农民政治参与的困境与对策

熊凤水，苏 霞

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601）

一、文献回顾

我国是农业大国，农民政治参与对实现现代化和民主化至关重要，农村的政治经济稳定也是国家稳定和社会全面发展的基础。农民有序参与政治有利于农民意愿的表达和政府决策的制定，推动农民政治的成熟。农民通过村民自治组织表达自己的利益诉求，政府知晓农民的需求和心声，在制定政策时才能关注农民真正所需，对政治资源进行合理分配。农民有序的政治参与能够发挥制度化参与的高效性，减少非制度化参与频率以及其所带来的社会秩序紊乱和政治资源浪费等问题，并且能在政府政策执行过程中起着重要的监督作用，使党和国家的政策能够落实到位。改革开放40年以来，我国的民主政治建设取得了卓越的成就，农村基层民主政治建设的框架基本建成，农民政治参与的广度和深度都有了很大提高。但是，在经济社会迅速发展的今天，农民政治参与仍然存在着进一步研究的空间。

胡弘弘、赵涛在分析农民政治参与的现状时认为，农民政治参与主体的差异性较大，参与的主观动机的多样化较突出，政治参与制度并未发挥其效能，在制度化参与渠道堵塞的同时，农民的非制度化政治参与则越来越多。[1]季丽新、王培杰则是通过对20个省级行政村68个村庄的调查中发现，农村中大部分的民主管理和民主决策制度虽然已经制定，但许多制度仍然形同虚设，并未落到实处，如村民会议、村民代表会议以及民主管理章程等。农村的民主治理总体水平较低，农民政治参与意识淡薄且以动员型参与为主。[2]王立梅、计军恒在分析农民政治参与热情的制约因素及相应对策研究时认为，中国农民政治参与热情不高主要是由经济因素、农民的主体意识缺乏以及相关具体制度的不完善所导致，并提出要保障农民政治权利、增强农民主体意识、完善具体参与制度，以此来提高农民的政治参与积极性。[3]杨雅夏则是从协商民主的视角探讨农民政治参与所面临的困境并给出相应对策，她认为农民参与热情之所以不高是因为农民的多元化诉求没有得到充分的表达和实现，因此建议将协商民主引入到基层人大制度、各级政府的治理过程、村民自治中，以此来激发农民的政治参与热情，使其在政治参与的各个过程中行使自己的民主权利，表达自己的利益诉求，从而使政策制度更好地发挥作用，以解决农民的切身问题。[4]

通过已有的文献梳理可以发现，现实生活中农民政治参与还存在一些不完善之处。本文在前人研究的基础上，论述农民政治参与的现状，分析农民政治参与的影响因素，认为不仅要重视制度化参与渠道和培育农民主体的内生动力，而且要注重发挥网络对推动农民政治生活前进的正向作用，只有通过多种途径和多元主体的共同努力，才能真正提高农民政治参与的有序性，维护农村政治基础的稳定性，从而推动农民政治走向成熟。

二、农民政治参与的现状

农民政治参与是指我国农民通过一定的方式和途径，去直接或间接地影响政府的决定和参与政府活动相关的公共政治生活的政治行为，其目的是使自身的利益在公众政治生活中得到最大满足。[5]改革开放40年以来，中国农村发生了天翻地覆的变化，农民政治参与的深度和广度都得到了较大提高，但由于特殊的社会环境，农民在政治参与方面仍然存在一些值得去深入思考的问题。

（一）地区发展差异较大

由于城乡二元结构的影响，城乡不管是在经济发展、文化传播还是在政治参与方面都存在着不平衡现象。在经济发达地区，人们接受法制教育和政治机会较多，参政能力和参政意愿都较强。而在经济不发达的地区，农民经济收入相对较低且农村教育资源有限，农民的教育程度不高且思想观念固化，国家相关政策制度的下达渠道不畅，农民理解相关政治事务的能力较弱，表达意愿和维护权利的能力较低，制度化参与渠道受阻，导致农民政治参与的积极性较低。

（二）主动性参与与被动性参与并存

随着基层民主的不断推进，我国农民政治参与主动性也逐步提高，农民会主动参与村务讨论和决策过程，对村干部的满意度也在上升。与此同时，农民被动性参与更为突出，主要表现在：一是权利意识和责任意识淡薄；二是经济动机占主导。马克思曾说过：“人们所奋斗争取的一切，都同他们的利益有关。”[6]82农民并没有将政治参与融入自己的生活，将其看作是自己的权利和义务，而只是将政治参与的目标放在经济层面上，政治参与最终也是为了保障其经济上的权利。在实际情况中，农民的政治参与行为往往需要村干部鼓励动员甚至附属一些经济利益，如一桶油、一袋大米等。

（三）制度化参与和非制度化参与并存

政治参与按参与方式可以划分为制度化参与和非制度化参与。制度化参与是指公民在遵守法律的前提下参与公众政治活动，包括基层民主选举、参与村民大会等。而非制度化参与是指不符合国家法律和正规程序的政治参与活动，包括行贿活动、越级上访等行为。农民政治参与呈现出制度化与非制度化并存的局面，制度化参与在现实生活中效能较低，农民通过制度化途径参与政治，其民主选举、管理、决策以及监督方面的政治事务都缺少话语权和参与度。与此同时，非制度参与趋势加剧，出现了村干部为获取某种权力非法购买选票、农民越级上访等现象，尤其在拆迁、土地征用等方面表现更为突出，非制度参与的加剧会导致农村政治不稳定以及占用和浪费政治资源，影响上级政府部门工作秩序。农民也错误地认为只要将事情闹大，涉及的政府部门级别越高，自己的合理或不合理的诉求就更有可能得到解决。

（四）农民政治参与的网络化趋势加强

随着电脑、手机等电子媒介在农村家庭中普及和网络宽带的覆盖，网络政治参与越来越成为农民关心国家大事、参与自身政治事务的重要途径。网络政治参与具有快捷性、传播速度快、平等性和公开性等特点。一是农民随时随地可以通过电脑、手机以及电视广播浏览新闻，了解最新时事；二是可以通过登录政府网站，了解政府的机构构成以及工作内容，掌握国家政策，知晓自己所应该具有的权利和义务，让政府工作更加透明真实，也可以通过政府网站完成政治事务，进行网络选举和投票，缴纳各种费用；三是通过浏览一些论坛，既能发表对政治事件以及政策实施的看法和观点，反映农民自身的困难和当地政府的工作问题，也能了解别人的观点，从而拓宽自身视野，提高分析问题的能力。正是由于网络的发展拓宽了农民参与政治的渠道，并且这些渠道有着传统参与途径不可比拟的优势，农民政治参与的积极性和质量都在提高。但是，由于网络活动的主体匿名性及舆论的真假性难以保证，导致农民在网络政治参与中容易发表不负责的言论，而在受到虚假信息的诱导后往往出现不必要的恐慌，农民网络参与中的不安全感需要得到高度关注。

三、农民政治参与的影响因素

（一）经济原因

经济基础决定上层建筑，尽管国家一直高度重视农业和农村的发展，实施了很多政策举措，如乡村振兴、精准扶贫、三产融合、鼓励返乡创业等，这些政策都在致力于发展农村经济，提高农民收入，为上层建筑打好坚实的基础。但受城乡二元结构的影响，城市社会所拥有的经济资源和政治资源仍然优越于农村社会，城市市民不再简单地满足于物质生活，也想通过政治参与来满足自己较高层次的需要。但是在经济不发达的农村地区，农民最关心的还是自己的衣食住行等基本物质生活问题，并没有过多的精力和时间花在政治参与上，并且认为参与政治活动所带来的效益没有从事经济活动所带来的直接，从事政治参与活动不实惠，不愿意投入时间和精力。

（二）文化因素

首先，教育程度低下制约了农民政治参与的热情。农村教育水平相对滞后，农民文化程度较低，教育观念薄弱，教育质量不高，农村辍学的比例高于城市。同时，农村人口向外流动趋势加剧，凡是教育水平颇高的、年轻的都外出发展，留在农村的都是老人和小孩。受到空间距离的制约，那些外出者不会单纯为了政治参与返回家乡，一般由留守在农村的这部分人代表其政治权利。但是这部分群体的文化水平通常是最低的，他们没有接受过良好的教育，缺乏对法制知识的了解，法制观念薄弱，不会采用合法的政治途径维护自身的权利和表达利益诉求，导致农民政治参与的效果质量下降。其次，受传统中庸思想的影响，农民普遍认为政治活动是统治阶级的事情，当家做主的意识较低，不善于使用合法权利维护自身利益。这种思想制约了农民主体发挥其内生动力，也不利于树立农民的主人翁意识和营造良好的农村政治文化环境。最后，教育程度的高低会影响人们对电子媒介这种新鲜事物的接受能力，相对来说，教育程度低的农民特别是老年人不容易接受电子媒介，从而降低了农民在网络政治参与过程中的参政积极性，导致网络没有发挥其应有的提高农民政治生活参与能力的作用。

（三）制度因素

章荣君认为非制度化参与现象层出不穷的原因是由于制度化参与渠道受阻，农民的利益得不到合法化表达，利益受损，导致农民心理失衡，最终采取此种不理智的方法。[7]制度是保障农民合法有效地参与政治的重要保障。杨娟认为要充分发挥农民在基层政权建设中的作用，必须建立相应的制度化机制来保障他们合法有序的政治参与行为。[8]导致农民制度化参与效能低与非制度化参与不断上升的局面主要原因有：一是基层人大制度未充分发挥其功能。基层人大中农民所占比例很低，且大部分都是精英农民，普通农民表达利益诉求途径不通畅，缺乏对村干部的有效监督。二是村民自治组织未能保障农民利益。村民大会、村民代表会议以及民主恳谈会等自治制度在许多村庄中没有发挥应有的作用，村内事务在很大程度是都是由村书记或者主任说了算。三是村务信息透明度差。无论是村干部候选人信息还是决策执行进程和效果的信息，农民都很少有机会获悉。村务公开很多情况下是为了应付上级检查。四是基层网络建设不完善。由于某些较偏远农村地区的网络基础设施不完善，网络舆论体系以及法规制度不健全，给了不法分子可乘之机。有些不法分子在网上散布谣言，甚至实行诈骗，导致农民产生对网络的不信任感，网络参政的正确认知程度较低。

四、扩大农民政治参与的对策建议

（一）大力发展农村经济

大力发展农村经济、增加农民收入、丰富农民政治参与的物质基础是提高农民参政热情的前提。正如雷勇所说：“经济决定政治，没有物质基础作为保障，政治参与就是一句空话。”[9]农民的政治参与是为了保障其经济权利，由此可以看出经济利益对农民参政行为影响至深。当物质基础丰富，人们不再为生存问题担忧，自然会追求更高层次的需求，如获得政治地位和政治参与感。中国共产党十九大明确提出要实施乡村振兴战略，发展农村经济，完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，大力发展乡村产业，培育新型农业经营主体，实现小农户与现代农业相结合。这一系列措施都在为农民增收、农村繁荣打下坚实基础。政府还应该推进城乡一体化进程，城市带动农村发展，减少城乡二元结构所导致的城乡差距给农民带来的心理失衡感。对于贫困人口，政府要贯彻落实精准扶贫战略，将政策落实到位、落实到实处，落实好贫困人口的兜底和保障工作，如低保和五保、残疾人补贴、新农合医疗等，致力于脱贫攻坚，保障农民吃穿不愁，防止因病致贫、因病返贫的现象发生。

（二）健全制度化参与机制

1.健全基层协商民主制度

美国政治学家亨廷顿（Samuel P.Huntington）说：“在处于现代化之中的社会里，这些国家政治稳定的关键就看能否在现存的体系中动员群众参与政治，而不是反对现存体系。”[10]57在基层政治生活中重视农民的有序参与是非常重要的，这需要在民主选举、民主管理、民主决策以及民主监督的过程中使农民真正参与进来，真正做到治理过程让农民真正满意，治理成果为农民真正需要。协商民主是一种重要的民众参与机制，是指通过各种形式，在决策前和决策后进行广泛协商、集体决策的过程。将协商民主融入基层民主政治中，主要体现在：（1）民主选举。首先，增加农民在人大的比例。2010年修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定“城乡按同等比例选举人大代表”，但现实情况并没有这么理想，农村的基层人大代表中结构仍然不是太优化，农民所占的比例依然很低，呈现“党员多、干部多”。应该增加农民在基层人大中的比重，使其拥有更多的话语权。其次，提高农民选举的质量。在农村，一定程度上仍然存在跟风选举或者村干部“买票”现象，既没有充分发挥农民手中的选举权，也容易导致农民对选出的干部缺乏信任。一个重要的原因是选举前农民对候选人并不了解，可能只知道姓名等一些基本情况，但对于政治能力、工作目标、施政方案等却一无所知，农民对候选人不了解，就更容易受到诱导。（2）民主决策。在农村重大事项的决策和落实过程中，要充分引入协商民主，在结合专家学者的建议，保证政策专业性的同时，还要充分听取农民的声音，保障政策的现实性。只有能真正解决农民实际问题的政策才是好政策，在解决农民问题的过程中，农民是最具有发言权的，可以通过开展听证会、民主恳谈会以及村民会议听取农民建议。（3）民主管理。基层政府要贯彻落实《村民委员会组织法》，保障《组织法》赋予农民的各项权利，定期召开村民会议、恳谈会以及落实信访制度，通过村民自治制度让农民群众自己当家做主，进行自我管理、自我服务。实施“民主商议、一事一议”，还权于民，保障农民权利的有效行使。

2.发挥网络的积极正向作用

网络是把双刃剑，若能运用好则能推动农民政治生活往前迈进一大步，若不能则可能会带来负面后果，因此政府应发挥好网络对农民参政积极性的正向作用。首先，政府要净化网络环境，通过加强网络基础设施建设，建立健全网络舆论体系以及相关法规制度，抑制虚假信息和谣言的传播，把握舆论的健康走向。其次，将政府工作与网络相结合，在基层政府工作中，有一项重要内容就是村务公开。村务公开是指村委会将其工作情况，通过一定形式和程序告知全体村民，是人民群众评判农村党风政风的一个重要标志。而目前我国农村村务公开面临着公开不及时、公开内容不完整、忽视反馈等问题，这些问题会导致政府和农民的信息不对称，一方面忽视反馈，政府不知道农民的真正想法和需求，意识不到工作中的失误，另一方面村民对各种村务信息不了解，农民的知情权缺失，监督力度下降，从而导致政治参与热情度下降。政府要将村务公开与网络相结合，在网站上及时有效地公开工作内容和进度以及与农民有关的政策等，启动村务信息公开平台建设，各行政村的村务及财务信息实现互联网、手机终端等多渠道查询。这样农民就可以随时随地了解信息，也可以通过网站与基层政府工作人员进行交流。

（三）增加农民主体意识

1.提升农民教育水平

教育层级与参与程度成正比，公民的文化程度越高，政治参与的程度也越高。教育水平与人们的表达能力、认知能力以及思维能力是成正比的，当农民的教育水平比较低下，他们掌握政治信息和资源就比较少，表达和反馈自己意愿的能力比较低，从而影响农民的参政积极性和农村的参政水平。为此，要不断提升农民的教育水平。首先，要大力发展农村教育，提高农民的科学文化素质。结合当地的实际情况，不断创新教育形式，引进教育人才，更新教育理念，鼓励大学生返乡创业、返乡当村官，为农村输入新鲜的血液。贯彻落实九年义务教育和相关教育补助政策，真正做到“再穷不能穷教育”。其次，要加大对政治教育的宣传，通过各种形式，让农民了解基层民主政治制度和相关的法律法规，丰富他们的法律常识，增强法治观念，明确政治参与的各项权利与义务。比如，党员干部深入基层发挥榜样作用，通过大众舆论的传播宣传，营造良好的政治文化氛围。再次，要加强农民的网络参政培训，提高农民网络知识和电脑知识的普及与运用，使农民有能力有机会参与到网络政治中来，增加农民对网络的信任感和提高对虚假信息的辨识能力，合理地引导农民采用正确的网络方式参政议政。

2.提高农民政治成熟度

农民政治参与非常注重眼前的现实利益，有些农民如果不能领到礼品就不去参加投票，认为投票与自己无关，这种功利性动机不利于农民政治参与的主体意识的培养，看不到其背后的非经济效益，是农民政治成熟度不高的一个外在表现。各级政府要大力加强宣传，提升农民参政的非经济因素心理动机，让农民意识到参政行为是保障自身各方面的权益和解决他们现实中所面临问题的重要途径，基层政府是他们的服务者而不是管理者，农民是国家的主人，并且参政所带来的非经济效益要远远高于眼前的经济效益。与此同时，要引导农民制度化参与，尽量减少非制度化参与，不断提高农民的政治成熟度。

五、结论与讨论

农民政治参与程度是衡量一个国家和社会民主化程度的重要指标，虽然我国一直重视三农的发展，给予了很多政策支持，农村的基层民主建设也取得了显著效果，但总体而言，我国农民政治参与还存在着改进和提升的空间，需要大力发展农村经济，奠定农民政治参与的坚实物质基础，建立健全具体制度化参与制度，拓宽农民参与渠道，增加农民主体意识的内生动力，树立农民主人翁意识，应用好网络在农民参与政治中的正向作用。农民政治参与的热情提高和能力提升不是一朝一夕的事情，需要国家、政府、社会和农民等多元主体的共同努力。