国家公园生态补偿主体的建构研究

赵淼峰，黄德林

(中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074)

2016年4月，三江源国家公园体制试点成为我国第一个得到批复的国家公园体制试点，随后的两年时间里，神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、长城、东北虎豹、祁连山和大熊猫国家公园相继获批。2017年7月，《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)在习近平总书记的主持下，由中央深改组通过，并于同年9月下发。《总体方案》中对国家公园概念进行了清晰的界定：国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。坚持生态保护第一、国家代表性以及全民公益是国家公园发展的要求及理念。“国家公园的建立，是站在整个国家的高度，以全体人民及其子孙后代的利益为考量，从而对生态环境和自然资源的保护和开发利用所实行的正确决策”[1]。而在国家公园建设过程中，除了要处理好人与自然的关系外，也要处理好人与人之间的关系，协调好不同群体间的利益关系是保障国家公园稳定有序建设的前提。生态补偿制度作为常见的利益衡平方式对于国家公园建设同样能发挥重要的作用。《总体方案》中明确指出建设国家公园体制需要健全国家公园生态保护补偿制度。2016年国务院发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中也将生态保护补偿作为国家公园体制试点建设的重要内容。因此，对国家公园生态补偿进行研究，无论是对于国家公园体制的建设，还是对于我国生态补偿制度的完善，都具有十分重要的意义。

鉴于国家公园利益关系复杂，较之以往单独的生态要素的生态补偿所涉及的利益主体更加广泛，不同主体间的关系更加丰富，本文拟对国家公园生态补偿主体的建构进行研究，为国家公园生态补偿制度设计中其余问题的解决奠定法律基础。

1 国家公园生态补偿的内涵

由于我国国家公园的建设相对较晚，学界当前对国家公园生态补偿的研究较少，甚至没有对国家公园生态补偿的概念进行明确。同时，国家公园具有其特殊性，与传统的草原、森林等单一生态要素的生态补偿存在明显的区别，国家公园生态补偿需要将区域内的山水林田湖草等多生态要素统筹系统考察，规划生态补偿制度。此外，流域、矿产资源开发等生态补偿也需要结合流域内的多生态要素进行考量，对于国家公园生态补偿具有一定的借鉴意义，但是流域、矿产资源开发的相关权属较为明确，根据权利义务确定法律关系也相对简单，而国家公园生态补偿的权利义务关系的确定则相对复杂。因此，传统生态补偿的理论基础不适应国家公园的发展需求。

根据生态资本理论以及外部性理论，国家公园生态补偿应当与其能够提供的生态效益(包括生态服务和生态产品)有关，国家公园具有生态价值并且生态效益外溢产生的正当性是生态补偿得以建立的理论基础。国家公园提供的生态效益具有明显的多样性和复杂性，与国家公园内湿地、草原、森林等生态要素提供的生态效益难以区分，国家公园生态补偿与其他生态补偿类型易相混淆。同时，由于生态环境的整体性，其余地区的生态保护同样也对国家公园产生了“外溢”的生态效益，一定程度上两者正在互相促进、互相补偿。也就是说，国家公园生态补偿“具体落实到制度建构的正当性上，一个区域要为接受另一个区域的生态补偿服务而承担补偿责任，对区域生态效益及其外部性的确认就不再是一个简单的伦理问题，而是实实在在的科学性问题”[2]。因此，生态资本理论以及外部性理论已经难以支撑国家公园生态补偿概念的构建。

公共物品理论将生态产品以及生态服务定义为公共物品，而国家公园所提供的生态服务应当属于纯粹公共物品，应当由政府负主要提供责任。且不论该理论是否过于强调政府作用，模糊了制度的基本功能，难以有效界定政府行政补偿、市场补偿的行为范围边界。在该理论的构建下，生态补偿的主体范围必然将受到局限。同时，公共物品理论对于国家公园提供了何种公共物品、价值如何等问题也很难进行解释。因此，公共物品理论同样也不适用于国家公园生态补偿概念的厘清。

特别牺牲说，于19世纪末由德国公法学者提出。国家为了给社会以及民众提供更多的福利，行政权难免要介入到社会生活的各个领域，甚至干预到公民的私权利的行使，侵害公民合法利益的现象也随之屡屡出现。但是，为了实现公共利益，维护公共秩序，国家必然不能停止其必需的管理活动。基于此，民众牺牲自身相关利益将会成为一种常态。但是，这种牺牲应当是符合公平正义原则的，是在一定限度之内的，民众的牺牲如果是片面的，超过了必要的限度，则意味着权利人的权益遭受了特别损失，国家或者社会公众需要分担权利人的损失。 环境保护区域民众为了国家或者一定区域的发展而牺牲了自身的权益甚至是基本生存权，国家需要构建相应的生态补偿制度，对这些特别牺牲的权利人进行一定的补偿。特别补偿说从权利规则出发，可以不考虑确定以及计算国家公园提供生态效益的问题，从公民的权利受损角度出发，可以合理规避国家公园生态补偿概念构建中的难题。

由于需要生态补偿的地区往往是经济发展相对落后的地区，生存与发展是民众首先面临的问题，同时由于生产方式以及理念的落后，需要生态补偿地区的民众采用破坏生态环境的方式进行谋生存求发展的情况也是屡见不鲜。生态环境具有整体性，不同区域、不同因素之间会相互影响，一个地区的环境保护或破坏对于其他地区也会产生长足的影响，因此需要“在法律上创设环境资源生态效益补偿机制，可以作为一种极其有效的调和剂”[3]，合理地协调不同主体间的合法权利或者利益，保障各地区民众在保证自身生存发展权利的同时，也能实现对环境权的充分追求。除此之外，环境资源具有生态效益和经济效益的双重属性，如何平衡两者之间的关系，如何确立两者的价值位阶，同样也是生态补偿法律制度需要解决的问题。基于国家以及社会的公益，限制民众于国家公园区域内生态要素之上的使用以及收益的权利，强制国家公园内进行生态环境建设，严重抑制了国家公园区域内的经济发展，使得民众的财产权或者发展权遭受损失。其中，若超过社会责任所应承受的范围者，明显违背公义，应当构成个人的特别牺牲，应当受到国家赔偿。但是传统的特别牺牲说仅是夯实了国家行政补偿的理论基础，对于生态补偿的区域横向补偿、生态补偿市场机制以及多元主体的构建并未涉及。

故，应对特别牺牲说进行扩大解释：《总体方案》中明确提出国家公园的特性之一是“全民公益性”，意味着国家公园的定位即是全民共享，因此社会公益的收益主体不仅限定于国家，而应从全体社会公众进行考量，则可以将补偿主体扩大为社会多元主体；将权利的特别牺牲中的发展权利以及生存权利扩大解读为相关生存利益、发展利益的牺牲，则有利于引入利益相关者理论对国家公园生态补偿主体进行识别，为国家公园生态补偿机制的设计创造更充分的活力以及更广阔的空间。

2 国家公园生态补偿主体的识别

在法理上界定国家公园生态补偿的概念是进行国家公园生态补偿主体构建的基础，而对于国家公园生态补偿主体的识别则是国家公园生态补偿主体法律建构中确定具体权利义务关系、生态补偿资金来源以及补偿对象的重要一环。无法对国家公园生态补偿的主体进行精准的识别，生态补偿制度便找不到立足点，生态补偿就无法落实，即使能够落实，也会存在生态补偿资金来源不足以及应受补偿群体未受补偿等违背公平正义价值的问题。

虽然特别补偿说可以满足国家公园生态补偿正当性的要求，但是不足以作为生态补偿主体识别的理论基础，因此需要引入新的理论为国家公园生态补偿主体的识别进行补充，为生态补偿实施的科学性提供支撑，并与特别补偿说在正当性上进行呼应。

利益相关者理论由企业管理研究领域提出，后被其他学科广泛运用。利益相关者原指影响企业决策及企业目标实现过程的群体或个人[4]，对于国家公园而言，利益相关者是指影响国家公园生态环境保护或受到国家公园相关政策影响的群体或者个人。引入利益相关者理论，可以规避必须构建权利义务关系带来的主体构建难题，也更符合生态补偿作为一项利益协调机制的特性。利益是相较于权利更为基础的法律范畴，以利益为出发点比权利具有更广阔的论域，能够进一步厘清国家公园复杂的利害情况，并能够在生态补偿资金存在的资金不足、渠道稀少等问题上提供更多的补偿主体，也可以使更多的由于国家公园建设受损的群体及个人成为受偿主体，更好地保障公平公正。本文拟引进利益相关者理论，并结合“受益者付费”、“政府付费”、“社会补偿”等补偿主体识别原则，对国家公园生态补偿主体进行识别。

在国家公园建设中，利益相关者既存在于国家公园内部也存在于国家公园外部，即存在直接相关者也存在间接相关者。国家公园为全民公益性，其目标是保护自然生态系统的原真性、完整性，该目标的实现将惠及现世代以及以后各个世代的所有人，基于该考量，所有民众都是直接或者间接的利益相关者。然而，这些只是抽象的主体，要落实制度，必须有具体的利益相关者作为落脚点。因此，如何识别国家公园建设中具体的利益相关者是重中之重。

本文主张从国家公园生态补偿的目的和功能出发识别并确定利益相关者，有针对性地对补偿主体和受偿主体进行识别。国家与政府作为国家公园生态补偿的主体前文已有说明，在此不多加赘述。

对于国家公园内的原住民，其生产和生活活动对国家公园内原有的生态资源有着极强的依赖性，而国家公园内有相当一部分自然资源属于集体所有，国家公园的建设所采取的环境保护政策与原住民的生存发展权益产生了最直接的冲突，阻碍了原住民对于合法的土地集体所有权，林地、草地以及耕地使用权的行使。国家需要对该部分受损的发展权益进行补偿，或通过产权置换、征地等形式直接给予原住民国家公园内相关生态资源的所有权以及使用权。不仅如此，原住民传统的打猎、伐木采薪、放牧活动受到严格的限制，其基本的生活成本也将进一步提高，这部分权益同样也需要给予补偿。原住民的生产和生活方式长久且稳定地以传统粗放型的形式进行，这是由国家公园内的自然条件以及历史因素决定的，是原住民基于其生存权而衍生的基本权利，因此即使原住民在日常的生产和生活中对国家公园生态保护会造成消极的影响，原住民也不应当成为生态补偿的补偿主体。

对于国家公园管理机构，与中央政府以及地方政府不同，其作为国家公园的直接内部利益相关者，“履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边社区的关系”[5]，承担着国家公园管理与保护的主要责任。虽然国家公园管理机构与地方政府一样都代表着国家的利益，但是其却只能通过财政转移支付、特许经营以及旅游门票等形式获得资金，这对于国家公园建设尤其是建设前期而言是远远不足的。例如湖南南山国家公园，且不论产业退出和生态修复，仅2018年基础建设费用预计筹资近1亿元，这对于国家公园管理机构而言是一项十分艰巨的任务。因此，为了保障国家公园管理机构能够平稳地度过前期投入建设时期，确保后期管理与保护工作有序地开展，将国家公园作为独立的生态补偿受偿主体给予生态补偿专项财政支持，并由国家公园管理机构主要管理和使用专项生态补偿资金是十分必要的。

对于国家公园内自然资源开发利用者，对国家公园的生态保护既能起到积极作用，同样也会造成消极影响，需要进行多类型的讨论。对于国家公园建设前已经进入公园区域、现在按照《总体方案》需要退出的自然资源开发利用者，由于事先已经签订了相关合同并且前期进行了大量投入，要求他们退出必然会造成其利益损害，因此须对这些需要严格按照政策要求及时有序搬迁退出的自然资源开发利用者给予适当的补偿。而对于在国家公园建设后获得特许经营权进入国家公园内的自然资源开发利用者，在国家公园建设中获得了利益，根据“谁受益，谁补偿”的原则，此类自然资源开发利用者应当成为国家公园生态补偿的补偿主体。但是，在获得特许经营权的自然资源开发利用者中也会存在一部分利用者通过引进先进技术或创新发展理念来积极发展生态环保产业，其在创造经济效益的同时也保护了生态环境，利于国家公园的建设，但这些自然资源开发利用者对技术的引进和对环保的关注往往意味着其付出了更多的成本，根据“谁保护，谁受益”的原则，应当给予这些自然资源开发利用者一定的补偿，以促进其进一步发展。

对于国家公园的消费者，无论是前往国家公园消费旅游产品的游客，还是消费国家公园提供的其余物质产品的消费者，其本质上都是国家公园建设的受益者，理应对国家公园建设进行补偿。旅游产品消费者可以直接通过购买门票或者其余有偿获得许可等形式进行补偿；而对于其余物质产品的消费者而言，由于个体众多且分散，具体可以通过对相关消费产品征收税费的形式实现补偿。例如我国现在对于一次性筷子、实木地板等消耗森林资源的产品征收消费税。

对于国家公园的受益地区，一方面国家公园具有“全民公益性”，但是将全国各地区均界定为受益地区，要求他们都对国家公园建设进行补偿仍然不具有可行性，也是不合理的；另一方面，国家公园的建设确实会对国家公园周边地区产生切实可期的积极影响。例如钱江源国家公园的建设对于钱塘江下游各地区水质的改善能起到直观的作用，而下游的杭州等地相较于钱江源国家公园所在的开化县发展迅速，具有对国家公园进行补偿的经济基础。因此，合理地选择区分国家公园建设的受益地区，将其作为国家公园生态补偿的补偿主体，并建立国家公园建设地区与受益地区的生态补偿关系十分必要。

对于与国家公园相关的学术团体以及环保机构或个人，他们都为国家公园的保护与管理做出了贡献，一些研究及论证甚至会对国家公园的建设与管护起到重要的作用，是国家公园建设中不可忽视的利益相关者。学术团体通过对国家公园物种资源、地质条件等进行摸底排查，为国家公园建设夯实的基础，也可为国家公园的体制建设提供智力支持；环保机构或个人除了直接参与国家公园的保护外，还可以第三方介入的方式协调国家与民众的关系，弥补政府力所不能及之处。与原住民和国家公园管理机构不同，对于学术团体以及环保机构或个人生态补偿的目的应当是鼓励他们参与国家公园生态保护的积极性以及提高其参与国家公园保护与管理的能力。

基于上述对利益相关者的分析，本文识别并确定了国家公园生态补偿的补偿主体和受偿主体，详见表1。

表1 国家公园生态补偿的补偿主体和受偿主体

3 我国国家公园生态补偿主体的法律规定与实践

3. 1 国家公园生态补偿的法律关系

法律关系不同于一般的社会关系，它是以法律规范为基础形成的、以法律权利与法律义务为内容的社会关系[6]。法律关系包括主体、客体以及内容。法律关系的主体是指在法律关系中享有权利和履行义务的人、组织以及国家。将生态补偿主体纳入法律关系主体进行考察，生态补偿的法律关系主体是指由民事责任能力的自然人和法人[7]。相应地，国家公园生态补偿的义务主体即(实施主体)权利主体即受偿主体。除此之外，在环境法领域确立了“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的法律原则，决定了相关生态要素的使用者、受益者以及破坏者的付费义务以及保护者的受偿权利。

根据前述对国家公园生态补偿的理解，国家公园生态补偿的法律关系中受偿主体应当是指为国家公园建设以及相关生态环境保护事业损害了合法权利、牺牲了自我利益的主体；相应地，义务主体应当包括国家、社会公众、国家公园生态环境的破坏者以及使用者。

3. 2 我国国家公园生态补偿的法律规定与实践

我国国家公园生态补偿制度较之其余生态补偿制度而言起步较晚，相关的法律法规更是寥寥无几。本文对我国现有的国家公园生态补偿相关法律法规进行了考察，以期为国家公园生态补偿主体的建构提供依据。

《总体方案》作为我国国家公园建设的纲领性文件，在第十八条“健全生态保护补偿制度”中明确要求建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态补偿机制，加大重点生态功能区的转移支付力度，健全国家公园生态保护补偿政策，并且鼓励国家公园所在地区与受益地区建立横向补偿关系。由此可见，在《总体方案》中并未将“国家公园”作为一个单独的生态补偿制度的客体，而是仍然将其中的各个生态要素区分开来对待，由不同生态要素的生态补偿制度的协同以实现国家公园生态补偿制度的建立，这将有利于利用原有政策法规资源，减少立法成本。然而，生态补偿制度客体的多样性和复杂性，也增加了对国家公园生态补偿主体识别的难度。除了中央政府以及国家公园所在地方政府外，《总体方案》中也明确确立了“受益地区”(应当指受益地区政府)的生态补偿实施主体地位。

在《总体方案》发布后，我国的现有10个国家公园试点已有三江源国家公园、神农架国家公园和武夷山国家公园制定了自身的国家公园管理条例，并且均对国家公园生态补偿进行了规定。例如：在《神农架国家公园保护条例》中提及“生态保护补偿”的条文一共出现4次，其中第三十四条规定了国家公园生态补偿的实施主体和受偿主体，第三十四条规定将生态保护补偿资金纳入省级财政预算，由此可见湖北省政府为国家公园生态补偿的实施主体。该条例还列举了9项需要进行生态保护补偿的事项，其中既包括以企业和社会组织为受偿主体的，也包括以国家公园内民众为受偿主体的，既涉及权利与利益受损的主体，也涉及开展清洁生产的主体。此外，该条例第七章“法律责任”中也将造成生态环境恶化的行为主体作为补偿主体。在《三江源国家公园管理条例(试行)》中提及“补偿”的条文一共出现3次，其中“生态补偿”的条文出现2次，分别为第六条和第四十七条。该条例第六条提出青海省政府应当协调三江流域生态保护，积极推动流域省份支持三江源国家公园建设，在一定程度上将其余地区省份纳入生态补偿的实施主体；第四十七条明确要求完善三江源国家公园生态补偿机制，健全财政投入，说明地方政府是主要的生态补偿实施主体，但是没有列明其他生态补偿实施主体，对于生态补偿的受偿主体也未做规定。但是，该条例第五十二条对生态移民提出生态补偿和第六十四条鼓励支持社会资金、生态保护基金等参与国家公园建设，也为国家公园生态补偿实施主体的确定提供了更大的空间。在《武夷山国家公园条例(试行)》中关于生态补偿的规定与《三江源国家公园管理条例(试行)》的相关规定大体类似。该条例第四十一条规定了国家公园生态补偿以财政投入为主，同样将政府作为主要实施主体；第四十九条也对生态移民提出了补偿要求。此外，在该条例第六章“社会参与”中鼓励支持企业、非政府组织以及个人等社会力量参与武夷山国家公园保护与建设。

总体而言，现行出台的3个国家公园管理条例中，均将中央政府以及国家公园所在地政府作为国家公园生态补偿的主要实施主体，也试图建立区域间横向生态补偿机制，将利益相关地区纳入生态补偿主体进行考量，同时也不排除企业、非政府组织等社会主体作为生态补偿的实施主体对生态补偿制度进行补充。但是，不难发现，这三个国家公园管理条例都只是对国家公园生态补偿进行了一定的原则性规定，并没有相应配套的专门针对国家公园生态补偿具体实施与落实过程的款项，这难免会使得这些规定流于形式。同时，在2016年5月发布的《国务院办公厅关于生态保护补偿机制的意见》中明确要求健全国家级自然保护区、国家级风景名胜区等各类禁止开发区域的生态补偿政策，“将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容”[8]。根据该意见，应明确国家公园在生态补偿制度中的专项地位且在生态补偿中要体现国家事权[9]。然而，这仅仅只是指导性的意见，缺乏法律约束力，因此在国家公园建设的具体实践中国家公园并没有作为单独的受偿主体接受生态补偿。由此可见，我国现有的国家公园管理条例的相关规定对于国家公园生态补偿主体的法律建构也存在着一些问题。

4 我国国家公园生态补偿主体构建中存在的问题及其解决路径

4. 1 我国国家公园生态补偿主体建构中存在的问题

目前，我国在国家公园生态补偿主体的建构中主要存在如下问题：

(1) 国家公园并未作为单独的受偿主体。国家公园的建设与管理都需要大量的财政支持，国家公园应当作为一个独立的受偿主体接受生态补偿。我国现有的针对国家公园生态补偿性质的财政资金，主要是来自国家公园区域内的森林生态效益补偿基金、湿地补助资金以及退耕还林政策等。从具体的实践中，我们不难发现，当前国家公园并没有与森林、湿地、海洋等一样作为一个单独的受偿主体，而是作为区域内各生态要素的集合出现。我国在国家重点生态功能区的转移支付制度中提到了风景名胜区，同理，国家公园作为自然保护地系统的核心，较之风景名胜区应当享有更充足的转移支付资金。但现实中，我国风景名胜区却极少享受到相应的资金，因此相关管理机构无法获得目前具有生态补偿性质的各类资金来加强建设管理。我国10个国家公园体制试点，其中有7个涉及国家级风景名胜区，在国家公园体制试点过程中，由于缺乏前期的制度设计和实践经验，因此国家公园独立受偿主体的地位也难以确立。同时，由森林生态补偿、湿地生态补偿等多种类生态补偿形成的“生态补偿集合”也不符合国家相关政策的要求。而在各国家公园体制试点实施方案中，不难发现国家公园试点区的运行成本是较高的(见表2)，若国家公园不能作为单独的受偿主体，缺乏专门的财政支撑，国家公园体制试点建设将很难落到实处。

表2 国家公园试点区部分运行成本估算[10](单位：亿元)

(2) 社会及市场多元主体难以参与。国家公园的国家代表性与全民公益性决定了国家以及地方政府应当承担国家公园生态补偿的主导地位，在生态补偿中应当体现出国家事权。但是，过于强调国家以及地方政府为主导的生态补偿主体结构，将会导致整个生态补偿体系中国家以及政府义务过重，造成对于社会第三方生态补偿以及市场机制考量与研究的忽视，进而容易形成单一且封闭的生态补偿主体。“利益相关者的参与不足，开发利用者与消费者未能承担起应承担的生态责任”[11]。而国家公园生态补偿的复杂程度和受偿主体的多样性，则需要一个动态的具有开放性的生态补偿主体体系。在处理围绕着国家公园众多的利益相关者的具体利益衡平时，国家作为一个抽象的主体，会产生自身的不适应性；即使将国家公园作为公共物品，政府也不是万能的，不能解决所有问题，需要社会第三方部门进行拾遗补缺，为需求较高的人提供公共物品，为需求特殊的人提供特别的公共用品，以此满足他们未满足的偏好[12]。虽然，《总体方案》以及国家公园各试点的管理条例中都明确了要鼓励支持社会力量加入国家公园建设当中，但是我国生态补偿长久以来忽视社会第三方的参与以及生态补偿市场机制的建立，使得在国家公园生态补偿中构建生态补偿的社会主体与市场机制也存在较大的困难。事实上，我国现有的关于市场以及社会力量参与国家公园建设的规定更像是理想化的展望，至于参与的程序、方式都未进行规定。因此，在社会及市场多元主体的构建上，国家公园生态补偿既缺少成功案例可循，也缺乏具有可操作性的实体法规，而法律程序的缺失使得其实施效果更难保证。

(3) 中央政府与地方政府生态补偿主体的职责难以划分。上文提到，在当前的国家公园生态补偿体系中，政府居于一个主导的位置，无论是学界还是实践中都给予了其足够的重视，然而如何划分中央政府与地方政府之间生态补偿主体的职责仍然存在着问题。《总体方案》中明确了建立统一事权、分级管理体制，但是并没有对中央政府与地方政府生态补偿主体的权责进行清晰的界定。国家公园建设要坚持国家主导、国家所有，中央政府在政府的生态补偿中应当承担更多的责任；同时地方政府需要承担国家公园范围内生态保护、自然资源资产管理、社会参与管理等职责，地方政府也理应成为国家公园生态补偿的主体。但是，在我国当下的国家公园建设体制试点中，地方政府所承担的生态补偿责任远大于国家，我国现有的10个国家公园体制试点中，除国家发改委批复的三江源、东北虎豹、大熊猫和祁连山国家公园每年获国家专项资金6 000万元外，其余6个国家公园均为每年4 000万元，而地方财政每年需支出的费用却远高于此。以湖南南山国家公园为例，湖南省财政每年需支出2.45亿元用于湖南南山国家公园建设。事实上，我国国家公园所在地方大多处于中西部地区，经济发展本身有所局限，为建设国家公园而牺牲自身利益却还要承担大量国家公园建设以及生态补偿的费用，地方政府的压力不可谓不重。“从试点经验来看，不仅单靠一个县建不了国家公园体制，单靠中央也不行”[13]，因此，明确国家公园生态补偿主体中中央政府与地方政府的主体职责十分必要。

(4) 生态补偿主体的权利与义务关系难以明确。生态补偿归根到底是对不同平等主体间进行利益衡平的方式。国家公园内自然资源资产多样且复杂，区域内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间都需要进行统一确权。《总体方案》中明确“按照自然资源统一确权登记办法，国家公园可作为独立自然资源登记单元”，对上述自然资源进行确权登记，这也为明确国家公园内复杂的自然资源权属关系提供了方便。当前我国国家公园区域内，自然资源产权归属不清晰、资产家底不清，且对于各类自然资源类别的认定标准不统一、资产边界模糊；同时，国家公园内自然资源的所有权权能不完整，农村集体资产承包地不能抵押、担保，宅基地不能流转和抵押；此外，国有自然资源的所有权与使用权分离机制不健全，尤其是一些国有农林牧场多被无偿使用，国家所有权受益没有得到体现。因此，在自然资源确权过程中，必须将全民所有与集体所有的边界、不同集体所有者之间的边界都划分清楚，才能将国家公园生态补偿精准地实施下去，才能够保证每一个受偿主体的权益得到应有的保障。但是，自然资源权属的认定存在一定的难度，部分国家公园还存在着跨省级行政区划等问题，因此跨省地役权的补偿问题也应当纳入到生态补偿的考量当中。只有自然资源产权归属清晰，才能实现生态补偿主体的权责明确，才能准确地确定生态补偿主体权利与义务的关系。

(5) 受益地区横向生态补偿制度难以建立。我国现行的财政转移支付中并不存在横向转移支付制度，由于缺少明确的财政制度支持和上位法的依据，目前区域间的横向生态补偿大多都处于非制度性的自发状态，其实施效果并不乐观。由于不同区域补偿主体和受偿主体具有分散性，其利益关系也呈现出复杂性的特点，因此横向生态补偿往往需要不同区域的政府作为区域公共利益的代表进行协商。然而，由于缺乏相应的上级政府的协调机制，“在地区间的谈判中，受益的发达地区明显处于优势地位，而负责生态涵养的贫困地区则处于劣势地位”[14]。事实上，就国家公园的建设而言，全国各省市都是其受益地区，全国人民均享受到了国家公园对珍稀生态系统保护带来的积极影响。然而这样的受益地区的确定是抽象的，无法将生态补偿具体制度落实下去。因此，如何确定国家公园生态补偿具体的受益地区，以及如何确定受益地区受到的实际生态补偿价值，也就是支付标准的确定，将是国家公园横向生态补偿制度建立实际操作中将要面临的难题。

4. 2 完善国家公园生态补偿主体建构的路径

针对上述我国国家公园生态补偿主体建构中存在的问题，本文提出了如下相应的解决路径与方法：

(1) 将国家公园作为单独的受偿主体。在国家公园生态补偿体系中，原有的生态补偿针对的对象主要为具体的自然生态要素，然而这种模式将无法适应国家公园生态补偿的要求。例如对于国家公园建设中需按法规退出的企业的生态补偿便找不到合理合法的生态补偿资金来源。因此，应当将国家公园作为一个独立的受偿主体，提供专项的生态补偿资金，以利于国家公园保护与管理工作的开展。如此，可以保障国家公园管理机构作为受偿主体在财权上更好地发挥自主性，为国家公园建设提供更多的助力，也可以保障原有生态补偿体系中无法覆盖的自然资源开发利用者作为受偿主体的利益。同时，应当通过法律法规的形式将国家公园作为单独的受偿主体确定下来，明确国家公园在生态补偿体系中的法律地位，而不是使得国家公园补偿主体只存在于具体实践中。各个国家公园应当通过在各自的国家公园管理条例中明确“将国家公园作为生态补偿的独立主体，进行专项生态补偿资金的拨付，以用于国家公园的基础建设、国家公园内产业退出费用、国家公园自然资源资产监测监管等支出”。然而，这只是确定了国家公园独立的受偿主体地位之“名”，只有当足够的专项资金支撑起该项费用时，其独立受偿主体之“实”才能真正坐实。因此，在上位的《国家公园法》或者《自然保护地法》尚未制定前，除国家公园管理条例做出努力外，国家重点生态功能区的财政转移支付制度也需要对此做出回应，为国家公园的补偿主体地位“正名”，并确定专项补偿资金，由此将以国家公园为主体的自然保护地法律制度与生态补偿法律制度有机地结合。

(2) 促进国家公园生态补偿主体及方式的多元化。“中国国家公园的保护管理需要‘政府主导，多方参与’”[15]。为了弥补政府在国家公园生态补偿主体中存在的不足，引入社会及市场主体是十分必要的。通过引入市场主体建立市场机制，用市场化的方式来协调国家公园建设中的利益关系，并在建立国家公园生态补偿的市场机制中，推动国家公园生态产品市场交易、生态环境损害赔偿与生态保护补偿机制的建立，推进碳权、水权、排污权的有偿使用与交易，健全生态权益储备机构和体系。除此之外，有学者提出政府通过生态购买的方式来实现生态补偿，由政府直接参与到生态补偿的市场化中，作为生态产品或者服务的提供者或购买者参与生态补偿。在此基础上，国家公园生态补偿体制建设中可以积极推广PPP模式，吸引社会资本参与国家公园的基础设施和生态建设，并实施国家公园内特许经营权制度，将特许经营费纳入国家公园生态补偿资金。而在其他社会主体参与国家公园生态补偿的探索中，应建立国家公园基金等形式，鼓励非政府组织、社会公众与企业通过捐赠的形式为国家公园生态补偿做贡献，并通过完善生态补偿基金制度、拓宽融资渠道为公众作为生态补偿主体参与国家公园生态补偿提供有效的途径。社会及市场主体的参与可以促进国家生态补偿更阳光、更民主，这是对于“全民共享”进一步的诠释，即权利全民共享及义务全民共担。

(3) 厘清中央政府与地方政府生态补偿主体的职责。关于中央政府与地方政府生态补偿主体职责的划分，《总体方案》中做了明确的规定，其中要求分级行使所有权，国家公园内部分国有自然资源资产所有权由中央政府行使，部分由省级政府行使，并逐步过渡到全部由中央政府行使。同时，按照《总体方案》的要求，地方政府需要行使国家公园内的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。简言之，地方政府在没有自然资源所有权的前提下却仍然要承担大量的管理义务，并且要支出大量的生态补偿资金。生态补偿制度是不同利益主体之间重要的衡平手段，“实践中地方政府即是中央政府在地方的利益代表，同时又是地方选举出来的地方利益的代言人”[16]，这样的双重属性致使地方政府在生态补偿中缺乏主动性，尤其是缺乏在横向生态补偿中的责任意识，地方政府不能或者也不愿承认自己在生态补偿中应作为一个独立的主体。而在中央政府方面，也忽视了地方政府作为独立利益主体的利益需求，致使地方政府往往只是迫于政治压力进行生态补偿等生态保护行为。因此，在国家公园生态补偿机制的建立中，“可依据《生态文明体制改革总体方案》和十九大报告，与国家即将设立的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构衔接，在其下成立国家公园管理局，并在‘三定方案’中明确其与相关部委的权利边界、中央和地方在这个领域的事权”[17],进一步强调中央政府的补偿职责，尤其是资金补偿，应当按照总生态补偿资金的百分比加以明确并写入相关法律法规中，由此保障地方政府作为独立利益主体的利益以及保证其积极性，而地方政府主要是对生态补偿资金的筹措支付起辅助补充职责。但是，地方政府必须要履行好相应的生态保护职责，并在政策补偿等方面进行更多的创新与支持。

(4) 完善自然资源的确权登记。实现国家公园自然资源产权归属清晰、权责明确是保证国家公园生态补偿制度的前提，只有在权属明晰的情况下，补偿主体与受偿主体之间的权利与义务关系才能得以构建。针对当前国家公园自然资源的确权存在的问题，必须完善自然资源的确权登记制度，建立一套适合我国国家公园体制建设的确权制度。首先，应完善自然资源资产调查与监测制度，在统一的自然资源资产管理体制下，以土地调查为基础，并对森林、耕地、草地等自然资源进行综合调查，对国家公园内自然资源资产进行摸底；其次，应加快整合自然资源资产管理机构，制定统一的登记方法，建立统一的自然资源确权登记制度；再者，应健全自然资源资产产权体系，落实自然资源所有权行使主体，明确国家公园管理机构行使国家所有权，创新集体所有权的实现形式，促进所有权权能更完整地实现，最终实现国家公园范围内自然资源资产归属清晰、权责明确，为国家公园生态补偿受偿主体的确定奠定基础，切实公平合理地保障各主体之间的权利与利益。

(5) 建立国家公园的横向生态补偿机制。我国当前的横向生态补偿实践主要是在跨流域生态补偿领域，而国家公园体制试点中，浙江钱江源国家公园和安徽三江源国家公园更是以“大河源头”为名，因此从现有的流域生态补偿实践中汲取经验十分必要。浙江省与安徽省之间建立的新安江流域生态补偿，在为上游地区确定下游受益地区为生态补偿主体拓展生态补偿资金来源的同时，也对上游地区的生态补偿工作提出了更加严格的要求，以倒逼上游地区开展生态保护工作，这对于国家公园与下游受益地区建立横向生态补偿关系提供了比较成熟的案例。而京津风沙源区与陕南秦巴生物多样性生态功能区的区域生态补偿，构建起了其余生态保护相关联区域的横向生态补偿制度。本文认为，国家公园横向生态补偿机制的建立应满足以下两个条件：第一，在中央层面出台关于建立生态补偿制度的基本法律法规，对地区间横向生态补偿进行专门规定，使横向生态补偿制度有法可依；第二，中央各部委应当完善支持政策，搭建协商平台，引导国家公园所在地区与受益地区通过自愿协商的方式建立国家公园横向生态补偿机制。在国家公园横向生态补偿机制建立的过程中，为了兼顾不同地区的利益，上级政府不宜采用强制行政命令的形式，应当以引导协调为主，补偿双方以国家公园建设为主要利益考量，通过自由平等的协商，采取协议的形式确立双方补偿关系。通过建立国家公园的横向生态补偿机制，可以有效地实现将受益地区作为生态补偿主体的目的，既能完善国家公园生态补偿制度，也可以协调区域发展之间不平衡的问题，实现了生态效益与经济效益的多方共享。

5 结 语

本文基于对国家公园生态补偿内涵的界定以及《建立国家公园体制总体方案》对国家公园体制提出的建设要求，对国家公园生态补偿主体的识别、国家公园生态补偿主体构建过程中的存在的问题进行了初步分析，尝试厘清各不同国家公园生态补偿主体间的区别，并有针对性地为国家公园生态补偿主体的构建设计解决方法。在国家公园生态补偿主体的构建过程中，必须关注受偿主体与补偿主体的多元性，真正实现国家公园建设全民公益性的要求，同时协调好不同主体之间的利益关系，建立高效、有序的国家公园生态补偿制度。

《总体方案》出台至今，各国家公园体制试点也初见成效，然而国家公园生态补偿主体的构建以及国家公园生态补偿制度的建设依然面临诸多困难与挑战，主要包括：如何处理多元补偿主体导致的国家公园生态补偿资金机制的复杂性问题；国家公园生态补偿制度中如何解决由于国家公园所在地域不同导致生态补偿主体的利益诉求存在差异等问题。国家公园生态补偿主体的构建，需要国家层面总体的构思布局，同时也需要各试点区域立足自身需求做出尝试，以为我国国家公园生态补偿制度的建设与发展做出自身的贡献。