应急管理部党组书记黄明：边组建，边应急，边建设

“推进应急管理体制机制改革，不是简单的‘物理相加，而是要真正发生‘化学反应。”

南方周末记者 王宇

发自北京

5.7级的地震发生在吉林松原，这是2018年5月28日深夜1：50，新组建的应急管理部挂牌运行的第43天。

作为“一把手”，黄明的“应急状态”就此开启。从2018年3月22日中组部宣布任命起，作为党组书记、副部长的黄明就与部长、党组副书记王玉普共同构成应急管理部的“双首长”领导体制，代表中国的国家应急能力体系。

黄明曾在公安部任职近十年，眼下的任务算不上“跨界”。在公安部任副部长期间，他抓户籍改革，也抓道路、春运、高考、涉医涉药、节日大型活动等方面的安全工作，在一次全国森林公安森林防火工作会议上，他要求森林公安“做坚强的森林卫士，筑坚固的绿色长城”。

这一次有所不同，按照中央的机构改革部署，他们要“从零到一”地组建一个部门。

改革情况最复杂的部委

“把分散于各有关部门的应急资源和力量整合起来，形成统一高效的应急管理体系，全面提升我国防灾减灾救灾能力，是我国应急管理战线几代人的梦想。”黄明接受人民日报专访时表示。

中国的应急管理制度初建始于2003年抗击SARS，主要依托政府办公厅（室）的应急办发挥协调作用。但由于应急职能分散在多个部门，应急资源部门分割、低水平重复的问题突出，在应对突发事件时，各部门协调不足，权责配置亦不够清晰，难以形成有效合力。

2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》出台，明确提出建立“统一领导、综合协调”的应急管理体制。但从2008年汶川地震到2015年天津港“8·12”爆炸事故，应急管理能力薄弱的问题始终存在。据财新报道，天津港爆炸事故发生后，到场的领导现场研究应该成立几个部门、怎么救援。

而新组建的应急管理部要整合包括国家安监总局、国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、国家林业局、中国地震局在内的11个部门的13项职责，涉及5个国家级的应急指挥协调机构，以及公安消防和武警森林20万人的转隶整合。

“推进应急管理体制机制改革，不是简单的‘物理相加，而是要真正发生‘化学反应。”2019年1月22日，在应急管理部组建后首次新闻发布会上，副部长孙华山回答南方周末记者提问时强调。

这个表述是黄明提出的。“组建应急管理部不是哪一个单位改名字，而是一次全新的再造重建。”应急管理部挂牌运行的第三天，《人民日报》刊登的专访中，黄明用“脱胎换骨”形容体制重构的力度。

“这次改革，应急管理部是涉及职能整合最多、情况最为复杂的部门，所以我们的改革任务很重。”孙华山告诉南方周末记者。

“合编、合心、合力”

除了实行“双首长”制，因为管辖准纪律部队性质的国家综合性消防救援部队，应急管理部还罕见地设置了“政治部主任”，由宁夏回族自治区政府原副主席、公安厅厅长、党委书记许尔锋担任。领导班子的11名成员履新前，分别在公安部、国家安监总局、中国地震局、水利部、国家食药监总局等部门任职，其中副部长孙华山兼任国家安全生产应急救援指挥中心主任、党委书记，副部长郑国光兼任中国地震局党组书记、局长，副部长黄玉治兼任国家煤矿安全监察局党组书记、局长，副部长叶建春兼任水利部副部长、国家防汛抗旱总指挥部秘书长。

黄明在前述专访中表示，在新机构运行前，原有机构照常运作，职责照常承担，“把能够接的先接过来，比如国务院应急办、国务院抗震救灾指挥部和国家减灾委等已转隶到位，而防汛抗旱指挥部职能，今年先由水利部承担”。

“要处理好积极与稳妥的关系，既加快推进，又坚持实事求是、有序推进、分步实施，成熟一个、划转一个，稳定运行一段，再交接下一个，确保按中央部署要求顺利完成职能划转。”2018年3月30日，在应急管理部首次召开的机关干部会议上，黄明提出要真正做到“合编、合心、合力”。

2018年4月，应急管理部基本完成集中办公；6月底，按照国务院机构改革推进会的要求印发执行“三定”方案；10月9日，公安消防部队整体移交；11月9日，习近平总书记亲自为国家综合性消防救援队伍授旗并致训词，这支队伍的队旗、队徽、队服、誓词都是总书记亲自审定的；12月底，公安消防和武警森林部队转制完成。

但值得注意的是，与自然资源部、生态环境部等新组建的部门不同，应急管理部虽已按照国务院的要求印发“三定”方案，但至今尚未挂网公布，应急管理部网站的“机构”一栏，目前仍只有领导班子的信息，不见职能配置、机构设置的情况。

南方周末从原武警黑龙江省森林总队大兴安岭支队获悉，转制后的配套改革措施尚待落地。四川省地震局则表示，目前地震局已有部分职能划归四川省应急管理厅。

“人努力，天帮忙”

2018年12月29日的党组会议和部长办公会议上，黄明要求“在今年‘边组建、边应急的基础上，把明年作为建设年，坚持‘边应急，边建设”。

变化体现在应急处置的速度与层级上。组建不到一年，遇重大生产事故或自然灾害，应急管理部几乎无一例外地派出由副部长或党组成员带队的工作组第一时间赶往现场。而在处置川藏金沙江堰塞湖险情时，应急管理部牵头进行部际会商9次，增派两位副部长率领地质、水利、工程、爆破专家工作组赶赴现场，最终创造了人员零伤亡、人工成功干预重大堰塞湖险情的案例。

值得一提的是，险情结束后，应急管理部分别向长江委、中国气象局、中科院及已成为应急管理部直属单位的中国安全生产科学研究院致信感谢。

2019年首场新闻发布会上，应急管理部交出第一份成绩单：2018年累计启动47次应急响应，成功处置应对了超强台风“山竹”、山东寿光洪涝灾害、内蒙古汗马森林火灾、川藏边界4次堰塞湖等重大自然灾害，2018年全国自然灾害因灾死亡失踪人口、倒塌房屋数量和直接经济损失同比近5年来平均值分别下降60%、78%和34%。

“台风‘山竹与以往路径相似、强度相近的台风相比，损失最低。”应急管理部书面回复南方周末记者时称。

“人努力，天帮忙。”应急管理部副部长郑国光概括自然灾害损失大幅下降的原因。

但“应急”二字不能完全概括应急管理部去年一年的工作。事实上，由于完全整合了国家安监总局的职能，黄明到任后开的第一次视频会议就是抓安全生产。此后不难发现，应急管理部每周一的工作例会都会研究安全生产问题。

尽管如此，仍发生了造成12死、10伤、2失踪的辽宁本溪龙新矿业“6·5”炸药爆炸事故和四川达州商贸城火灾事故。在2018年6月11日的部长办公会议上，黄明措辞严厉，要求“以极端认真负责的态度深入查找问题根源”“以极端负责的态度抓整改”“以极端认真负责的态度抓责任落实”。

应急管理部向南方周末提供的数据显示，2018年全国生产安全事故总量、较大事故、重特大事故较上年实现“三个下降”，其中重特大事故起数和死亡人数分别下降24%和33%。“实现了20年最好水平”，这是新中国成立以来，首次全年未发生死亡30人以上的特别重大事故。