新时期预算绩效管理中的评价结果应用：挑战与进路

●何文盛 蔡泽山

一、引言

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。近年来，随着财政各项管理体制改革的不断深入，预算绩效管理工作越来越得到党和国家的高度重视。在党的十九大报告中明确提出要 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实现绩效管理”，这就为我国未来的现代财政体系战略提出了新构想和新要求，即突出全面实施预算绩效管理是现代公共财政体系建设的应有之义，应大力引导其为实现公共财政治理体系现代化发挥作用。2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）。 《意见》指出，发挥好财政职能作用，必须按照全面深化改革的要求，加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。

然而，对于我国而言，由于具体国情的约束和传统管理模式的惯性影响，我国预算绩效管理制度改革尚处于初始阶段，仍面临诸多挑战，其中预算绩效评估结果信息的应用便是主要挑战之一。实际上，在西方发达国家，在政府绩效管理中充分使用绩效信息来改善组织绩效已经成为政府决策者的基本共识，他们在制定政府绩效管理计划中，纷纷将促进绩效信息使用树立为需要实现的重要目标。正如奥巴马所言：“对绩效管理系统是否有效的终极判断是绩效信息是否被应用，而不是创造了多少个目标、多少次评估，联邦绩效管理的效果距离这一标准相差甚远。”也就是说，绩效信息的使用依然被认为是绩效管理的一个“大难题”。

预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，其目标是建立 “预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的闭环管理模式和覆盖预算管理事前、事中、事后全过程的管理体系。其中，最重要的是运用财政支出绩效评价的结果，绩效评估结果的有效运用是其核心要素和最终目的，有助于提高财政支出效率，促进预算绩效管理的进一步发展。然而在目前预算绩效管理工作推进过程中，绩效评价结果应用不仅是当前预算绩效管理的薄弱环节，理论上也较少涉及绩效评价结果应用的讨论。因此，本文认为，在当前全面实施预算绩效管理，加快推进我国公共财政体制改革的过程中，提高绩效评价结果的实际应用，是增强预算单位和责任主体责任意识、提高资金使用效益、实现公共财政目标的重要措施，有利于实现有限、有为、有责、有能和有效的现代政府。

二、文献评述

从现有文献发现，目前的研究多为国外预算绩效管理发展经验的介绍，国外成功做法对我国预算绩效管理推进的启示，还有便是基于我国现实的政治体制与国情，对目前我国预算绩效管理在推进过程中存在的问题与挑战进行分析，并提出关于未来我国预算绩效管理发展的路径。

例如韩凤芹、王胜华通过对西方发达国家在财政支出绩效管理改革经验进行总结，发现西方发达国家普遍存在财政支出绩效评价法律制度体系完善、评价主体多元、评价过程公开透明并接受监督、注重对评价结果的应用等特征，并提出未来我国应该从完善财政支出的法律体系、创新评价方式、加强信息公开和强化结果应用等方面提高我国财政支出绩效管理水平。崔方珍对我国预算绩效管理和西方绩效预算进行了比较发现，我国预算绩效管理与西方绩效预算在理念和方法上有内在一致性，在发展上也存在交叉联系；但是二者也在管理的实施路径、管理主线和预算管理的关注重点上存在差别。因此，我国要在借鉴西方国家绩效预算管理的基础上，创新预算编制方法与编制过程、完善预算绩效管理评价体系，结合我国实际，循序渐进予以推进。

当然，更多的研究则是集中于探讨我国目前在预算绩效管理推进中遇到的瓶颈与挑战。例如王雪云、韩宗保指出目前我国一些配套改革还没有取得实质性突破，制约了预算绩效管理工作的整体推进和效果显现，主要表现在缺乏全面预算绩效管理的法律法规体系、权责发生制改革还没有全面推广实施、政府财务报告和绩效报告制度没有全面启动、政府战略规划与中期预算框架尚未有机衔接、绩效管理问责机制没有全面建立和财政预算透明度步伐还需加快推进等方面，未来需要在以上方面加大改革力度，以尽快实现全面预算绩效管理的预期目标。李海南从思想渊源、基础条件、内在因素和外部原因四个角度分析认为，预算绩效管理是适应我国国情的现实选择，但是受传统文化背景、政府管理体制、行政管理能力、立法保障程度和财政预算透明度等的影响，我国还不完全具备推行绩效预算的条件。

部分学者也逐渐开始从预算绩效管理的某一个具体环节或者要素展开研究。例如王金秀等人指出我国目前在预算绩效监管方面还存在绩效监管工作信息资料取证困难、预算绩效监管标准缺乏统一规范性、评价方法“重审查，轻绩效”和绩效评价结果应用机制不完善等问题，未来应从完善指标体系、优化评价方法和改进结果应用三个方面重点发力。李丽虹认为建立功能完善的预算绩效管理信息系统，是开展政府绩效预算管理的基础性条件之一；目前我国在预算绩效管理方面信息基础工作薄弱已成为制约管理效率取得实质性提高、理顺预算绩效管理工作机制和规范预算绩效管理制度的瓶颈因素。在此基础之上，从实施运行监控功能的视角出发，根据预算资金的全过程管理理念设计了预算绩效管理信息系统的流程，并采取分层模式设计了管理系统各模块和数据库分层体系结构。

其中，部分学者则专门或者重点探讨在预算绩效管理或者财政支出绩效评价中，绩效结果信息的应用问题。朱俊立指出，优化财政预算绩效评价结果应用对绩效目标的回应性是全面实施预算绩效管理的重要路径，目标与反馈有效结合方能提高预算绩效。在此基础之上，要通过进一步建立绩效评价结果与预算的联动机制、强化预算结果反馈和整改机制、健全绩效结果和报告的信息公开机制、完善绩效评价的第三方评估制度和实行行政问责的主体多元化制度来促进绩效评价结果应用质量的提高。孙欣从财政支出绩效评价结果的应用与问责关系的角度认为根据财政支出绩效评价结果来实施问责，是增强预算部门和责任人员责任意识、提高资金使用效益、实现公共财政目标的重要措施。目前虽然各级地方政府在实施财政支出绩效评价工作与问责的结合上有所突破，但仍面临财政支出绩效评价结果公信力和权威性不够、绩效评价结果难以应用、绩效评价结果问责的法制体系尚待完善、绩效问责主体单一和绩效问责客体责任划分不清晰等问题。赵丹指出在我国财政支出绩效评价结果应用方面，还存在公开性不足，约束力不强，绩效信息权威性不高以及缺乏制度保障等突出问题，可以从明确绩效评价结果的公开范围、加强行政问责、提高评价能力和通过规范途径将评价结果向人大报告等方面进行完善。

从以上文献回顾不难看出，在我国预算绩效管理研究方面，一方面学者们集中探讨国外开展绩效预算或者财政支出绩效评价的先进经验和对我国的适用性问题，尤其是对预算绩效管理实施产生影响的外部环境条件进行了适用性分析；另一个方面，学者们着重探讨了我国预算绩效管理目前存在的挑战与问题，并在此基础之上，提出了相应的对策建议。然而，目前的文献大多是从宏观层面对预算绩效管理面临的挑战进行了阐述，具体的方面，尤其是绩效评价结果信息应用方面涉及的相对较少，这就要求我们必须进行深入的绩效评价结果信息应用研究，以期能够探索出一条完善的预算绩效管理改革之路。基于此，本文从评价结果的信度不高、结果公开广度不够、应用力度有待加强和绩效结果反馈及整改机制亟待完善等方面对目前我国在绩效结果信息应用方面存在的问题进行了详细分析，同时对完善我国预算绩效管理结果信息应用的路径进行分析总结，以期能够为完善预算绩效管理制度，提升预算治理绩效提供理论参考。

三、当前预算绩效管理中绩效评价结果应用面临的挑战

预算绩效管理是一个环环相扣的完整体系，任何一个环节出现细微的问题都会对整体产生巨大影响，其中，绩效评价结果信息的科学、合理运用则是预算绩效管理工作的关键点和落脚点。强化在预算绩效管理和公共财政管理过程中绩效评价结果信息的运用，不仅是预算绩效管理工作能否取得成效的主要依据，也是保证预算绩效管理工作持续、深入发展的基本前提，更是增强绩效管理理念、提高财政管理水平、优化财政支出结构和提高资金使用效益的重要手段。当前，我国虽然在绩效评价结果信息运用上逐步突破，但是仍面临着许多问题，主要包括：

（一）绩效评价结果的信度有待提高

绩效结果信息的全面运用要以一个规范的评价机制、科学的评价指标体系和真实的评价结果为前提条件。对于财政部门和各预算单位来讲，只有评价的结果是对财政支出绩效的客观反映，评价结果信息的运用才有意义。从现有的操作实践来看，由于几个方面的原因，财政部门绩效评估结果的信度仍有待提高。首先，由于受到评价指标设置不科学、评价标准不统一和预算绩效目标填报不规范以及评价单位专业知识欠缺和工作人员经验不足等因素的影响，导致财政支出绩效评价结果的弹性较大。目前，我国在绩效评价指标体系设计上较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等缺乏科学的依据；各预算部门及项目负责人只是重点关注经济指标完成情况，忽视社会指标与生态指标等，而目前大多数单位开展的绩效评价项目大多是属于民生性和社会发展性项目，其最初的目标更倾向于社会价值或者公共价值的实现，这就背离了绩效评价的真实性、完整性要求。各地区评价单位在评价过程中，大多使用由财政部或者省财政厅出台的共性指标，而均未开发相应的个性评价指标，这不仅影响衡量绩效目标的完成程度，也间接影响了评价结果的科学性和客观性。同时，当前预算绩效评价工作是一种“自上而下”的推动方式，具有任务型导向的特征，故而各个预算单位参与绩效评价的积极性还未充分调动起来；再加上地方财政部门工作人员本身日常工作繁重，一方面要保证本职的日常工作正常推进，另一方面还要在较短时间内完成评价数据的收集、汇总、分析和绩效评价报告，工作负担较重，故而大多评价过程只是走过场、搞形式，从而在很大程度上影响了绩效评价报告的信度，降低了绩效评价结果的客观性与真实性。再加上目前全国预算绩效管理工作开展时间较短，绩效评价工作仍处于初级阶段，财政单位和第三方中介机构不单缺乏相关的专业知识和经验，也不具备对评价指标体系的研发、设计能力，这在一定程度上也影响了评价结果的科学性和客观性。第二，由于评价数据有限且分散、数据信息化管理水平不高和评价数据覆盖面较窄等因素，导致评价过程中数据收集存在“失真”现象。在当前的绩效评价开展过程中，评价数据更多是“二手数据”，主要来源于被评价单位的总结汇报、项目管理资料及从网上获取的公开资料和数据等，数据的来源较为分散且数据可比性较差；加之目前预算数据信息管理的机制和平台还不够完善，技术上还未完全达到现代化的数据管理水平，故而在未能将其及时公开的前提下，构建科学的绩效评价体系并获得真实的评价结果将受到影响。另外，目前的评价多集中在具体的项目管理和项目绩效水平的提高上，围绕部门整体支出和相关政策绩效的评价凤毛麟角，如此也在一定程度上限制了绩效评价工作的分析层次与研究视角，制约了财政支出绩效评价功能的发挥。

（二）评价结果信息公开广度有待拓展

信息公开有利于打破传统行政管理的封闭独断，有利于消除政府和公众之间信息不对称现象，是建设透明性政府的必然选择和顺利推行绩效评价的重要条件。目前，我国地方政府公共财政支出绩效评价的结果往往只作为内部反馈材料，由上级部门及领导保存；甚至这个部门的一般成员也难以知道评估结果的具体内容，公众及其代表也更加难以知晓了。事实上，一些地方政府的财政部门由于绩效管理意识还未形成，故而对财政支出绩效评价的根本目的还未真正弄清楚，一方面，这种做法侵犯了公众的知情权；另一方面也严重地影响着政府预算的优化、政府问责制的完善和政府内部管理方式的改进。部分地方政府虽然名义上在公开绩效评价结果信息，然而，由于受自身管理体制的影响，或者出于自身利益的考虑，以及缺乏严格的法律约束，许多地方政府不愿向社会披露全面的预算信息和绩效评估结果，而只选择性地公开了对自身有利的预算信息和评价结果；即便是公开的内容，大多也只是简单的绩效排名信息。财政支出评价结果信息对广大民众而言仍然是一个“黑箱”。

（三）评价结果信息应用力度有待加强

在西方发达国家，如美国、英国等，一般都会编制三到五年的中期财政计划，然后会根据财政计划编制年度绩效计划，进行内外部项目评价，并严格执行项目的绩效评价，其结果直接影响到预算的调整，绩效排名靠后的项目将面临资金压缩甚至取消的风险。而在我国，财政支出评价结果的应用当前主要集中于对部门和官员进行考核，至于其他方面几乎都无从谈起，尤其是没能将预算绩效评价结果和来年预算调整有机结合起来。即使根据绩效评估结果对官员进行考核或者奖惩，其执行范围和强度也相当有限。我国除极个别地区之外，大多数地区没有将绩效评估结果与官员职位的升降联系起来，根据绩效结果调整来年预算的制度或者政策也并未完全落实，往往是评与不评一样多，评好评坏一样多。这主要是由于地方政府官员受基数加增长的预算模式的惯性思维的影响，故而绩效评价结果并未与公共部门预算支出真正实现有机结合，这使得通过改进绩效节省预算支出的单位没有得到相应的奖励，而是减少了下一年的预算额度，这无疑极大地影响了预算单位改善绩效的动机。当然，从宏观层面来看，这与我国目前在结果应用方面缺少相应的保障机制有很大联系。目前，我国尚未从法律层面规范和完善绩效评估结果的应用机制，因此当前财政支出绩效评估主要停留在反映现状、发现问题、改进管理等方面。与财政支出的科学化、精细化管理并没有真正联系起来，更不用说将部门预算和评估结果联系在一起了。因此，我国绝大多数地区还没有建立评价结果应用的规章制度，也没有形成规范的管理方法，评价结果的应用还处于探索阶段，需要大力强化应用力度。

（四）结果信息反馈及整改机制有待完善

绩效考核结果反馈是预算绩效管理的重要组成部分，是事前、事中、事后闭环中的一个重要环节。绩效评估环节结束后，评估单位应该及时将绩效考核结果反馈给被评估单位，将关于在资金使用、资金管理和项目执行方面存在的问题和缺陷明确指出，并提出相应的整改意见，责成被评价单位或项目执行单位及时整改。然而在实践过程中，由于缺乏对项目执行进度和资金支出进度的及时追踪，对评估结果反馈后单位的整改情况也缺少有力的监管机制，故而实际成效并不明显。理论上来讲，财政部门应该督促项目执行单位就评估中存在的问题及时进行整改，落实整改措施，规范财务管理，健全管理制度等。整改结束以后，项目执行单位应该向财政部门按时上报整改情况报告，详细说明单位整改措施和整改效果等。但在实际操作过程中，这一环节往往缺失，这也严重制约着预算绩效管理工作的深入推进。

四、预算绩效管理中完善评估结果信息应用的进路

在总结国外成功经验基础上，再针对我国预算绩效管理中绩效评价结果应用方面存在的具体问题，本文认为，应该从优化绩效目标设置、科学设计绩效评价指标体系、完善第三方评估制度、健全结果信息公开机制和强化评价结果反馈与整改机制等方面来完善我国在预算绩效管理推进过程中绩效评估结果的应用。

（一）优化财政绩效目标设置

在预算绩效管理过程中，财政支出绩效评价是一项兼具专业性、科学性、综合性较强的工作，无论是绩效目标的确定、绩效指标的设定以及评价方法的选择，或是相关评价人员的专业素养和综合素质都会影响绩效评价结果的质量。然而，绩效目标编制和填报质量不单单直接影响其实现的程度与最终的绩效结果，同时也间接决定了绩效评估工作的规范性和科学性。所以，编制合理规范的绩效目标，也成了提高绩效评估结果应用的主要变量之一。规范并明确项目的预算目标编制与填报，通过设置财政绩效目标来确定财政资金预期开展的事项、拟达到的效果及会产生的影响，就把财政绩效评价延伸到了预算的源头，同时也为事后开展绩效评价工作提供了主要依据。在预算目标的设置过程中，要增强编制的绩效目标的明确度，因为具体、明确的目标要比笼统模糊的目标能产生更高水平的绩效；绩效目标应该是具体的、可测量的，可以从内容范围、达成标准、时间进度等方面进行衡量，在部分目标难以量化的情况下，应提高指标描述或者解释的清晰度。此外，有必要对绩效目标的设置难度等方面进行规定，以提高对项目开展绩效评价的吸引力。同时，要提高财政绩效目标与部门战略规划的匹配程度，提高绩效评估结果应用的战略导向性。

（二）构建与绩效目标相匹配且科学合理的评价指标体系

预算绩效管理工作的核心内容是绩效评价，而绩效评估体系的设计与构建的科学性是检验政府绩效评估结论有效性的重要基础，直接关系到绩效评估的实施效果，故而，根据已编制的绩效目标，设计与绩效目标相匹配且科学、合理、完善的绩效评价指标体系便显得尤为重要。在未来的预算绩效管理过程中，要根据具体项目分类，探索建立不同类型的绩效评价指标数据库，不同项目可根据其类别从指标数据库中选择合适的通用指标和个性指标，以此逐渐构建科学的绩效评价指标体系。此外，指标体系的设计不仅应包括定量和定性指标、长期指标和短期指标，更重要的是应增加责任指标、生态指标和社会效益指标以及可持续性指标等。同时，在构建指标体系时，应充分与各预算单位、专家学者、社会公众等进行互动，及时就指标体系细化、项目的效率性、经济性、风险性与专家等沟通并取得一致，以保证项目评价结果的科学性和公正性。

（三）完善绩效评价的第三方评估制度

在预算绩效管理中，绩效评价是一项专业性要求强、科学性要求高的工作，预算单位的利益相关者出于本部门利益的考虑，可能会通过各种手段在一定程度上影响绩效评价客观公正的结果。因此，逐步借助第三方中介机构开展绩效评价就显得尤为重要。一方面，财政部门应逐步扩大在预算绩效管理中的第三方评价范围，从目前单一的重大项目评价，逐渐向重点项目和一般项目评价覆盖。同时，要不断建立和完善预算绩效管理第三方中介机构的准入、考核等相关办法，进一步规范第三方中介机构管理，出台绩效评价工作规程、中介机构行为规范、考核办法和工作人员守则，规范评价工作要求、标准和考核内容。对各第三方中介机构开展阶段性和年度考核，或可采用“末位淘汰制”等方式，促进第三方中介机构评价水平的不断提升。这样便实现了对第三方评估单位和个人的有效监督，保障了第三方评估的客观公正。另一方面，建立“预算绩效管理专家库”，对专家实施动态和分类分级管理，按照行业和财政专家进行分类，结合专家专业领域筛选评价项目予以介入。制定《预算绩效管理专家库管理办法》等相关制度，对专家的业务水平和工作态度由财政部门或预算单位进行综合考核，保证绩效评价和评估结论的中立性、客观性和科学性。

（四）逐步健全绩效评价结果和报告的信息公开机制

作为提高预算绩效的有效方法，信息公开机制的完善有利于对预算资金的安全性、效益性等方面起到了良好监督作用，从而有助于绩效目标的实现和后期项目的整改完善。从宏观层面来讲，贯彻落实《政府信息公开条例》，明确财政绩效评价结果信息公开的主体和客体及其主要内容，是当前保证结果信息公开的一块基石。而从具体操作层面而言，一方面，要强化绩效评价结果的信息公开技术支撑，尽快开发综合性的财政收支监管信息化管理系统和平台。目前由于财政收支数据相对比较分散，且评价结果的反馈具有滞后性，真实性、同步性较差，故而时常很难对项目单位的资金执行进度进行实时动态监控。所以开发和建设该平台，就实现了在财政部门与预算单位之间数据信息的内部共享，绩效结果信息的及时监管，有利于完善目前的对上报告机制和项目单位内部通报制度，增强对财政资金支出的监控。要成立专门的内部财政信息公开监督部门，实现对预算编制、资金运行与追加、财政收支等的有力监督。另一方面，还要及时公开一些社会关注度高、影响力大的民生项目支出绩效情况，通过政府门户网站、媒体报道、微信公众号、微博等渠道向社会公开，并通过热线电话、电子邮件、听证会以及专家评审等形式建立切实可行的公众投诉渠道，主动接受广大公众的监督。

（五）强化绩效评价结果反馈与整改机制

建立和完善绩效考核结果反馈整改和奖惩问责的运用机制是绩效评估工作的重要内容和组成部分，也是保证考核结果运用的重要措施。一方面，组织实施绩效评估的部门（单位）和财政部门应当对被评估单位反馈项目评估绩效、存在问题及相关建议，督促其实施整改，以便增强绩效考核工作的约束力；另一方面，被评价单位应当根据相关建议认真整改项目实施中存在的问题，及时报告整改执行情况，并将整改报告反馈上级监察机关。同时，通过建立绩效追究机制，制定预算绩效管理问责办法，加强部门的预算编制和执行主体责任，形成“谁花钱、谁负责”的制度，从预算编制到实施，各部门应切实负起责任，将预算单位财政资金的绩效纳入机关建设和效能建设的评价范围，提高单位对项目资金绩效的关注度，强化绩效管理意识，增强主动开展预算绩效管理工作的自觉性和积极性。在预算编制和执行过程中，由于故意或疏忽，导致项目资金分配、执行进度和执行效益未能达到填报的预期目标或规定标准的，应启动对预算部门及其主要负责人的问责。财政部门要严格将本年度的绩效评估结果作为来年对各预算单位进行预算安排的重要依据，对上年度绩效考核结果优秀的预算单位可以优先考虑和重点支持并可以适当给予表彰和奖励；相应的，绩效考核结果较差的预算单位，则要进行严格把关，适当减少资金分配总量；甚至在特定情况下也可责成其取消部分无绩效或者低绩效的项目，强化预算单位支出责任意识，推动财政部门和预算单位更好履行职责。

五、结语

伴随着新时期国家治理现代化的新要求，对财政资金的经济性、效率性、效益性和公平性进行绩效评价，并将评价结果信息应用到实处，真正发挥“以评促建、以评促改”的作用必将成为今后预算绩效管理工作的核心内容。目前，虽然各级地方政府在实施财政支出绩效评价和预算绩效管理工作中，绩效评价结果信息的应用逐步加强，但不可否认的是，在具体实践中仍存在一些问题。鉴于此，本文从优化财政绩效目标设置、科学合理设计绩效评价指标体系、完善第三方评估制度、健全结果信息公开机制和强化绩效评价结果反馈与整改机制等方面提出强化绩效评价结果信息应用的可行性建议，完善预算绩效管理制度建设，加快推进我国公共财政制度向现代化转型。■