补强监督短板 提升财政治理——关于湖南省财政监督工作的调研报告

●湖南省财政厅财政监督检查局

习近平总书记指出：“要强化自我监督，在内部形成相互制约的机制，把权力关进制度的笼子”。财政监督作为财政四大职能之一，是财政部门履行职责的重要途径，是保障财政改革和资金安全的重要抓手。为深入了解湖南省财政监督工作现状，调研组在全省范围内开展了书面调研，并先后赴长沙、岳阳、衡阳、湘西等7个市州及所辖县市区进行了实地调研。

一、湖南省财政监督工作基本情况及成效

据统计，截止到2017年底，湖南全省财政系统专职监督机构在岗人数656人（其中：省本级19人，市县637人），约占全省财政系统总人数的2.2%。2017年，全省财政监督系统围绕服务财政改革发展，先后组织开展了会计监督、内部监督、专项资金等系列重大检查，有力维护了财经法纪、规范了市场秩序、推进了财政改革。全省重点检查单位6369家，发现违纪违规金额约45.1亿元，通过追缴等方式纠正违纪违规金额达21亿元。

二、当前财政监督工作面临的问题

湖南省财政监督工作在创新机制、改进方式等方面进行了积极探索，取得了一定成效。但总体上看，财政监督仍然是该省财政管理中的短板，与建立现代财政制度的要求不相适应。

（一）财政监督工作队伍亟待加强

主要体现在市县财政监督缺机构、缺编制、缺人员，在岗人员年龄老化。一是缺机构。2015年机构改革前，全省共有88个市县区完成了机构高配或升格；此次机构改革后，市一级基本取消了机构高配或升格，大部分县市也取消了机构高配或升格。截止到2018年10月底，全省只有13个县市保留机构高配或升格。机构的降格，给全省财政监督工作带来了一定程度的消极影响。调研发现，部分县市不仅仅是取消高配或升格，甚至连财政监督专职机构都撤销了，如一些城区均没有专职的财政监督机构；部分县市财政监督专职机构与其他部门合署办公，初步统计全省共有32个县市区财政监督与绩效、法规、纪检、采购等部门合署办公。

二是缺编制。调研发现，截止到2018年10月底，全省市县财政监督系统共有在岗人员596人，但经过同级编办批复或财政部门认定的编制数仅为342名。由于缺编，部分人员没有正式身份，严重制约了财政监督队伍稳定和发展。

三是缺人员。据统计，截止到2018年10月底，全省市县财政监督系统在岗人员较2017年底减少了约41人，同比减少6.4%；较2015年机构改革前减少了约100人，同比减少14.5%。此次调研发现，一些县市特别是城区财政监督人员缺位现象严重，如一些城区既没有专职的监督机构，也没有专职从事财政监督工作的人员；部分县市区由一人同时负责国资、纪检、法规和财政监督等多项工作。由于人员缺位或身兼数职，监督工作难以开展。

各地普遍反映，市县财政监督系统人员老化现象严重，年青优秀的财政监督人才十分匮乏。全省来看，市县财政监督专职机构51岁以上人员约占27.3%。部分市县财政监督人员年龄整体偏大，如怀化市虽有6人，但50岁以上有3人；某县虽有5人，但平均年龄51岁；某城区虽有2人，但年龄都在50岁以上，并接近退休年限。一些地方甚至把监督部门作为安置老弱病残的去处，人才储备、业务技术现状与财政监督工作要求严重脱节。

（二）财政监督工作重点不明、效率不高

目前财政监督工作都是以手工查账为主，人少事多责任重，监督起来疲于应付。一是监督重心不突出。一些市县反映，财政监督部门成了同级纪检监察和督察等部门的后备队，人员被频繁抽调或借调到相关部门。如某市本级仅有1位业务骨干，却被长期抽调参加巡察工作；某区仅有2人，却经常被抽调到区委巡察办工作；某县虽有5人，1人被相关部门抽调参加中心工作，1人被抽调扶贫办开展扶贫资金监管，1人被抽调参加县委巡察，剩余2人也被其他部门频繁抽调和借用。由于人员被频繁抽调或借用，同时经常协助其他部门开展工作，虽然全年承担的工作任务多、完成的工作不少，但属于财政监督本身的重点业务工作少之又少，完成上级部署和本级安排的重点工作反而疲于应付，导致市县财政监督工作重心不突出、成效难显现。

二是监督效率待提升。近年来，湖南省郴州市、邵阳市在推进财政监督信息化方面进行了积极探索，取得了一定成效。但从全省来看，绝大部分地方仍然以事后监督为主，方式以手工查账为主；由于财政监督本身涉及面广、工作量大，加上人手不足、手段落后，工作效率自然大打折扣。部分市县反映，由于缺乏统一的信息平台，财政监督部门往往对资金信息掌握不充分，尤其是对一些资金运行的薄弱环节和风险点难以及时发现，监督起来力不从心。

（三）财政监督成果难利用

监督时高高举起，处理时轻轻放下；检查工作开展不少，问题发现不少，成果运用却少之又少。一是监督处理难。一些县市反映，发现问题“高高举起”，处理问题“轻轻落下”，是基层财政监督面临的一个主要问题，也是造成财政监督工作成效不突出、作用不明显的一个重要因素。调研发现，一些市县处理违规问题存在偏松偏软的现象，以至于对部分违法行为的处理力度不够。这一方面是由于现有法律法规对财政违法行为处罚方式主要以罚款为主，对单位和个人有效的追责问责等往往超出财政部门的职责范围，即便可以移送，由于举证、移送移交手续、后期配合处罚等工作十分繁琐复杂，导致“移送”案件难以“移送”；另一方面财政监督受制约因素较多，执法程序相对较复杂，导致对违法行为的处理处罚力度不够，造成财政违法行为的成本过低。

二是成果利用难。一些市县反映，目前财政监督与财政管理是“两张皮”，存在脱节现象，监督检查的成果无法有效运用到预算或财政管理之中。一些市县总结，财政监督工作存在“三少三多”：干的不少，发声不多；治标不少，治本不多；发现问题不少，成果运用不多。市县普遍存在监督成果利用难、监督服务财政改革机制不畅等问题。

（四）财政监督嵌入财政管理体制有待健全

财政监督与财政管理结合少，很多信息不知情，很多资金没法管，有时问题近在眼前、迫在眉睫，监督却远在天边、难以企及。一是嵌入财政管理难执行。与财政管理相结合，通过监督规范提升管理是财政监督的独特优势。近年来，尽管全省各级财政部门在监督嵌入财政管理方面进行了积极探索与创新，但总体上财政监督游离财政管理和财政资金运行全过程之外的现象仍然十分突出。主要表现为：在预算编制、资金分配和拨付环节等财政监督介入的不多，对财政政策和信息掌握的不多，对财政资金运行的风险点和合规性知情的不多。由于没有真正建立起嵌入财政管理的良性监督机制，财政监督的独特优势难以发挥，其管理属性难以体现。

二是市级监督职能难发挥。湖南省2010年推行财政省直管县时，曾明确规定市级财政部门仍然保留对县级财政部门业务指导和监督管理等职能。调研发现，市级财政普遍反映一方面对县级财政财政资金信息掌握不全，监管难以到位；另一方面，县级财政对接受市级财政监管普遍具有抵触情绪，监督工作难以开展。

三、问题成因分析

调研发现，无论是财政部门领导还是专职监督机构人员，都普遍反映财政监督职能弱化，职责未得到有效履行。归结起来，既有主观原因也有客观原因。

（一）主观原因

一是社会各界不理解。从属性上看，财政监督寓于财政管理之中，通过监督规范管理，更加具有管理属性和建设性；审计监督是独立的外部监督，通过惩戒促进管理，更加具有惩罚性。从方式上看，财政监督贯穿财政管理活动事前、事中、事后全过程；审计监督主要以事后监督为主。从重心上看，财政监督主要是围绕重大财税政策执行、内部管理等情况开展工作，同时还负责会计监督等重要职责；审计监督主要侧重于对预算执行情况的监督。但由于社会各界对财政监督工作认识普遍不高，有些人简单把财政监督等同于审计监督，对财政监督不主动配合，甚至不接受财政监督。

二是部门领导不重视。受传统的重分配轻监督轻治理的观念影响，一些地方财政部门的领导对财政监督工作重要性认识不足，财政监督的作用未得到充分发挥。如推进财政部门内控建设，是实现权力制衡、防范财政业务风险和廉政风险的重要举措。财政部和省厅曾多次发文对推进市县财政部门内控建设进行部署和要求。调研发现，仍有部分县市未按照要求推进财政内控建设，未建立相应的制度体系；一些县市虽然建立了制度，也仅仅挂在墙上、锁在抽屉，未落到实处。如今年暴露的某县教科文股股长利用管理漏洞，私自转移巨额财政资金，造成了严重后果。

三是专职机构不积极。调研反映，由于机构、职能调整等因素，近年来省厅对市县财政监督工作考核、指导力度减弱，上下联动交流减少，对市县工作产生了不利影响。从市县自身来看，一些地方自身位置摆得不正，工作热度不高；一些地方认为财政监督不分管资金，地位不高，职能不强，产生和存在消极心理，工作的积极性主动性不高；一些地方观念滞后，把监督简单地等同于检查，认为一年搞一两次检查就够了，对财政监督工作的认识模糊，对监督的重要性缺乏深刻认识。

（二）客观原因

一是部分市县财政部门人员严重不足。调研发现，一些市县财政部门尤其是城区财政部门在岗人数与现实需要存在较大差距，如一些城区受编制限制，在岗人数仅有二十多人，除去部门领导、年龄较大的老同志等，年轻力强的在职人数非常少，一人身兼数职的现象比较普遍。部门总体上的人手不足，一定程度导致了财政监督人员缺位。

二是市县财政部门人员普遍老化。从全省来看，市县财政部门年龄46岁以上的人员约占总人数的45%（根据2016年度全省财政系统在职职工统计报表）。调研发现，一些县市在职人员普遍存在年龄偏大、学历偏低，中坚力量是上世纪八九十年代进入财政系统的中专生。具体到财政监督专职机构来看，人员老化、知识老化现象更加严重，如隆回县、保靖县等地全局干部平均年龄在50岁左右，一些县市财政监督专职机构基本上都是老同志，有的连电脑都不会使用。在一些地方，往往是业务能力强的青年干部被安排从事财政中心工作，剩下的老同志安排到监督部门，这也是导致监督工作难开展的重要原因。

三是激励机制有待进一步完善。从管理角度看，激励是调动人、激发人的重要因素。市县普遍反映，财政监督工作性质类似于审计工作，甚至工作面更广、工作任务更重；但相对于审计来讲，财政监督人员在待遇上存在较大差距，如审计部门有审计津贴，审计部门在同城审计时可以领取外勤补助等，而财政监督人员没有上述待遇，导致一些业务骨干不愿意继续从事财政监督工作。

四、加强财政监督能力建设的建议

随着财政管理重心向基层转移下沉，加强市县财政监督工作尤为重要。近年来爆发的涉及挤占挪用财政资金等案件，究其原因就是内部监督和内部控制缺位严重。为进一步加强和改进湖南省财政监督工作，保障各项财税政策和财政改革顺利进行，建议从以下几方面着手：

（一）研究出台《关于进一步加强财政监督工作的指导意见》

加强财政监督，必须加强财政监督能力建设。鉴于目前湖南省市县财政监督存在机构不全、人员不足、队伍老化等突出问题，参照省财政厅以往年度做法（省财政厅曾在2010年制定出台《湖南省财政厅关于加强财政监督的意见》湘财监〔2010〕7号），结合新一轮机构改革对财政监督职能作出调整优化的新形势，以省厅名义研究出台《关于进一步加强财政监督工作的指导意见》，对市县财政部门在队伍建设、制度建设、经费保障、重点职能、重点工作、成果利用等方面提出明确要求，推动促进全省财政监督工作开展。同时，积极研究新形势下财政监督的定位和转型，确定今后财政监督的工作重点和方向，特别是如何强化事前、事中的监督和介入，是上下普遍认为需要研究解决的重大财政监督课题。

（二）进一步完善对市县财政监督工作的考核激励机制

近年来，湖南省每年组织对部分市县财政监督工作进行了绩效评价，虽然在一定程度上推动了市县工作开展，但也存在考核导向作用不明显、推动力度不够等问题。为进一步发挥好考核指挥棒的作用，一方面结合财政改革新形势，对相关考核办法进行修订完善；另一方面为扩大考核影响，将每年度的考核结果在全省范围内进行通报。同时，参照厅内年度绩效评价设置财政监督相关考核分值的做法，在对市县财政进行综合绩效评价时，设置市县财政监督相关考核分值，影响带动市县加强财政监督工作。适当考虑财政监督人员待遇问题，建议比照审计的相关做法，特别是同城的监督检查，明确按审计外勤经费的标准给予工作补助。

（三）进一步推进财政部门内控建设

近两年来，湖南省财政系统暴露出来的违法案件说明，完善财政内控建设、加强财政内部监督既必要也紧迫。建议一是督导没有制定系统全面内控制度的市县抓紧建立和完善内控制度，建立健全关键岗位不相容分离制衡制度，切实按照内控要求抓好一些关键岗位风险防控，确保各项内控工作有章可循。二是加强对市县执行内控制度的督导和考核，督促市县建立健全内控检查和内部监督机制，切实抓好内控制度的落地落实。同时对市县财政部门相关工作进行考核时，将财政内控建设作为重要内容，引导市县切实加强财政内控建设。

（四）进一步加强市县财政监督信息化建设

加强财政监督信息化建设，创新监督方式，提升财政监督效能，是当前财政监督工作破题的关键。一方面，以湖南省开展“电子财政厅”建设为契机，研究开发财政监督检查端口和相关软件 （如中介机构库管理系统），通过信息化手段将财政监督嵌入财政管理全过程，拓宽财政监督知情面和信息源，提高财政监督针对性和靶向性，提升财政监督效能。另一方面，积极总结借鉴郴州市、邵阳市等地开发财政监督检查软件的经验，研究开发全省性的财政监督检查软件，进一步提升财政监督信息化技术水平和监督效率。

（五）进一步加强市县财政监督队伍建设

一是进一步充实市县财政监督力量。一方面积极督导市县财政部门整合监督机构和人员，合理利用监督资源，进一步增加人员配备，配足配强财政监督人员；同时鼓励市县财政部门通过购买中介机构服务、选聘其他部门财务人员和乡镇财政机构人员作为特邀财政监督力量等方式充实财政监督力量，壮大财政监督队伍。另一方面进一步完善整合内部监督和内部控制联络员制度，积极引导市县建立健全内控和内部监督联络员制度，这样既可以利用业务部门一线人员的优势及时发现管理漏洞，又可以及时进行预警和整改，还可以有效缓解市县一线监督人员缺乏的问题，为推进财政内控建设形成合力。二是着力提高财政监督队伍素质。要进一步办好财政监督研究基地，办好财政监督动态，尽快提高全省财政监督人员实际工作和理论水平。同时加大对市县财政监督系统人员培训力度，促进人员知识更新、能力提升；积极开发湖南省财政网络培训平台，通过网络培训及时增强市县财政监督部门对新的法律法规和会计准则的理解掌握。■