正在研究推进合宪性审查的相关问题，以期建立健全合宪性审查的机制和程序。

增加“监察”二字职责扩容

同宪法法律委一样，由原有机构更名而来的还有全国人大监察和司法委员会。监司委有关办事机构负责人接受法制日报采访时表示，监司委成立后配备了新的组成人员，也对办事机构进行了调整，更重要的是调整了工作思路、工作举措。

梳理监司委过去一年的工作不难发现，监司委一方面继承了原内司委的相关职能，如对应“两高”以及司法行政系统和国家安全机关。2018年10月，全国人大常委会第六次会议听取和审议“两高”专项工作报告时，首次开展了专题询问。监司委就和“两高”及有关部门沟通协调，制定了专题询问工作方案。

另一方面，增加了“监察”两个字，监司委的职责又被扩容。根据监司委办事机构有关负责人介绍，监司委新增了三项涉及监察方面职责，简单概括就是：“配合”监察体制改革、“完善”监察制度体系、“推动实现”党内监督和国家机关监督的统一。

为此，监司委成立了新的内设机构监察室后，多次和国家监委相关部门进行联系，建立了一些工作上的沟通机制。据南方周末记者了解，国家监委正在牵头起草政务处分法、监察官法，监司委均已提前介入，并派了工作人员参加起草工作专班。

北京大学法学院教授姜明安一直关注监察机构的建设，2月23日，他接受南方周末记者采访时提到，监察法相关立法工作启动时，是由全国人大常委会法工委配合进行的，当时还没有监司委。现在有了监司委，姜明安认为未来国家监委和人大监司委的关系应该更加密切，人大常委会在监督监察机关的过程中，监司委应扮演重要角色。

最年轻的专委会抓紧先做几件事

2018年两会期间全国人大新增的3个成员中，社会建设委员会是最年轻的专委会，直到2018年7月底，工作班子才正式成立。

“社建委是把全国人大原内务司法委员会一分为二，原来的内务室和工青妇室成建制转到社建委，内务室更名为社会事务室，另外成立了劳动就业和社会保障室以及办公室。”社建委社会事务室副主任刘新华接受媒体采访时介绍说，“社建委在业务上还整合了原来财经委的社会保险和安全生产方面的工作，并整合了教科文卫委员会体育部分的工作。”

从职能分工可以看出，社建委是与民生关系最为密切的专委会之一。25名专委会委员中，也囊括了多位谙熟社会学、劳动就业、社会保障等方面的官员和专家，如中国社科院原副院长李培林、现任清华大学公共管理学院院长的国务院原副秘书长江小涓、长期从事社会保障和劳动就业方面研究的学者郑功成等，此外，全国总工会、民政部、中国残联等部门负责人也名列其中。

刘新华称，沿着“抓住几件事先做起来”的思路，不到一年时间里，社建委已启动了9个立法项目，办理议案建议39件，召开了3次全委会，并围绕社会救助法、村民委员会组织法、体育法等法律的贯彻实施情况，赴浙江、江苏、云南等地调研，共计12次。

同时，社建委还接过了修订未成年人保护法这一重磅任务。北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华是这一工作的亲历者，2018年他帮社建委起草了未成年人保护法修订草案的专家建议书。

佟丽华也参加过2005年未成年人保护法修订工作，相比起来，一个很大的不同是，这一次委托方从团中央变成了社建委，2018年召开的一次有关未成年人保护法修订的讨论会，也是由社建委牵头。

近半年的起草过程中，佟丽华和社建委相关人员讨论数次，就解决未成年人保护法中的可操作性问题密切沟通。目前，修订草案已基本形成。佟丽华2019年2月22日告诉南方周末记者，“事后来看，这次修订无论是工作效率还是讨论的充分程度，都明显得到了加强。”

据佟丽华介绍，社建委还在同步研究预防未成年人犯罪法的修订草案和修改说明，争取在2019年和未成年人保护法修订草案一并提请人大常委会审议。

2019年全国两会召开在即，社建委等3个新的专委会也将满周岁。在关注它们已近一年的武汉大学教授秦前红看来，要发挥好这些专门委员会的职能作用，最关键的还是要健全专门委员会的运行制度和程序。

“总之，专门委员会要有行动时间表，并适时对外公布，只有这样，才会有后续实实在在的变化。”秦前红对南方周末记者说。

秦前红也是中国宪法学研究会副会长，采访快结束时，他再次谈到宪法法律委：“就像一道菜品，以前没有，现在大家共同努力做出来了，但最终它要成为佳肴，总需要色香味俱全，你说是不是？”