新中国农地征收补偿制度：历史变迁、制度逻辑与改革路向

文晓波

（重庆文理学院 公共管理学院，重庆 永川402160）

20世纪90年代以前，中国缓慢的工业化和城市化进程，并未使得为之提供土地要素的农地征收成为一个社会问题。邓小平“南巡讲话”之后，经济快速发展，城市建设用地迅猛扩张，大量农村集体土地转化为国有建设用地。于是，征地问题尤其是征地补偿问题日益凸显出来。征地补偿是征地制度的核心，也往往是引发矛盾纠纷的焦点，它不仅事关失地农民最重要的生活来源，而且关涉其未来的生存保障和发展预期。事实上，持续不断的失地农民维权抗争恶性事件、群体性事件，大都与征地补偿制度密切相关。“只有稳定，才能发展。”［1］因此，回顾新中国成立以来农地征收①补偿制度的历史变迁，透视农地征收补偿制度的制度逻辑，探寻农地征收补偿制度的改革路向，无疑有助于消弭征地过程中的各种风险，解决失地农民城市融入的“软着陆”问题。

一、新中国成立以来农地征收补偿制度的历史变迁

新中国成立以来，我国农村土地制度进行了土地改革（1949—1953年）、初级农业合作化（1953—1956年）、高级农业合作化（1956—1958年）、人民公社化（1958—1978年）、家庭联产承包责任制（1978年至今）几个阶段的改革探索。与这些阶段土地所有制和使用制大致相适应，农地征收补偿制度经历了三次较大的历史变迁。

（一）土地改革与初级农业合作化阶段的农地征收补偿制度

到1953年春，全国广大解放区的土地改革工作顺利完成，此时的农村土地制度体现出土地所有者和经营者的统一性。然而，《土地改革法》（1950年6月颁布）并未涉及“国家征收土地给予补偿”的条款，可以说此时的农地征收与“没收”并无多大差别［2］。不久，政务院通过的《城市郊区土地改革条例》（1950年11月公布）第十四条规定：国家征收农民私人所有的农业用地必须“给以适当代价”或者以相等国有土地调换，对失地农民“应给以适当的安置”，并对其土地上的生产投资和有关损失给予“合理的补偿”。这个条例扭转了完全忽视农民土地权益的做法，开创了新中国农地征收补偿制度的先河。但是，这种缺乏征地补偿原则、程序和标准等具体内容的补偿制度具有较为明显的“粗糙性”。随着农业领域的社会主义改造，农民互助合作的初级农业合作化打破了土地所有权与经营权“二合一”的状态，呈现出土地农民私有、集体经营的经济模式。此时，国家开始重新思考《城市郊区土地改革条例》的疏漏和缺陷，慎重考虑土地私有产权性质的回报问题，并在1953年出台了第一个比较系统的征地法规《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》（以下简称1953年《办法》）。

1953年《办法》较为充分地尊重和维护了农民的土地权益和基本利益。1953年《办法》第三条规定：“必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”，在对土地被征收者安置之前，不能采取征收行为或者另行择地征用。第四条规定：上报的土地征收计划书必须包含对失地农民的补偿安置计划。从上述两个条款不难看出，对失地农民的妥善安置是征地补偿的基本原则和前提条件。当然，所谓的“妥善安置”不仅包括客观性指标，也有被征地者的“同意”和“满意”等主观性指标。实际上，人民政府、农民协会和被征地者三方共同组成了征地补偿安置的评议商定组织，失地农民的参与权、协商权和监督权也得到了较为充分的体现和尊重。第七条还规定：被征用土地补偿费，被征用土地上水井、树木、房屋等附着物及农作物补偿费，“按公平合理的代价予以补偿”。其中，土地补偿费标准采用“产量总值法”（最近三至五年产量的总值）的计算方法。另外，被征地农民可以获得调剂土地（获得迁移补偿费），或者转入其他职业，或者用地单位为其安排工作而重新获得就业就会。

总体来看，在土地改革和农业合作化初级阶段，征地补偿考虑了土地农民私有性质的收益问题，其突出特征之一就是强调土地征收及其补偿标准的“协商性”而非“强制性”，强调补偿的“公平合理”，从而“相对体现出了农民作为土地产权主体的地位和对农民利益的保护”［3］。当然，这也与当时国内外的政治、经济环境密切相关，也是新生政权加快经济建设步伐而开展征地行为的法律尝试。1953年《办法》经过1958年修订一直沿用到1982年。

（二）高级农业合作化与人民公社化阶段的农地征收补偿制度

1956年底，农业的社会主义改造基本完成，高级农业合作社获得了农村土地的所有权，实现了所有权和经营权的统一，农民土地私有制从此告别历史舞台。不久，人民公社化运动席卷全国，到1958年11月，实现了全国范围的人民公社化。此时，拥有集体身份的人民公社获取了土地的所有权和经营权。简言之，在初级合作社阶段失去土地经营权之后，农民在高级农业合作化阶段与人民公社化阶段又失去了土地所有权。与此相应，有必要对农村土地征收补偿制度进行适度修改。

1958年，全国人大常委会批准通过《国家建设征用土地办法》（以下简称1958年《办法》）的修正。不难看出，农民土地私有转为集体公有带来了征地补偿程序、补偿标准和安置方式等方面的一些变化，如表1所示。首先，用地单位进入了征地补偿的协商主体，被征地者不再是农民个体，而是生产合作社或者人民公社。1958年《办法》规定：在社员大会或者代表大会认定不会影响社员生活的情况下，可以“不发给补偿费”。由此可见，土地集体所有的性质使得农民失去了土地补偿费，国家“节约”了原本必须支付给失地农民的那部分征地补偿费。其次，土地补偿费标准从“最近3～5年产量的总值”降低为“最近2～4年产量的总值”。1958年《办法》仍然采用“产量总值法”的征地补偿计算方法，但是补偿总额明显降低了。从此以后，土地财产权利的属性被忽视的时代开始了。再次，1958年《办法》删除了土地迁移补偿费条款，倾向于“尽量就地在农业上予以安置”的安置方式。这种以“留在农业领域为主”的征地补偿安置方式，与《户口登记条例》（全国人大常委会1958年1月9日通过）一道，共同拉开了构建城乡分割的二元社会经济制度的大幕。总而言之，1958年《办法》成为此后20多年中国农地征收的主要法律依据，也成为形成城乡二元社会经济结构和由此带来的工业结构失衡以及城市化进程滞后等诸多社会矛盾的深层历史原因［4］。

表1《国家建设征用土地办法》修订前后征地补偿对比情况表

需要提及的是，当时缓慢的经济发展和几乎停滞的城市化进程，并未给农地征收的规模提出更多需求，也使得对被征地者的补偿安置压力维持在可控水平线之下，农地征收矛盾纠纷并不突出，也未演化成一个社会问题。换言之，《国家建设征用土地办法》并未暴露出太多不合时宜的缺漏。

（三）家庭联产承包责任制阶段的农地征收补偿制度

到1984初，土地家庭联产承包责任制完全取代人民公社制度，农民以承包形式再次获得了土地的经营权，形成了土地所有权与经营权相分离和统分结合的双层经营体制。此时，农地征收补偿制度已经不能适应土地制度的变化，更不能满足改革开放以后快速发展的工业化、城市化对农村土地的迫切需要。与第一轮土地承包和第二轮土地承包的时间基本重叠，农地征收补偿制度也大致分为两个阶段：商品经济体制阶段（1978—1992）和市场经济体制阶段（1992 年至今）。

1.商品经济体制阶段的农地征收补偿制度

1982年，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》）。与1958年《办法》相比较，该《条例》关于征地补偿的规定有三个较大的变化：一是征地补偿表现出明显的“强制性”。例如，《条例》中出现了“服从国家需要，不得妨碍和阻扰”的强制性语言表述。这种“强制性”还具体体现在“征用宅基地的，不付给安置补助费”、征用“无收益的土地，不予补偿”、被征地单位不得提出条例规定之外的“额外要求或附加条件”等规定中。二是土地补偿费、青苗及地上附着物补偿费、劳动力安置补偿费的补偿标准由省、自治区、直辖市自行制定。三是采用“年产值倍数法”替代原来的“产量总值法”的补偿计算方法。明确土地补偿费为该耕地（包括菜地）的年产值的3~6倍；劳动力安置补偿费为该耕地每亩年产值的2~3倍，最高不超过其年产值的10倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。由于《条例》仍然把农民个体排除在土地征收的协商体系之外，显然无法给予更为公正、合理的征地补偿费。总而言之，尽管《条例》是改革开放以后出台的第一个征地法规，但是依然深深镌刻着计划经济体制的烙印。

这种烙印在《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）得到了延续。1986年，在采纳《国家建设征用土地条例》大部分内容的基础上，国家出台了《土地管理法》，并在1988年对其部分条款进行了适度修正，增加了“国有土地有偿使用”的条款，确立了土地交易市场的合法性，但是并未在征地补偿原则、补偿性质、补偿范围、补偿标准、补偿程序、补偿方式等方面有所变化。由此可见，尽管土地征收制度第一次以法律的形式呈现出来，但是这种具有重计划轻自主、重实体轻程序、重义务轻权利、重安置轻补偿、重使用轻权属特征的土地征收法律［5］，仍然体现出十分明显的计划经济制度特色。由于此时的土地征收规模并不太大，范围也大多限于沿海地区和大城市附近，所以农地征收补偿不足的现象并未引发较为突出的社会问题。

2.市场经济体制阶段的农地征收补偿制度

邓小平“南巡讲话”以后，国家确立了建设社会主义市场经济体制的改革方针。加速的工业化、城市化进程，使得建设土地的需求量几乎以几何级数增长，土地需求的范围迅速从沿海扩散至内地，全国的失地农民数量也很快变得庞大起来，国家也改变了劳动力安置“包办”的办法。与此同时，市场意识和市场竞争也唤醒了失地农民对自身权益的充分认识和合理追求。在这种背景下，国务院出台《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年），国土资源部先后发布 《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》（1999年）、《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》（2001年）、《国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知》（2002年），全国人大先后两次修订了《土地管理法》（1998年、2004年）。但是，从《土地管理法》的修订情况来看，只能算作两次“小手术”。例如，恢复了类似《国家建设征用土地办法》中的征地报批“还应有补偿安置方案”的规定，明确征地补偿标准协调机构为“县级以上人民政府”，裁决机构为“批准征地的人民政府”，也稍微提高了土地补偿费和安置补助费补偿标准。土地补偿费由从耕地被征收前三年年均产值的3～6倍增至6～10倍，安置补助费从耕地被征收前三年年均产值的2～3倍增至4～6倍，最高不超过10倍增至15倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍增至30倍。无论怎样，“新版”的《土地管理法》还是考虑了征地补偿的市场经济因素。

与此同时，为了弥补《土地管理法》有关征地补偿条款的不足，国务院随后颁布《国务院关于深化改革严格控制土地管理的决定》（2004年10月），要求地方政府采取切实而有效的措施“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，“使被征地农民的长远生计有保障”，甚至明确提出把失地农民纳入城市社会保障体系。这是继土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费之后，国家首次提出征地补偿的第四类标准——失地农民的社会保障费。国土资源部也出台了贯彻落实的配套文件 《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（2004年11月），对征地补偿标准、失地农民安置途径等进行了调整。后来的《物权法》（全国人大2007年3月16日通过）第四十二条也明确规定：农地征收除了依法足额支付土地各项补偿费外，应当“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。由此可见，随着市场经济体制改革的逐渐深入，国家不断提高征地补偿的标准，以生活水平不降低为补偿原则，并且把失地农民纳入了社会保障体系。然而，“不管什么时候，法律制度所强加的规则，只要挫伤了被法律排除在外的人们的期待和愿望，不法活动就会出现并迅速增长”［6］。沿袭于计划经济时代的征地补偿制度依然存在较大的改革空间，从全国各地的征地冲突和纠纷就不难理解这种制度的滞后性和缺漏性。

二、新中国成立以来农地征收补偿制度的制度逻辑

从上述的历史回顾不难看出，新中国农地征收补偿制度呈现出几个较为明显的制度逻辑：

（一）征地补偿理念匹配地权制度

新中国征地补偿制度变迁与农地产权制度演变密切相关，呈现出不同的征地补偿理念。在土地改革阶段和农业合作化初级阶段，由于土地属于农民私有，征地补偿制度较为充分地体现了失地农民的主体地位以及土地合理收益，他们不仅被纳入征地补偿费的协商体系，而且所获得的土地补偿费、土地附着物补偿费和农作物补偿费，也与当时社会经济发展水平大体相当而体现出“公平合理”性。在高级农业合作化阶段和人民公社化阶段，农民土地所有权和经营权的“双重丢失”带来了土地收益流失现象，表现在协商主体的失却、补偿标准的降低、补偿安置的随意性等方面。在家庭联产承包责任制阶段，农民再次获得了土地的经营权，但是他们仅仅重获了土地使用权而非占有权、处分权，因此土地收益权也不可能完整。换言之，土地产权的缺漏、土地集体性质的模糊性，使得失地农民在利益博弈过程中处于弱势地位，带来了权益的不断丧失。即使在20世纪90年代以后的市场经济体制阶段，相关制度设计虽然包含了土地市场价值回馈因素，但是失地农民也只能获得“承包期限内”基于“农业用途”补偿标准的土地补偿收益。这种在市场经济逻辑框架下“涨价归公”的土地补偿模式，招致失地农民的失望和不满。于是，为了获得土地承包经营权法定期限内的预期收益，解决失地以后长远生计和可持续发展问题，失地农民不得不纷纷抗议维权，集体上访。在此种情况下，地方政府不得不“忍痛”提高失地农民补偿费在“低征高卖”暴利中所占比重，确保“被征地农民生活水平不因征地而降低”，拥有土地使用权的失地农民开始获得越来越多的土地收益。

由此不难看出，新中国成立以来农民获得的土地权益大致呈现出“U”形变迁过程，这与所有权、经营权不断统一或分离的农地产权制度的变迁过程基本一致。换言之，农地产权制度对征地补偿理念产生了决定性的影响。然而，失地农民要真正获得土地的市场价值，推进农地产权制度的改革创新势在必行。

（二）征地补偿行为凸显行政逻辑

随着土地产权的“农民私人所有”转移为“农村集体共有”，“集体身份”使得农地产权制度“模糊化了”。当然，征地对象和补偿对象也从农民“个人”转变为生产合作社、人民公社或者集体经济组织等“集体”单位。在某种程度上，这种不清晰的土地产权制度，消除了农村集体土地迅速转化为城市国有土地的制度障碍［7］，使国家工业化资本原始积累的征地行为变得更为简单而有效，尤其是20世纪80年代中期以后政府垄断土地一级市场，获取巨额土地出让金，为推动工业化、城市化进程创造了资金来源渠道。具体的时间节点和法律文本是1958年修订的《国家建设征用土地办法》。此后，征地行为的行政逻辑随之取代了市场逻辑，征地补偿体现出浓烈的国家意志，国家法律规定补偿标准，地方政府落实补偿行为［8］。由于失去了土地所有权这个“讨价还价”最重的砝码以及“服从国家利益，服从人们长远利益”的行政性征地补偿逻辑，农民在征地补偿程序、补偿标准、补偿范围和后续安置方面也失去了话语权，结果导致农民相关权益的不断流失。

（三）征地补偿标准偏离土地价值

“土地原用途产值”总量法或倍数法，是我国农地征收补偿制度的核心原则，从1953年《办法》一直延续至今。基于年产值和倍数基础的土地补偿费和安置补偿费，体现了一种牺牲农民利益实现国家资本原始积累和服务国家经济建设的价值取向。与此同时，集体所有的公共性质也使得农地的财产权利性质无法体现出来，主要表现在土地收益分配的“非市场性”。概而言之，工业化原始积累的现实需要和土地集体所有的制度设计，使得农地征收补偿标准不能也无法体现市场价值。尽管国家不断提高农地产值的补偿标准，也规定了农地的统一年产值和区片综合地价，但是农民仍无法获得土地真正的市场价值。安置补偿费也未反映出土地的财产性质以及市场性的补偿价值，包括重新选择职业、融入城市生活等可能存在的各种风险导致的间接损失。另外，尽管大部分失地农民后来已经被地方政府纳入了社会保障系统，不再像早期“三无”失地农民那样无助地游离于城乡之间，但是较低的社会保险水平还不能确保他们较为体面的城市生活。由此可见，“不完全补偿”理论是新中国成立以来农地征收补偿制度的理论依据，征地补偿标准并未体现出应有的市场价值。当然，考虑到农地征收的公益性质和社会效益，“涨价归公”还是“涨价归农”难以定论，“改革中的补偿在很多情况下只能是部分补偿，而不能是充分补偿”，否则改革就无法推进［9］。然而，过于偏离土地市场化和财产性价值的征地制度设计并不可以长期持续。

（四）征地补偿立法迟滞化碎片化

迟至1986年，全国人大才正式出台中国第一个有关征地补偿的法律性文件 《土地管理法》，此前政府发布的有关征地补偿的办法、条例等法规性文件长期充当了法律依据，承担了法律角色，可以说是“广义上”的征地补偿法律文件。当然，这是中国“摸着石头过河”改革模式和“政策法律化”传统惯例在征地补偿领域的另类呈现。另外，考虑到主导中国征地补偿的主要法律《土地管理法》历经三次修订后仍然差强人意，而且距离上次修订时间已逾10年，很难说征地补偿的法制化进程是与时俱进。更为重要的是，与农村集体土地征收补偿的“土地原用途”不同，国家出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院2011年1月21日发布）已经按照市场价值对被征收的城市土地进行补偿，可以说基本体现了“完全补偿”理论。显而易见，城乡征地补偿在法律规定上的差异，充分说明了农地征收补偿立法的迟滞化。另外，由于《土地管理法》对征地补偿的原则性规定，导致全国人大、国务院及其部委、司法机关等不得不先后出台《物权法》《农业法》《土地承包法》《民法》《土地管理法实施条例》《国务院关于深化改革严格控制土地管理的决定》《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》等各种法律、法规、规章、决定（通知、意见）、法律解释，对土地征收补偿事项进行补充调整。显而易见，这些制定部门不同、侧重点各异、条文甚至存在冲突的征地补偿条款，与《土地管理法》并未形成一个统一、系统的立法体系，无助于有效解决土地征收补偿问题。

三、农地征收补偿制度的改革路向

当前农地征收补偿制度呈现出以“牺牲小我”“服务国家”为导向的制度逻辑。这种制度逻辑一方面推进了特定阶段中国工业化、城市化进程和经济高速发展，另一方面也暴露出了诸如滥用征地权力、侵害农民权利、危及社会稳定、影响社会经济可持续发展等弊端。如今，全面深化改革已经成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，推进农地征收补偿制度的改革创新势在必行。

（一）树立以人为本征地补偿理念

“以人为中心”的城镇化发展战略意味着必须秉持“以人为本”“以人民为中心”的农地征收补偿的基本理念。农民大多与土地有着深厚的依恋情感，对那些以农业为生的劳动者来说，“土地这个词同时意味着他耕种的田地、养活他全家的经营作物以及他所从事的职业”［10］。如今，虽然农业收入不再成为大多数中国农民的主要来源，但是土地仍然为他们承担了相当程度上的生计维持和社会保障功能，而且也为那些博弈能力较弱的农民提供了在市场竞争“败退”之后的栖息地和避难所，缓冲了剧烈的“弱肉强食”市场规则所导致的巨大矛盾和潜在风险。因此，作为中国改革的盼望者和推动者的失地农民，完全有理由成为改革的受益者。习近平同志指出：“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”［11］，在全面深化改革的进程中，在遭遇关系复杂、难以权衡的利益问题时，要以人民为中心，认真考虑群众的实际情况、群众的真实期待、群众对改革的满意度以及对群众利益的保障问题［12］。事实上，如果失地农民在离开农村、走向城市中无法获得生存和发展的制度保障，那么他们很可能成为社会的边缘者和绝望者。“对任何一个社会来说，最可怕的莫过于存在一批绝望的人。”［13］因此，在征地补偿的制度设计和政策制定过程中，在强调市场在资源配置中起决定性作用的同时，理应秉持必要的正义原则和道德观念，明确区分“涨价归公”与“涨价归政府”，树立“以人民为中心”的基本理念，让土地增值收益回馈社会［14］。换言之，要同时高举市场和道德这两只“看不见的手”，让失地农民分享经济发展和社会进步的应有成果。我们从“市场经济之父”亚当·斯密晚年珍爱的不是《国富论》而是《道德情操论》，就不难明白这个道理［15］。

（二）推进土地征收补偿法治进程

“错误的法治只能保持并扩大不平等。”［16］如前所述，国家先后出台或者修订《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等系列法律、法规和规章，以化解征地纠纷、补偿冲突和安置矛盾，解决农民失地之后所面临的生存发展问题。然而，当前的土地征收及其补偿制度并未体现出明显的法治理念和系统的法治体系，相关法律法规内容的公正性和缺漏性也令人诟病，征地过程中法律规定屈从行政意志现象也大量存在，甚至《宪法》《土地管理法》《城市房地产法》等有关征地权的法律条款还存在相互矛盾之处。尤其是相关法律并未明确界定非公共利益性质征地范围，这为地方政府滥用征地权力、运行土地财政和获取农民利益留下了法律制度空间。在全面依法治国的背景下，要系统地完善农地征收补偿有关法律法规，例如修订《土地管理法》，出台《土地征收法》，并在制度设计上确保第三方机构（地方人大或者人民法院）审核征地项目的公益性质［17］和裁决征地补偿标准的公平性。同时，加大对地方政府征地违法行为的监督，加大追责力度，让法律真正成为农地征收最高准则。总而言之，要让法治思维和法治方式成为农地征收补偿的基本原则，让失地农民在法治的轨道上稳健地走向城市。

（三）确立土地征收补偿市场标准

“市场逻辑”理应替代“行政逻辑”成为农地征收补偿原则。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”，“保障农民公平分享土地增值收益”。目前，全国已有33个县被纳入农村土地征收制度改革和经营性建设用地入市改革的试点。不难预见，这些试点地区的改革成果（计划2018年底完成）必将为下阶段的征地制度改革提供宝贵的参考经验。另外，当前正在实施的土地承包“三权分置”制度，算得上农地征收补偿市场化改革的衔接制度。从制度设计来说，市场化流转的土地经营权给“再延长三十年”的土地承包权赋予了更为理想的收益预期。因此，农地征收补偿必须考虑土地经营权市场化给失地农民可能带来的持续而稳定的收益问题。换言之，在土地所有权不发生变化（仍然为集体经济组织所有）的前提下，农地“三权分置”制度肯定土地承包经营权的市场化收益，赋予农村集体土地与国有土地平等的市场主体地位，从而让失地农民获得合理的土地增值收益。总而言之，农村集体土地与城市国有土地是市场平等关系，拥有土地承包权的失地农民理应享有市场化的土地增值收益。政府要抛弃依据土地“原用途”总量法或倍数法的补偿理念，赋予失地农民市场化的补偿标准，以缓解或平息农地征收领域日益尖锐的矛盾和冲突，维护社会和谐稳定，促进社会公平正义，引导市场秩序良性运行。

（四）健全失地农民参与协商制度

当前的农地征收补偿制度基本上是一个单向度的制度设计，并不能与一个经济转轨、社会转型、利益多元的现代社会高度耦合。在农地征收过程中，尽管大多数地方政府按照有关规定公布了相关信息，而且也为有序征地出台了不少“为民”“护民”的政策措施，但是这种普遍缺乏双向度协商、沟通、谈判的机制，排除了政策对象权益保护和利益表达的机会和管道，导致的直接后果就是大多数失地农民质疑、不满和抗议这种单向政策传递的征地模式。事实上，这种忽视农民决策参与的做法正是导致国内众多征地纠纷的重要原因。“每一个行动者——不管是个人还是群体——他们潜意识里的价值/利益、对情景的判断以及对政策的偏好都不同。”［18］正义是支撑整个社会大厦的主要支柱［19］。作为征地行为的利益相关者，失地农民不愿意被动地接受“既定”的补偿安置费用，尽管他们愿意接受出于公益目的的征地行为。在他们看来，没有本人或者代理人参与政策磋商的征地过程，一方面既不合理——无法得到理想的利益补偿，另一方面也不合法——失去保护个人利益的基本权利。“建立利益均衡机制的基础是形成利益表达机制及能够容纳利益表达的制度安排。”［20］因此，在增强征地信息更加公开透明的基础上，吸纳失地农民甚至社会公众参与征地过程，尊重、重视征地对象的参与权、协商权和监督权，让农地征收成为一个多向度的公共利益与个人利益的均衡博弈的协商合作过程，让失地农民成为土地征收公共活动的积极参与主体和土地增值收益的合理分享者。

注释：

① “征收”和“征用”在对象、目的、范围、效果、补偿等方面存在较大差异，但是我国长期习惯性混用“土地征用”和“土地征收”，直至2004年才在《宪法》（修订）、《土地管理法》（修订）中对二者进行了区分。出于行文的方便，除非直接引用有关规定，本文一律采用“土地征收”的表述。