金宝善卫生行政观研究(1927年～1937年)*

张金艳

20世纪初，中国开始了近代医疗卫生行政地建构，但步伐缓慢。南京国民政府时期，中国才开始进行系统的卫生行政建设。在此过程中，一批医界精英出于对中国医疗卫生的落后以及强国强种的考虑，提出了自己的主张。作为医科留学生与公共卫生专家，金宝善提出了一系列卫生行政建构的主张。目前，学术界对其在防疫与中医医政建设上的贡献有所研究[1]，对其卫生行政观尚无系统梳理。本文拟对其1927年～1937年的卫生行政观作初步研究，加深对金宝善医疗卫生思想及民国时期卫生行政建设的认识。

1 金宝善卫生行政观的缘起

金宝善(1893年～1984年)，浙江绍兴人，先后留学日本、美国，民国北京政府时期及南京国民政府时期任系列卫生职务。他能够在卫生行政方面提出自己的主张，主要有以下四个方面的原因。

首先，医学专业出身是金宝善卫生行政观产生的重要前提。1907年，金宝善考入南京水师学堂，后转入杭州医学专科学校。此后，他曾两次留学海外。1911年，金宝善以优异成绩官费留学日本千叶医科专科学校，主修内科；毕业后，他进入东京帝国大学传染病研究所，研究传染病学与生物制品的制造技术。1926年，金宝善受内务部指派赴美国约翰·霍普金斯大学公共卫生学院研究卫生行政。1927年，金宝善获公共卫生学硕士学位。国内学医与海外留学进修的经历使金宝善兼具医学技术与行政管理才能，为其从专业的角度思考卫生行政问题提供了基础。

其次，西方国家的医疗卫生对金宝善卫生行政观产生了一定的影响。20世纪初是各国医疗卫生发展的重要时期，金宝善在海外的留学与考察经历使他亲眼目睹他国卫生行政的建设成效，为其思考本国卫生行政建设提供参考。如1930年，金宝善代表中国出席在巴黎举行的世界医学大会，随后访问了西欧多个国家，考察各国的医疗卫生制度。1933年，金宝善担任中央卫生实验处副处长。鉴于我国与南斯拉夫国情较为相近，他在组建实验处时，多以南斯拉夫柴格拉勃公共卫生研究院的组织形式和工作体制为蓝本[2]。

再次，20世纪初中国卫生行政建设的进展，引起金宝善对现实卫生行政建设的关注。中国近代卫生行政建设始于清末新政时期。民国建立后，北京政府仿制日本，内务部设卫生科。然而，由于政局动荡、人才缺乏等原因，卫生行政建设成效不大，发展滞后。南京国民政府建立后，积极进行系统的卫生行政建构。作为这一时期中国卫生行政建设的亲历者，金宝善也多有关注。此外，同时代人的关注也为金宝善思考相关问题提供了良好的氛围。如陈念中[3]撰有“考验市卫生行政成绩之标准”，薛笃弼[4]撰有“各国卫生行政概况及此后吾国卫生行政拟取之方针”，朱季青[5]撰有“我国历年来公共卫生行政的失策”等。这在某种程度上对金宝善卫生行政观的形成有所影响。

最后，丰富的卫生行政工作经历使金宝善的卫生行政思想不断地发展完善。1919年，金宝善留日回国，任北京政府卫生防疫处技师之职。1927年7月底，金宝善受邀任杭州市卫生局局长。1928年2月，南京国民政府成立卫生部，金宝善任保健司司长，6月接管中央防疫处工作。1932年，国民政府创建中央卫生设施实验处，1933年改称实验处，金宝善任副处长，实际主持工作。在参与或主持相关卫生工作之际，金宝善能够发现其成败得失，这都为其思考相关问题、提出自己的主张奠定了基础。

总之，金宝善自身医学专业知识、西方卫生行政观念的影响、国家卫生建设的需要以及自身的实践工作都有利于其卫生行政观的形成。1926年，金宝善在《北京之公共卫生》一文中论述了北京卫生行政的概况，之后他在卫生行政建设领域不断提出自己的主张。

2 金宝善卫生行政观

1927年～1937年，金宝善在从事行政建设之际，积极思考，提出了系列主张，涉及卫生行政的地位、建构、运作等方面。归结起来，金宝善的卫生行政观主要体现在以下几个方面。

2.1 重视卫生行政的地位与作用

金宝善认为卫生行政是国家职能的重要组成部分，系统的卫生行政建制有利于保障国民健康，关系国家和民族命运。

金宝善认为卫生行政是主权国家的重要职能。金宝善[6]指出“方今泰西各国之卫生事业，莫不视为要政，与交通教育等项并重”。而我国的卫生行政因社会动荡而发展迟缓，海港检疫权还为外人所操纵。他认为中国应当重视发展卫生行政，进而推进卫生事业的发展。

而且，金宝善认为卫生行政在疾病预防、保障国民健康方面有着重要作用。一方面，卫生行政通过卫生组织或卫生机关保障国民健康。如金宝善[7]提倡的公共卫生，他认为“公共卫生是一种社会的组织，用以预防疾病，延长寿命，促进人类的健康，由这种的组织，去考求环境的卫生，制止传染病，灌输个人卫生知识，组织公共的医事卫生机关，以期达到早期诊断及防止各种的疾病，并使个人可得有适宜的生活状况，以维持健康”。另一方面，卫生行政能够规范、促进卫生事业的发展，防控疾病。

金宝善[6]进一步指出卫生行政关系到国家和民族命运：“吾国人民之死亡率，倍于英美两国而过之。”而且，“外国的人口在近百年都有相当的增加，而中国人口，不但没有增加，反有减少的趋势。将来以人口的多数来征服少数，我们中国便有亡国灭种的危险”[8]。金宝善[8]认为要改变这种状况，除了提倡体育与卫生教育外，还应注重提高卫生行政效率，推广卫生事业。

2.2 主张构建完整的卫生行政系统

20世纪二三十年代正是中国进行卫生行政建构的重要时期，如何根据中国的实际，建立从中央到地方的卫生行政系统是不容忽视的问题。金宝善从现实出发，多有建言。

1926年，金宝善由北京政府中央防疫处派赴美国，研究卫生行政组织。在此期间，金宝善详细分析了美国自中央至地方的卫生行政机关。他认为美国卫生行政有七项优点，即系统井然、事权统一、人员称职、职不虚设、注重学术、通力合作、办事简捷。进而，他对比了我国当时的卫生行政，总结出四点不足：“一、机关分歧,事权散漫而不统一。二、缺少专门人才。三、地方之卫生行政由警察机关兼办，无专人负责。四、款多用于医院诊所，所置预防设施于不顾，有畸轻畸重之弊”[9]。在此基础上，金宝善提出了我国应该具备的卫生行政系统。

金宝善主张建立独立、系统、权责明晰的卫生行政组织。他认为在中央、省市、乡村，都应设立相应的卫生组织。在中央，他主张设立卫生部(或中央卫生局)，设置总次长(或总局长)，下辖医务处、疫务处、卫生处、统计处、总务处与化验科。此外，组织中央卫生会，设公共卫生学院、顾问室。在地方，他主张建立从省到市县以及乡村的卫生行政组织系统。各省省长下辖卫生厅(或称政务厅卫生局)，卫生厅下设总务科、统计科、保健科、疫病科、卫生科、化验科、地方病扑灭所。市公署下设卫生局，分设总务科、统计科、保健科、卫生科、化验科。县公署下设卫生科。省卫生厅联络监督各卫生局与卫生科[9]。

金宝善进一步以人口十万的城市为标准，详细说明如何组建市卫生行政组织。金宝善认为在市行政公署内可设卫生局与卫生顾问会。卫生局下设八个科室：行政总务科，负责总理全局事务及办理卫生教育；生命统计科，负责登记生死婚嫁疾病，做生死疾病的统计；传染管理科，负责流行病、痨症和花柳病；儿童卫生科，负责婴孩卫生与学校卫生两项，其中婴孩卫生又分为保护孕妇乳婴和孩童、公共卫生看护(或另设一科)；公共卫生看护科；一般卫生科，负责取缔脏秽、检视家庭卫生状况、一般清洁事项；食品管理科，负责取缔不良食物、管理药品；化验科，负责细菌学、化学、病理的化验。此外，卫生顾问会，负责向民政长官及市议会提供关于各项重要卫生事务的建议[6]。

金宝善对于县、乡村级的卫生行政构建也有较多考虑，且有一个深入发展的过程。1933年7月，金宝善[10]在邹平农村工作讨论会议上，谈到中国应努力提倡以县为单位的医疗卫生工作。“它的中心机关设在县城内，我们称之曰‘县立医院’。此为便利使一般人容易明白起见，故曰医院，其实就是一种医疗卫生工作机关……在乡间划区各设分诊所，可置一护士，或由医师巡回工作。在村子里有急救员，训练农村青年担任，如生死报告，种痘，救急以及送病人到分诊所或至县立医院去治疗等事项。”金宝善此时的卫生行政构想是以县立医院为中心，并注意在乡间划区设分诊所，在村子里有急救员。

1936年，金宝善[11]在《公医制度》一文中系统地阐释了县一级卫生行政组织的构想。他认为县市是医事建设的单位，主张每县分置县卫生院、卫生所、卫生分所，卫生员。每一村庄，每五十至一百家，应置卫生员一人，须在当地高小或民众学校毕业，受过公共卫生训练，负责急救、生死报告、卫生宣传、种痘、简易的环境卫生(如井、厕的改良)等几项简单工作。每满一万人以上的区域，设卫生分所，内置护士或其他医事助理员一人，担任治疗普通皮肤病及外伤、急救、传染病报告、生死报告卫生宣传、预防接种及必要时生产等工作。每满五至十万人口的区域，设一卫生所，工作人员包括医师、护士、助产士、卫生稽查各一人，负责办理简单的卫生工作，如环境卫生、学校卫生、妇婴卫生等，同时负有督导卫生分所及卫生员工作的责任。最后每县应有一卫生院，负责医院、卫生实验室及卫生行政等工作。此外，金宝善[12]还强调卫生建设应联络推行，不仅是各乡村之间，还包括医疗卫生事业和其他社会事业间，如教育、农事等，应多沟通，以推进整个社会的发展。“我希望能利用乡村卫生工作去打先锋，同时引起其他关于农村复兴的事业。由改进乡村卫生着手，而奠定农村复兴的基础。”

总之，金宝善[10]认为应当建立独立、权责明晰、系统的卫生行政组织：中央督率并支持地方卫生行政的发展；市县是卫生行政的重要单位；乡村人口最多且生活水平低，是卫生建设的重点。具体为在市设卫生局，在县乡村各级根据人口的多寡分置卫生院、卫生所、卫生分所及卫生员。

2.3 提出保障卫生行政运作的主张

卫生行政是专业性较强的行政系统。行政机构设立之后，如何运作也是值得注意的问题。如时人就指出了中国卫生行政运作方面的问题，认为卫生人员没有真正履行职责，卫生机关无非是一收捐机构[13]。有鉴于此，金宝善提出了如下主张。

2.3.1 规范卫生行政人员的选用与从业标准

卫生行政的专业性和工作的具体性对从业人员提出了特殊要求。因此，专业人员的选用和从业标准都不容忽视。

金宝善认为卫生事业应任用专门人才。他指出：“卫生事业者，别系一种专门之学理，非专心研究卫生学者不能胜任，试察各国现办卫生行政人员，皆非普通医生，是以培植公共卫生专门人才，为今日不可稍缓之图。”[14]“务必破除情面，实行考试制。”[15]此外，主管市政卫生的人员还需有相应的学术资格，即“除医学资格，与近代文明各国政府所认可的医师同等外，须有公共卫生的学位，或曾充市卫生局局长副局长等职务五年以上”[15]。他还提出市政卫生工作者必须专任一职，在任期上应有保障，不能无故更换[15]。

为了满足专业人员的需求，他提出了培养各级卫生人才的主张。他认为应由中央与地方分别训练人员，高级乡村卫生人员由中央或都市组织训练机关，初级人员或助理员由地方自行训练[12]。

对于从业人员的要求，金宝善希望能做到以下四点：其一，以服务为目的；其二，医务人员的生活要和当地一般乡民的生活相差不多，使乡民不会有悬殊感；其三，待人处事应“至诚”；其四，忌恶习，应纠正因循苟且、重表面、懒惰、不求进步、敷衍、欺压等恶习[12]。此种细致入微的工作要求，能切实拉近当时医务人员与乡民的距离，有利于推进乡村卫生建设，对于今日的卫生工作也有借鉴意义。

2.3.2 注重卫生行政经费问题

行政运作往往需要专门的经费。在南京国民政府财政困难的情况下，保证经费是卫生行政运作的关键问题之一。因此，金宝善尤其注重卫生行政经费问题。

金宝善认为，我国各地的卫生行政经费占行政经费总数的比例较小，甚至远低于教育行政经费，应当努力增加卫生行政经费数目。1928年卫生部成立以前，国家卫生行政支出，为数甚少；卫生部成立以后，各种卫生行政技术研究机关，逐渐增设，所以卫生经费与年俱增。到1937年度，中央卫生行政经费预算总数已达2 645 516元。“然就其占全部行政经费之百分数而言，较之先进各国犹觉瞠乎其后。以吾国人口之众，卫生事业之亟应发展，卫生行政经费之亟应增加，固不待言也。”[16]

关于如何筹措卫生经费，金宝善[14]认为可有两种方案：一为应完全由政府税收项下开支，市民自愿捐助；二为由市民筹资，政府相关部门从旁指导。但是，随着认识的深入，金宝善更倾向于由政府出资举办。金宝善认为“欧战”过后，各新兴国家都倾向于由政府统筹办理卫生事项，例如，南斯拉夫、波兰、匈牙利、苏俄等国，都由政府统筹办理，以避免卫生事业发展的不均衡。他认为我国卫生建设正在发展时期，应该借鉴他国的成败经验。所以，金宝善[17]在地方自治案中提出一切医事建设事业，应完全由政府主办，所有关于医事建设的经费，应由税收项下支出，使人民享受均等的医疗服务。

除了规范卫生行政人员与增加卫生行政经费外，金宝善认为卫生统计对卫生行政也很重要。金宝善[9]在美国研修卫生行政之时，即已关注到卫生统计。他认为卫生统计是发展卫生的根本，并总结出其四大优点，即促进卫生事业、节省行政经费、藉知国势消长、启发卫生学术。

3 金宝善卫生行政观的评价

20世纪二三十年代，金宝善在国家医疗卫生建设的背景下，在多个方面提出了自己关于卫生行政建设的主张。这些主张既有时代的共性，也有特别之处。

在20世纪二三十年代，不仅金宝善对卫生行政有所思考，其他知识精英对卫生行政的建构也提出了自己的看法。金宝善的主张在某些方面与时人有相似之处，体现了时代的共性。

金宝善还注重卫生行政的专业性，聘选专门人才，且任用不轻易变动。同时代人也多注重卫生行政人员的选聘以及任期的保障。如陈志潜[18]认为“在旧日政体下……当时执政者因大半外行，所有举动往往居于被动地位……无论办什么事，人选总是重要的，而在卫生行政方面，尤为特别重要……既认定人，就应该与以专权，加以严格之督率，任期须有相当的保障，绝不可随意去就”。此外，不少人就基层卫生工作者的态度、卫生行政统计等问题与金宝善也有相似之处。

然而，金宝善的学识和行政经历又使他在若干方面的认识有别于他人。发展卫生行政及建设卫生事业是否一定要有一定经济基础，在这点上金宝善与部分同时代社会精英有不同之处。金宝善认为可就能办之事渐次添办。胡定安[19]也认为卫生行政可因陋就简、按次推进。但也有部分社会精英认为只有经济发展到一定程度之后才能考虑卫生。如杨敷海[20]认为“卫生事业非有相当经费不办”。

此外，金宝善对中央与地方卫生组织的关系认识与同时代人有所不同。金宝善认为，中央卫生组织对地方卫生组织起督率引导作用，为地方卫生行政的发展提供支持，各地方可根据情形自行办理。而朱季青[5]则认为中央及省会卫生机关组织及其行政范围，应随着城市及乡村卫生机关的情形而变更，且中央及省会的卫生行政主要为设计机关，而城市及乡村卫生机关为执行机关。

不过，金宝善的卫生行政观并非没有不足之处。一方面，他对以市县为单位的卫生行政组织构想过于理想化。另一方面，他虽然注重卫生行政人员的作用，强调服务民众，但对如何保障卫生行政人员的权益考虑较少。但这些不足并不能抹杀其主张的时代意义和价值。

金宝善不仅提出卫生行政建设的主张，而且躬身实践，推动了民国卫生行政的建设。1927年，金宝善受杭州市长邵元冲邀请主持杭州卫生行政工作，任卫生局局长，奠定了杭州市公共卫生的组织基础[21]。1934年前后，金宝善先后推动和协助了一些省市组织卫生行政机构[22]。值得注意的是，金宝善的卫生行政组织构想得到了同时代学者的认可，如介光[23]认为重庆市卫生行政组织的改良，最低限度也应达到金宝善所列的卫生行政组织架构。郑士智[24]在《拟全国卫生行政机关组织法》一文中直接参照金宝善的卫生行政组织进行构建。

而且，金宝善在这一时期的主张奠定了其以后卫生行政观发展的基础。1937年以后，他先后编撰了《战时地方卫生行政概要》[25]《卫生行政》[26]，发表了《我国之公共卫生》[27]《我国于抗战胜利在望中应积极实行农村卫生》[28]等文章，对中国战时及战后卫生行政发展提出了独到的见解。金宝善的《我国卫生行政思想的回顾与前瞻》一文还被当代学者收录在《中华民国公共行政思想》[29]中。鲁孟河[30]主编的《影响中国的绍兴名人》一书，称金宝善为中国公共卫生体系的缔造者之一。

时过境迁，金宝善在20世纪二三十年代所形成的卫生行政观于当下，或已部分实现，或已部分不适用。不过，其卫生行政的某些主张在今天看来仍有其价值。如金宝善力求建立系统的卫生行政组织，主张卫生行政经费应由国家保障、卫生行政与其他行政工作应有机结合、人才聘任应规范，并详细设定乡村卫生工作者应有的工作态度和方式，等等。这些主张对于解决当今卫生体制建设中存在的卫生机关间沟通、协调不足，卫生经费分拨不及时，卫生复合型人才缺乏及基层卫生人员服务动力较弱等问题[31]，仍有借鉴意义。

金宝善出于对国家与民族的考虑，提出卫生行政组织构建及保障其运行的策略，并付诸实践，推动了民国卫生行政组织的发展，为之后公医制度的实施奠定了基础。但囿于时局，金宝善的上述主张并不能完全实现。一方面，卫生行政依托于国家行政系统，但民国时期中央与地方貌合神离，难以统合；另一方面，卫生行政人才与经费匮乏的状况都难以在短时间内改善。此外，民国政府的腐败以及社会动荡都使卫生行政建设流弊丛生。这不仅是中国卫生行政现代化的困境，也是民国时期中国现代化的困境所在。