我国水生态补偿制度现状及完善对策分析

王 利

(河南大学 司法文明研究中心，河南 开封 475001)

基于水资源在经济社会发展中的基础性作用以及当前我国水环境保护的严峻形势，加快推进水生态补偿制度建设已成为国家推进生态文明建设的重要举措。总体上看，国家虽依托《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等重要文件对包括水环境在内的生态补偿已作出顶层制度设计，但具体生态补偿实践中的制度建设，尤其是法律制度建设仍然滞后，很大程度上影响着我国生态补偿实践的实效性。本文以水生态补偿内涵的界定为基点，对我国水生态补偿制度的现状进行系统审视，并结合其当前制度建设的不足，重点分析其未来完善策略，希望对我国水生态补偿的制度化、规范化及整体生态补偿长效机制的构建思路有所启发。

一、生态补偿与水生态补偿内涵分析

若想实现对水生态补偿概念进行合理界定，首先应对其上位概念即生态补偿概念进行有效的梳理和分析。总体来看，生态补偿问题主要源于20世纪中期，基于生态环境不断恶化的现实，人们开始重新审视人类自身与生态环境的关系并提出了生态补偿问题。但由于生态补偿问题本身的复杂性、研究视角的差异性等因素，目前学界对生态补偿概念尚未取得统一共识。

国外而言，关于生态补偿的研究主要涉及三个方面：首先，以科斯定理为基础，将环境服务外化为一种能够独立定价及交易的生态产品，进而将生态补偿理解为环境服务购买者与环境服务提供者围绕着环境服务买卖所达成的一种自愿交易。该观点的最大优点是可依托市场产品价格调节机制，激励环境服务提供者及购买者积极推动生态环境创新，并提供了政府部门解决环境外部性的替代性方案。但建立在强调效率优先的科斯定理基础上的生态补偿概念往往会忽略公平问题，与发展中国家生态补偿实践往往突出生态补偿的公平效应尤其是关注生态补偿与贫困区域的关系等现实问题不相适应。其次，以庇古理论为基础，在探讨生态补偿概念时往往加入政府干预机制的内容，如环境税收或补贴问题。建立在庇古理论上的生态补偿概念更多适用于发展中国家的现实，因市场机制的不完善，故其生态补偿实践更注重生态产品的持续供给而非经济效率的最大化，同时关注的目标也更为多元化，包括减少贫困与促进社会公平等典型现实问题。第三，随着时代的发展，积极融合上述两种观念对生态补偿加以理解，认为单一的交易成本视角并不能全部涵盖生态补偿的内涵或功能，应从包含多种行为规范和功能的视角去认识生态补偿制度。

国内来看，学者主要基于经济学、生态学及法学三种视角来分析生态补偿的内涵。首先，从经济学视角看，有学者认为，生态补偿为通过对损害(或保护)环境资源的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的收费(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的[1]。其次，从生态学视角看，典型观点认为，生态补偿为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”[2]326。再次，就理论研究目的而言，无论是生态学意义还是经济学意义上的生态补偿，最终要落实到需要对生态补偿概念进行立法或政策实施界定。就法学视角来看，有学者认为，“生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式弥补其成本支出以及其他相关损失的行为”[3]。

综合国内外学者关于生态补偿的概念理解来看，对于水生态补偿概念的界定要综合考量多种因素，除了参与自愿性、帕累托效率、生态公平等基本因素外，还要考量国情因素。理论上看，水生态补偿概念内涵虽丰富，但不能无所不包，不能将一切有关水环境治理与保护的措施都纳入到水生态补偿的范畴之内，认为水生态补偿制度既能解决水生态保护，又能解决水污染治理，进而产生水生态补偿制度与水生态损害赔偿制度间的功能竞合及内容重复设计问题。另外，结合2013年国务院《关于生态补偿机制建设工作情况的报告》、2016年国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》等最新国家文件来看，生态补偿制度建设的核心内容都是围绕着合理界定生态保护者与受益者权利义务而展开，目标是加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的生态补偿运行机制。因而，虽然当前我国水生态补偿实践与扶贫开发、水污染治理等问题有所交织，但水生态补偿的基本内涵应被理解为依据“受益者付费”原则而实施的一种特有的生态保护补偿，是水生态系统服务受益者对水生态系统服务提供者所实施的一种增益性补偿，其彰显的应是一种正向激励功能。

二、当前我国水生态补偿制度建设现状分析

在当前我国水资源约束趋紧、水生态环境保护形势严峻的背景下，以明确水生态保护者与受益者的权利义务、充分调动社会各主体投入水生态保护实践积极性为基本目标的水生态补偿制度的重要性日益凸显。基于此，近些年党和国家的重要文件针对涉水生态补偿问题已作出诸多安排，但囿于理论研究基础相对薄弱、涉及利益主体及纠纷较多、实践经验不足等原因，我国的水生态补偿制度建设及实践虽取得积极成效，但也存在着诸多不足。具体而言，大致体现在如下几个方面：

(一)水生态补偿顶层设计已定，但法律依据严重不足

进入新世纪以来，我国生态环境形势恶化的趋势并未得到有效改变，作为环保创新手段的生态保护补偿制度日渐受到国家及学者高度重视。党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，要求加快建立生态补偿机制。十八大在对生态文明建设作出战略部署的同时，针对生态保护补偿制度的构建也提出了基本要求，随后十八届三中、四中和五中全会则对生态保护补偿机制的具体构建提出了明确要求。2013年，十二届全国人大常委会第二次会议审议了《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》，针对当前国家生态补偿机制建设的工作进展、主要成效、实践经验、主要问题及未来工作重点等作出了全面阐述，针对流域和水源地方面的生态补偿实践模式及其经验进行了总结，并对其完善方向作出了部署。2015年4月《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》出台，2015年9月中共中央及国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，再次强调要以“受益者付费、保护者得到合理补偿”为核心原则加快形成生态保护补偿机制。2016年5月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，对国家生态补偿机制建设的总体要求、分领域重点任务、推进体制机制创新、加强组织实施等具体问题作出了明确规定，并专门针对 “水流”具体领域生态补偿的重要任务作出了部署。总体上看，当前党和国家关于水环境在内的生态补偿机制建设的顶层制度设计已初步确定，生态补偿整体制度设计及具体生态领域制度建设已成为国家环保制度创新的重要任务。

现实来看，生态保护补偿理论研究与国家顶层制度设计若想在实践中得到呈现，必须要有完备的制度尤其是法律制度作为保障。目前，我国尚未有专门性针对水生态补偿的立法，涉水生态补偿的规定主要分散于不同层级的立法之中，如我国《水法》规定，“开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益”[注]参见《中华人民共和国水法》第20条。；《水污染防治法》规定，“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”[注]参见《中华人民共和国水污染防治法》第7条。；《水土保持法》规定，“国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度”[注]参见《中华人民共和国水土保持法》第31条。。另外，在一些地方性立法如《苏州市生态补偿条例》《江西省流域生态补偿办法(试行)》《江苏省水环境区域补偿实施办法(试行)》《昆明市滇池流域河道生态补偿办法》等内容中，水生态保护补偿思想及具体措施也得到不同程度呈现。总体上看，在我国关于水生态补偿的顶层设计既定的情况下，我国的相关制度建设尤其是法律制度建设尚未实现与时俱进，有关水生态补偿的立法规定具有分散性、缺乏系统性及可操作性，有关水生态保护补偿的范围、标准、方式等具体问题也缺乏统一规范性，难以在全国层面形成有效的合力作用。

(二)水生态补偿制度框架初步厘清，但内容设计亟须完善

目前，学者们围绕着水生态补偿制度的框架已作过诸多分析，除了传统的“补偿主体、补偿标准、补偿方式”的典型研究思路之外，也有诸多学者结合水生态保护补偿机制的运行逻辑为研究视角，从水生态产品形成与供给机制、水生态补偿资金机制、水生态补偿资金支付机制、水生态补偿评估与监管机制、水生态补偿管理与责任机制等更具有实施性的问题方面展开探讨，使得水生态补偿制度框架更为清晰。但总体上看，这些研究尚缺乏有效的科技和理论支撑，相关内容设计亟须完善。

第一，良好的水生态产品形成与供给机制是水生态补偿机制有效运行的前提。国内学者虽针对水资源在内的生态系统服务价值、土地利用变化与生态系统服务功能间的关系等关键问题作出过分析[注]典型如《中国生态系统服务研究的回顾与展望》(李文华等，2009)、《生态系统服务的生态学机制研究进展》(欧阳志云等，2009)等。，但具体到水生态补偿机制方面尚未能清晰界定水环境或流域内土地利用变化与水生态产品供给之间的内在联系、不同水生态产品之间的权衡与协同关系、不同产业布局变化与水生态产品间的内在变动机理等基本问题，进而在现实中难以实现对水生态产品价值的客观性评估，也难以对水生态产品价格作出合理性估算。

第二，持续、规范和透明的补偿资金机制是水生态保护补偿实践持续、稳定运行的重要保障。国内学者虽针对水生态补偿政府资金机制完善及市场补偿资金机制构建作出较多分析[注]典型如《生态补偿机制与政策设计》(王金南，2005)、《生态补偿的国际比较：模式与机制》(中国21世纪议程管理中心，2011)、《中国生态补偿立法：路在何方》(秦玉才、汪劲，2013)等。，但对融资主体的法定职责以及权利义务尚未作出清晰阐述、随所提供生态系统服务功能的变化而增加或降低投入的补偿资金反馈机制也少有研究，很大程度上阻碍着生态保护补偿资金机制运行效率的提升。

第三，水生态保护补偿支付机制主要涉及支付标准、支付条件、支付方式、支付机构等具体性因素，该机制的执行效率直接关系生态产品提供者的权益能否得到有效保障。随着我国生态保护补偿制度及其实践的不断推进，有关补偿支付机制内容的研究也日渐丰富[注]典型如《生态补偿标准确定的主要方法及其应用》(李晓光等，2009)、《中国流域生态补偿实施框架与补偿模式研究》(王军锋，2013)、《流域生态补偿机制的标准设计与转移支付安排》(孙开，2015)等。，但也存在着补偿标准研究较丰富、支付条件与支付方式研究较薄弱的现象。另外，市场经济建设视域下政府部门仍承担着生态补偿支付机构职能，一定程度上也阻碍着中立性、专业化支付机构的发展。

第四，水生态保护补偿评估机制关注的是补偿制度的绩效问题，基于生态补偿与扶贫、经济协调发展等现实因素密切相关，因而水生态保护补偿评估机制需要综合考量补偿实践的效率与公平因素。国内学者针对生态评估重要性、水生态补偿评估的办法及社会效益等问题已作出诸多探讨[注]典型如《河南省水环境生态补偿机制及实施效果评价》(于鲁冀等，2011)、《生态补偿式的合作博弈分析》(郑克强，2014)、《生态补偿项目对缓解贫困的影响分析》(杜洪燕等，2016)等。，但评估主体的多元化建构问题、评估方法的科学统一性问题、评估机制的规范化问题尚未形成系统化研究成果，很大程度上阻碍着水生态保护补偿制度实践的全面开展。

第五，管理与责任机制是水生态补偿制度实施的重要保障。国内学界结合国外典型水生态补偿组织管理制度实践经验总结及我国跨区域、跨流域水生态补偿实践的现实困境分析，对建立流域内政府机关与非政府组织间广泛的合作机制、建立跨层级及跨行政区域的常设性流域生态补偿管理协调机构等关键问题的具体策略已作出诸多探索[注]典型如《流域生态补偿机制研究》(宋建军，2013)、《流域生态补偿理论探索与案例研究》(许凤冉等， 2010)等。。但流域内水环境治理与水生态补偿管理体制的协调统一、水生态补偿纠纷解决及法律责任追究机制的有效构建等现实问题在理论研究中尚未得到有效厘清，亟须在未来的理论研究中加以有效扩展。

(三)水生态补偿实践形式日渐丰富，但实践绩效有待提升

伴随着国家对水环境加强保护的政策与文件不断推出，围绕着水环境进行生态补偿的实践形式也日渐丰富。就补偿所涉及领域而言，目前已初步形成以流域生态补偿为核心，以饮用水源保护、水土流失治理、河湖生态修复等为重要内容的水生态补偿制度体系；就补偿所涉主体而言，主要涉及流域上级政府实施纵向协调(如在中央协调下，2013年广西、广东两省实施的关于九州江流域环境治理的生态补偿实践)、流域同级政府间的横向组织协调(如2011年浙江与安徽两省围绕新安江流域水环境治理所实施的所谓“水质对赌协议”)；就补偿资金来源来看，主要包括财政资金纵向补偿机制(如2008年开始实施的《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》)、财政资金纵向补偿机制(如2014年实施的《江苏省水环境区域补偿实施办法(试行)》)、财政资金混合补偿机制(如2008年山东省与莱芜、泰安两市围绕大汶河领域水生态补偿的实践协议，2012年安徽与浙江签署的《关于新安江水环境补偿协议》)[4]；除了常规性的资金补偿形式外，实践中还涉及专业人才培训、强化补偿区域间在经济发展与生态保护间的对口协作、产业转移、生态园区共建等多元化水生态补偿实践形式。还要看到，虽然我国当前水生态补偿实践形式日渐丰富，但是总体上我国水生态环境改善状况并未能取得预期效果。从环保部2015年《中国环境状况公报》所披露的信息看，虽围绕着重要流域已作出诸多生态补偿探索与努力，2015年长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的700个国控断面中，Ⅰ类水质断面仅占2.7%、Ⅳ类及以下水质仍占27.9%，相比上年水质状况几乎无改善[注]参见2015年《中国环境状况公报》。。显然，我国水生态补偿制度实践绩效性亟待进一步提升。

三、未来我国水生态补偿制度构建的完善对策

结合上述我国水生态补偿制度现状分析，可考虑从以下几个方面对其加以完善：

(一)依据国家生态补偿顶层设计，积极完善水生态补偿立法体系

如前所述，国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》已成为我国指导重要区域、领域及地区间生态补偿实践的指导性、纲领性文件，并构成了生态保护补偿机制的顶层制度设计。但若想“在2020年实现水流区域生态保护补偿全覆盖”，并在“江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊”[注]参见国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》中关于水流领域重点任务的表述。等水流重点区域内全面开展生态保护补偿实践，有效、规范的制度保障，尤其是相关法律建设显然不可或缺。从现实来看，鉴于水资源的利用在现实中面临着广泛的经济、文化、伦理、生态等利益冲突，若想有效平衡各利益之间的冲突、确保水流区域内各种形式生态补偿实践行为的有序性，作为人们之间行为关系的基础性规范即法律制度建设也必须先行。

结合前述我国水生态补偿立法现状，当前应围绕着水生态补偿顶层设计所涉内容，可考虑从以下两方面积极进行水生态补偿立法完善：

首先，围绕生态补偿顶层设计，适时出台专门性立法，为水环境在内的全国各领域生态补偿提供统一性的实践依据。建立生态补偿机制已成为我国环保制度创新的重要内容、生态文明建设的重要保障，其重要性地位与当前我国生态补偿缺乏专门性立法、既有立法分散且缺乏可操作性的现状显然不相适应。为了在全国层面真正确立生态补偿长效机制，全面形成生态保护领域“谁受益、谁补偿”的利益调节格局，并增强生态补偿立法的权威性及约束性，应结合国家关于生态补偿的顶层政策设计内容，在总结各地、各区域生态补偿实践经验的基础上，于国家层面尽快出台有关生态补偿的专门性立法，确立生态补偿制度实施的基本原则，并针对生态补偿的具体领域、补偿主体、补偿对象、补偿范围、补偿标准的、补偿资金来源、补偿利益相关主体的权利义务、补偿考核评估措施、补偿监管及补偿责任追究机制等基础性问题作出明确性规定，进而为包括水环境领域在内的具体生态补偿实践的开展提供统一性的行为依据。

其次，以全国生态补偿专门性立法为依据，结合水环境的不同类型、水生态补偿的特殊需要以及水环境所在地域特点，鼓励各地充分利用地方立法权限，围绕水生态补偿现实需要适时出台规范性文件或地方法规，确保区域性水生态补偿实践的制度化和规范化。需要指出的是，基于水生态领域的复杂性及其功能的多样性，水生态补偿的类型也必然注定多样化，加上水生态补偿与社会公平、生态伦理等非经济因素也密切相关，国家层面的水生态补偿立法只能提供一种原则性的法律框架、解决水生态补偿实践的共性问题，诸多具体性现实问题只能依靠配套性立法尤其是更具有针对性的区域性或流域性立法来具体解决[5]。

(二)结合水生态补偿机制有效运行机理，进一步强化理论内容研究

如前所述，有关水生态补偿理论研究的细致性框架已大致确定，相关理论研究成果也日渐丰富，但在具体的内容设计方面仍存在着诸多不足，很大程度上影响着水生态补偿制度的实践绩效。未来来看，应该围绕着确保水生态保护者得到合理补偿、受益者付费的基本原则，进一步强化水生态补偿制度框架的系统性、理论研究内容的科学性及可操作性，形成水生态保护者和受益者间的良性互动机制。具体而言，应结合实践中水生态补偿机制运行的不同阶段，对水生态补偿机制有效运行的内在机理进行进一步梳理和研究，大致涉及以下几个方面：

第一，进一步深入分析各类生态系统结构、生态过程与服务功能间的密切关系，科学揭示包括水环境在内的生态系统服务功能量化的客观衡量标准，科学构建水生态产品形成与供给机制，为综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上实现水生态产品供给主体利益获得的正当性及获益主体付费合理性的水生态补偿制度建设目标奠定实践前提和基础。

第二，进一步明确水生态补偿政府融资与市场融资多元化的具体路径，科学界定相关融资主体的权利与义务；进一步探索水生态补偿资金的反馈机制，实现水生态系统服务功能变化与资金投入之间的良性互动，进而构建水生态补偿多元化融资长效机制。

第三，进一步深化水生态补偿标准种类及核算体系研究，探索科学、合理、规范的水生态支付条件以及从单一内容支付、分类支付向综合性内容支付过渡的多样化支付方式，并强化水生态补偿标准与水生态补偿支付方式、支付条件间的系统化研究，同时积极探索政府部门作为水生态补偿支付机构与市场中立性、专业化支付机构建设之间的协调并进路径，确保水生态补偿支付机制的高效，保障水生态产品提供者的利益得到充足、及时实现。

第四，进一步融合效率与公平理念的水生态补偿评估目标，构建科学、合理、可操作性的水生态补偿评估方法体系，探索专业化、独立性评估机构的构建路径，进而实现对水生态补偿实践的合理判断，不断完善水生态补偿评估机制，不断提高水生态产品提供者改善水生态品质的内在动机。

第五，基于水环境生态系统的整体性、关联性以及水质水量的不可分割性，进一步深化部门间、跨层级及跨行政区常设性生态补偿管理协调机构建设的可能性及现实性研究，避免各部门基于各自部门利益考量及各自涉水生态补偿政策所造成的在补偿资金来源、补偿范围、补偿方式等方面的不统一、甚至相互抵触现象。进一步探索水生态补偿实践中不同部门、不同主体之间的争议与纠纷解决路径，并针对水生态补偿协议违约责任、第三方责任、行政责任、刑事责任等具体责任承担及不同责任间的竞合问题进行细化研究，强化水生态补偿制度实施的强制性约束机制。

(三)积极营造“政府主导、社会参与”氛围，进一步提升制度实效

进一步提升水生态补偿制度实践绩效的因素众多，除了前述完善法律依据、强化制度框架的理论性与科学性，以强化水生态补偿实践的制度化、规范性、可操作性，进而实质性提升水生态补偿实践的合力作用外，关键还在于要在水生态补偿领域营造出政府积极主导、社会积极参与的整体性氛围。具体而言，以下因素应予以重点考量：

首先，进一步强化水生态补偿的政府责任，发挥政府对水生态环境保护的主导作用。市场经济视域下，虽然建立在产权私有化基础上的环境私人化治理方式被诸多学者提倡，但环保实践中公共治理模式仍然是主导，因为其可以高效引导社会主体间的意识并协调主体间的环保行为[6]178-179。因而，提升水生态补偿制度的绩效首先需要充分发挥政府的率先垂范与导向作用。基于水资源在社会经济发展中的基础性作用以及当前严峻的水环境形势，各级政府要切实把水生态补偿制度建设作为生态文明建设的重要内容，明确水生态补偿制度建设与实践的目标任务，细化可操作性的水生态补偿制度实施内容，制定科学合理的水生态补偿绩效考核评价体系，并实行严格的奖惩制度，切实保障政府在水生态补偿制度实践中的组织与领导、推动与示范作用。

其次，进一步提升全社会关于水生态补偿的意识，完善水生态补偿制度实施的社会基础。实践证明，环保实践的最大推动力源于社会公众，而公众参与环保实践的程度与效果则取决于其环保意识状况，若想进一步提升水生补偿制度的实践绩效，全社会生态补偿意识的提升不可或缺。因而，应依托传统新闻媒体及现代新媒体平台，通过展览展示、法律政策解读等多样化形式，强化水资源保护及水生态补偿宣传教育力度，引导全社会树立水生态产品有价、保护水资源人人有责的基本理念。同时，依托水生态补偿典型实践事例示范或宣传，努力使全社会树立“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的意识，进而在全社会营造出珍惜水环境、积极参与水生态补偿实践的良好氛围。

四、结语

生态补偿已经成为我国环保制度创新的重要内容及生态文明建设的重要实践保障，而在我国生态补偿机制整体推进过程中，涉水领域的生态补偿制度建构显得尤为重要但也更为复杂，这主要源于水资源在经济社会发展中的基础性作用以及水资源利用过程中所面临的广泛利益冲突。目前来看，我国水生态补偿制度的构建已经具备充分的社会、经济及政策基础，应积极推动水生态补偿实践行为的法制化、制度化和规范化，确保水生态补偿实践中各方利益得到有效协调，并加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的有序社会格局，最终实现制度文明引领用水文明、用水文明反哺制度文明的远景目标。