与改革同频率 与实践同发展——2018年省人大常委会立法工作亮点回眸

本刊记者 张琳琳

习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上讲话指出，要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制订、及时修改。省人大常委会主任李玉妹在2018年全省立法工作会议上强调，要坚定不移地以习近平新时代中国特色社会主义思想指导地方立法实践，为实现“四个走在全国前列”提供强有力的法治保障。

过去一年，省人大常委会坚持党对立法工作的领导，聚焦省委中心工作，服务广东发展大局，坚持为民立法，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能，围绕打好污染防治攻坚战、推动经济高质量发展、推进解决民生突出问题等方面制定出台了一系列法规。一年来，共审议通过地方性法规、决定19件，将时代新要求、群众新关切、党中央和省委的新部署转化为实实在在的立法行动，推动地方立法工作与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展。

特事特办为打赢蓝天保卫战添“利器”

2018年11月29日，《广东省大气污染防治条例》经省十三届人大常委会第七次会议通过。这是我省第一部关于大气污染防治工作的地方性综合法规，填补了我省大气污染治理地方性法规的空白，为我省打赢蓝天保卫战再添“利器”。

打好污染防治攻坚战，是党的十九大作出的重大战略部署，也是建设生态广东、不断满足人民群众日益增长的对优美生态环境的需要。条例的制定，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是贯彻党中央关于打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的决策和省委部署的一次具体行动。

去年7月，全国人大常委会法工委专门印发了《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》。按照要求，我省应当于2018年底前完成大气污染防治相关地方性法规的制定工作。同时，新形势下我省大气环境质量管理也亟需一部适应全省实际的专门法规。省人大常委会对此高度重视，李玉妹主任、徐少华、王衍诗副主任多次作出批示指示，要求尽快办理，坚决按期完成立法任务。时间紧任务重，省人大常委会迅速行动，召开大气污染防治条例立法工作协调会，提出“依法依规、特事特办”，并于去年9月、11月两次审议后通过了条例。

我省大气污染防治工作一直处于全国前列。近年来，在推进大气污染防治工作方面积累了一些行之有效的制度措施。条例结合我省实际情况，将实践中行之有效的政策上升为地方性法规，着力构建政府主导、企业施治、全民参与、社会监督的大气污染治理机制。

条例草案提请省人大常委会审议后，有关意见认为，应增加对重污染天气的应对规范。为此，条例第七章专门针对重污染天气应对和重点区域大气污染作出规定，建立健全了区域联合防治机制、区域间会商通报制度，明确政府部门应建立重污染天气监测预警机制和应急预案，对企业事业单位和其他生产经营者、公民配合政府落实应急措施也作出要求。条例在总结我省区域空气质量管理成功经验的基础上完善相关工作制度，对于建立区域大气污染防治管理体系，具有积极的推动作用。

“目前广东大气治理中能源结构、产业结构、交通结构的调整更为重要，这些都是政府的责任，建议加强对政府监督责任的规定。”条例审议时有委员直言。针对相关部门在大气污染防治工作中职责不清的问题，条例明确，各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，并进一步细化了上位法中关于县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理的规定。尤其是在编制规划方面采取严于法律的规定，要求达到国家大气环境质量标准的地级以上市人民政府编制大气环境质量持续达标及提升规划，有利于各级人民政府相关部门在大气污染防治工作中形成合力。

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“条例的制定，既是落实中央部署，完成全国人大交办的任务，同时符合广东实际需要，聚焦老百姓当前生产生活中关心关注的突出问题进行制度设计，明确了大气污染防治的举措，对实际工作具有良好的规范和指导作用。”常委会委员充分肯定了条例出台的意义。

去年底，省人大常委会还相继通过了《广东省实施〈中华人民共和国土壤污染防治法〉办法》，修订了《广东省固体废物污染环境防治条例》。至此，我省已出台了水、大气、土壤、固体废物等环保方面的法规，对打好污染防治攻坚战意义重大。

率先立法再造广东人才发展新优势

在我省面临的新方位新形势新任务中，省人大常委会依法行使立法权，主动适应新一轮改革开放和社会主义现代化建设的需要进行相应立法，服务广东发展大局，为我省经济高质量发展提供长期性、制度性保障。

今年1月1日起施行的《广东省人才发展条例》是国内首部省级人才立法，是我省主动适应新形势，破除制约我省人才发展障碍，打造创新人才高地，推进形成更加积极开放有效的人才制度体系的一次立法实践。

习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力”。在视察广东重要讲话中提出，大力加强人力资源开发，建设适应现代化产业体系发展要求的高素质人才队伍。作为贯彻党的十九大精神和习近平总书记一系列重要讲话精神，顺应广东改革发展再起航的具体举措，条例立法之初就明确了思路：一是立足省情，将我省人才工作实践中好的做法和成功经验上升为地方性法规。二是推动创新，完善激发人才创新创造活力的激励机制，营造有利于创新创业的良好环境。三是促进改革，优化人才服务，强化人才工作保障。

“立法站位要高，要有世界的眼光，先行先试，把广东改革开放40年成功经验以法律形式体现出来”，审议时有委员提出，这也正是条例制定过程中所坚持的方向。如何有突破、有创新又能够接地气？条例在人才引进与流动、人才评价与激励、人才服务与保障等方面创新了机制，提出了一系列具体措施。比如，为了鼓励人才有序流动，提出县级以上人民政府可以依法制定具体措施，吸收非公经济组织和社会组织中的优秀人才进入国家机关、国有企业事业单位。又如，在人才引进方面，提出对引进战略科学家和具有颠覆性技术的创新创业团队，可以在引进程序和支持政策方面一事一议给予支持。再如，规定省和地级以上市人民政府应当建立支持创新创业容错免责机制，鼓励创新、宽容失败，为自主创新、吸纳人才营造了宽松的环境，减轻了创新压力，解决了创新人才从事自主创新尤其是原始创新的后顾之忧，充分体现了广东这一改革开放前沿兼容并蓄的胸怀和新时代继续弘扬敢闯敢试、敢为人先的改革精神。

条例的出台，对于推动我省人才工作发展，推进人才治理体系和治理能力现代化，建立健全集聚人才的体制机制，进一步调动广大人才的积极性、主动性、创造性，推动形成具有国际竞争力的人才制度优势，对营造人才法治环境有着积极的意义。

与《广东省人才发展条例》异曲同工的是，去年9月开始施行的《广东省职业教育条例》也是服务我省创新驱动发展战略，适应我省经济结构调整和经济发展方式转变而制定的一部法规。条例针对我省职业教育工作形势和实际需求，将加快发展现代职业教育同推进经济结构战略性调整和产业转型升级结合起来，构建起具有广东特色的现代职业教育体系，为我省职业教育健康、有序发展提供地方立法引领和保障。条例不乏亮点，比如明确将职业教育纳入公共财政保障，对我省职业教育办学层次上延至研究生和职业教育产教融合型企业可享优惠等作出规定，在我省职业教育发展史上具有里程碑意义。

回应关切推动解决民生突出问题

“坚持立人民需要的法、立管用的法，不断提高立法质量。牢固树立以人民为中心的立法思想，立法项目注重看老百姓最关心、最直接、最现实的事情。”在去年4月召开的2018年立法工作会议上，李玉妹对立法工作提出了要求。过去一年，省人大常委会在立法工作中遵循以民为本、为民立法的基本理念和根本宗旨，坚持人民有所呼，立法有所应，加强同人民群众生产生活密切领域的立法，立法为民生护航。

去年9月30日，省十三届人大常委会第五次会议审议通过了《广东省铁路安全管理条例》。这是全国首部关于铁路安全管理的地方性法规，一经公布就引发了社会普遍关注和媒体集中报道。

为解决我省铁路安全管理中遇到的新情况新问题，我省条例在起草时就明确了以问题为导向、注重实用管用的原则，结合我省自身情况，重点解决现实性、区域性、综合性的突出问题，创设了一些符合铁路安全管理实际需要的条款规定，有亮点、有特色。特别受到关注的是，条例三审时增加了一款“旅客应当按照车票载明的座位乘车，不得强占他人座位”的规定。

在条例三审之前，“高铁霸座”事件正引发社会广泛关注和讨论。三审时，不少常委会组成人员敏锐地感觉到社会对规范霸座的法律需求，建议增加对号入座、不得强占他人座位的规定。经充分研究，有关内容被及时补充到条例中，回应了群众关切，成为条例一大亮点。

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习近平总书记强调，要把道德要求贯彻到法治建设中，法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，都要把社会主义核心价值观贯穿其中。要加强相关立法工作，明确对失德行为的惩戒措施。霸座事件对社会道德风尚造成了非常恶劣的影响，条例首次在立法层面明确禁止霸座行为，得到了社会各界普遍的正面评价，认为广东人大的这一做法，既是对社会热点话题的迅速回应，也充分体现了法律法规的价值引领作用。《人民日报》评论认为，广东地方立法对霸座现象的回应，填补了当下惩治“霸座者”法律规范的缺失，为全社会形成文明和谐乘车秩序营造了良好氛围，充分体现了地方立法精细化、精准化的优势。

去年11月底，省十三届人大常委会第七次会议修订通过了《广东省爱国卫生工作条例》，这是条例自2003年实施以来的首次修订，条例的重点也由15年前倡议“摒弃吃野生动物的习俗”到推动广东“厕所革命”的落实。

习近平总书记多次对“厕所革命”作出重要指示，强调要把这项工作作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进，努力补齐这块影响群众生活品质的短板。省委对推进我省“厕所革命”工作也作出了明确的部署要求。省人大常委会敏锐地意识到，人民群众的卫生观念已发生巨大变化，对卫生健康的需求层次也越来越高，原条例难以适应新形势新要求，修改完善条例才能满足人民群众日益增长的美好生活需要。为此，常委会法工委在起草修订草案时重点对原条例难以适应“厕所革命”要求的方面予以修改。修订后特别增加了厕所建设管理一章，着重强化政府和部门责任，并对厕所建设标准、提升厕所管理水平、加强农村厕所建设管理等厕所的规划、建设和监督管理方面的内容作出规范，将我省厕所建设管理工作中好的经验措施通过立法形式加以固化，以立法引领和保障厕所建设管理。

过去一年，省人大常委会还出台了养老服务条例，构建多层次的养老服务体系，解决我省养老服务供给不足、监督管理不到位等问题；修改实施残疾人保障法办法，对我省残疾人教育、劳动就业、社会保障等方面权利作出硬性规定，立法保障全省650多万残疾人权益。

“地方立法只有真正关注社会、百姓需求，切实解决实际问题，才能让人民群众感受到法治的进步和文明，成为社会生活的规范和价值引领。”省人大常委会法工委一位参与立法的工作人员深有体会地说。