全面实施预算绩效管理视角下政府购买服务绩效评价体系构建

●刘国永 熊 羽

2018年9月1日，中共中央、国务院出台 《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发 〔2018〕34 号）（以下简称 《意见》），指出“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措”。《意见》的出台，既是党的十九大报告“全面实施绩效管理”精神的具体落实，也是对十余年来预算绩效管理改革经验的总结提升，更是对未来预算绩效管理工作的全面规划，特别是将预算绩效管理上升到国家治理现代化战略高度，标志着我国预算绩效管理改革事业翻开了新的一页。

党的十八大以来，各地区各部门认真贯彻落实党中央的决策部署，积极开展预算绩效管理工作。预算绩效管理制度逐步建立，组织机构不断健全，增强了预算绩效管理的工作保障；绩效目标管理日益加强，绩效评价范围不断扩大，促进了财政资金使用效益的提高；探索绩效评价结果应用，增强了结果导向的管理理念和部门支出责任意识；全过程预算绩效管理框架逐渐清晰，中央地方协同推进的工作格局初步形成，推动了预算绩效管理工作的有序开展。整体上来看，财税体制改革加快推进，预算管理制度持续完善，财政资金使用绩效不断提升，对我国经济社会发展发挥了重要支持作用。但也要看到，在绩效理念的贯彻、绩效管理的广度和深度、绩效激励约束的强化等方面，还存在着较大的提升空间。

政府购买服务作为创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。随着我国各地政府购买服务范围不断扩大、购买力度不断加大、公共服务供给模式不断完善，政府购买公共服务方式也在不断更新。将政府购买服务绩效评价作为今后评判改革工作推进状况、规范标准建设、衡量购买服务行为的重要工具，也逐步成为各级财政部门的基本共识。为此，中共中央、国务院在《意见》中特别指出，建立完善一般公共预算绩效管理体系，需要积极开展政府购买服务绩效管理工作。政府购买服务绩效评价工作的成效，对政府购买服务绩效管理工作的开展具有先导性、示范性、关键性影响，也关系到全面实施预算绩效管理的具体要求能否落实到位。

一、全面实施预算绩效管理是国家治理现代化的内在要求

预算是政府运转的血液和生命，治国理政离不开预算体系的完善。全面实施预算绩效管理既是完善预算体系的关键工具，也是国家治理的重要抓手，可以通过预算管理帮助实现提升国家治理效能、理顺国家治理关系的双重目的。从深化机构改革、优化行政运行的角度看，通过全面实施预算绩效管理，可以改变预算资金分配的固有格局，依照绩效标准确定各级政府、各职能部门的财政资源配置规则，进而影响政府施政、部门履职、政策决策的具体过程，达到提升国家治理效能的目的；从下放管理权限、落实责任约束的角度看，通过全面实施预算绩效管理，可以建立绩效责任追究制度，向各级政府、各职能部门全面下放预算绩效管理权限，进而调动各级政府、各职能部门的积极性，达到理顺国家治理关系的初衷。

财政是国家治理的基础和支柱，财税体制在治国理政中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财税体制改革的主要内容包括三大块，即中央和地方财政体制改革、预算制度改革和税收制度体系改革。预算绩效管理改革是预算制度改革的重要组成部分之一，全面实施预算绩效管理是其在新时代的具体体现。从与预算制度改革各项内容的组成关系上来看，全面实施绩效管理需要依靠建立政府债务管理及风险预警机制来扩大管理范围、依靠建立权责发生制的政府综合财务报告制度来提供绩效管理信息、依靠建立跨年度预算平衡机制和开展中期预算规划管理来完善绩效激励约束，相互之间是紧密相关的；从与财税体制改革各项内容的组成关系上来看，全面实施绩效管理可以通过开展一般公共预算收入绩效管理来完善税收制度体系改革、可以通过转移支付预算绩效管理来理顺中央和地方财政关系，彼此之间是相互影响的。因此，全面实施预算绩效管理，不仅将推动预算制度改革的深入，还将会有助于深化财税体制改革、建立现代财政制度。

公共财政支持提供的公共产品及服务的效率和质量，是衡量政府履职实现程度的重要尺度。按照公共产品理论，政府及其财政活动，如同个人产品的购买和消费一样，必须确保和体现消费者个人效用最大化的根本要求，实现对政府提供公共产品成本的约束和管理，符合投入产出的绩效观。在政府预算管理中，也必须强调财政支出的有效性，不仅关注蛋糕的总体体量、个体实际分配体量，要更加关注公共政策的成本和效果，不断提高现代财政治理水平，通过有效配置财政资源，推动经济的高质量发展。通过全面实施预算绩效管理，可以建立评价公共服务提供状况和政府履职实现程度的标准体系，影响政府及其职能部门的履职行为，提升财政资源配置效率和使用效益，从而达到提高公共服务质量的目的。

二、深刻认识全面实施预算绩效管理

全面实施预算绩效管理要求建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。预算与绩效管理一体化是全面实施预算绩效管理的根本目标和核心价值，全过程预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的关键内容，绩效目标管理是开展全过程预算绩效管理的基本前提，部门预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的工作重点，区（县）政府预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的推进难点。

（一）核心价值：预算与绩效管理一体化

实现预算与绩效管理一体化是全面实施预算绩效管理的核心价值和根本目标，集中体现了绩效为预算管理服务、通过绩效管理提升预算管理水平、推进预算管理科学化的根本方向。

首先，预算与绩效管理一体化是绩效预算管理的灵魂，没有绩效的预算是不科学的预算，必须将绩效目标作为预算编制的前置条件和依据，并在绩效目标管理、绩效跟踪监控、绩效评价实施、绩效结果应用等环节实现绩效和预算一体化，在预算编制、预算执行、预算监督等环节真正发挥好绩效管理的作用；其次，预算和绩效一体化就是要求建立以结果为导向的预算管理模式，将政府预算完全建立在可衡量的绩效基础上，提高财政支出效率，改进公共服务质量；最后，预算和绩效一体化就是将绩效目标贯穿于预算管理的全过程，强调成本核算、体现4E（经济性、效率性、效益性、公平性）原则、实现放权和问责相结合，从而推动建立财政资源分配与绩效状况紧密结合的预算系统。

为了在有机融合的基础上实现预算与绩效管理的一体化，按照全面实施预算绩效管理的要求，一是要对新出台重大政策和项目开展事前绩效评估、且将评估结果作为申请预算的必备要件；二是要全面设置部门、政策和项目的绩效目标，并将绩效目标设置作为预算安排的前置条件；三是要对绩效目标实现程度和预算执行进度实施双监控，确保绩效目标如期保质保量实现；四是要全面开展绩效自评、第三方评价和重大政策与项目预算绩效评价，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用。

（二）关键机制：全过程预算绩效管理

全过程预算绩效管理既贯穿于全方位的预算绩效管理之中，又贯穿于全覆盖的预算绩效管理之中，它是全面实施预算绩效管理的关键机制。从构建全方位预算绩效管理格局的角度来看，在政府、部门、政策、项目的绩效管理过程中，都必须按照“目标管理—跟踪监控—绩效评价—结果应用”的基本程序开展管理，使得不同层级的相关主体能发挥其作用；从完善全覆盖预算绩效管理体系的角度来看，一般公共预算绩效管理的经验已经证明了全过程预算绩效管理机制的适用性，在其他政府预算绩效管理体系的建立过程中，也应当充分借鉴上述经验，开展各有侧重的目标管理、跟踪监控、绩效评价和结果应用。

因此，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，必须要围绕预算绩效管理的主要内容和环节，完善绩效管理的流程（包括绩效前评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、结果反馈与应用等），制定预算绩效管理制度和实施细则，建立完善的全过程预算绩效管理体系。在此基础上，再逐步推进全方位的预算绩效管理体系建设和全覆盖的预算绩效管理体系建设。

（三）重要基础：绩效目标管理

建立全过程预算绩效管理链条，绩效目标管理是第一步，也是整个预算绩效管理工作的最关键环节。绩效目标管理旨在将预算单位的使命和战略目标转换为明确的、具体的和可衡量的绩效目标。而绩效目标则是编制部门预算、实行绩效监控、实施绩效评价等的重要基础和依据。绩效运行监控的目的在于对绩效目标的完成情况进行跟踪管理，以便及时地发现并纠正绩效运行中存在的问题，力保绩效目标如期实现。绩效评价管理的内容是对预算单位绩效目标的完成情况（财政预算资金的产出和效果）进行分析评价。评价结果应用则是将绩效评价的结果反馈给各个利益相关方，以便他们能够充分、有效地利用绩效评价的结果。由此可见，绩效目标贯穿预算绩效管理的全过程，它是预算绩效管理的重要基础。所以，预算绩效管理是基于绩效目标、以结果为导向的预算管理模式。

（四）工作重点：部门预算绩效管理

全面实施预算绩效管理要求将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理。在部门整体支出绩效评价试点经验的基础上，进一步将绩效管理范围延伸到部门预算的所有方面，基本方向是赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权、强调结果导向下的权责统一，管理主线是围绕预算资金、统筹考虑资产和业务活动，核心内容是按照行业发展规划、部门规划、三定方案对部门和单位职责及核心业务进行梳理，重点工作是优化建立部门整体绩效评价指标体系、逐步开展部门整体绩效评价。笔者认为，我国长期存在财政部门干预预算主管部门预算绩效管理相关事务、而预算主管部门普遍存在推卸预算管理职责的状况，在这种状况条件下，预算主管部门积极性无法得到有效发挥，财政部门也显现出职能错位的状况，国家治理关系无法有效理顺。通过全面实施预算绩效管理，财政部门应向预算主管部门全面放权，赋予其更多的部门预算绩效管理权限，进而强化财政部门事前监督和事后监管的职能，从而达到依靠全面实施预算绩效管理全方位优化部门履职状况的目的。从这个意义上来看，如何开展部门预算绩效管理已经成为全面实施预算绩效管理能否在国家治理中真正发挥作用的关键。

（五）推进难点：县（区）政府预算绩效管理

全面实施预算绩效管理要求将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。在地方政府债务风险日渐显现、要求打好防范化解重大风险攻坚战的整体背景下，党中央、国务院提出开展政府预算绩效管理，是为了防止各地擅自扩大财政资金使用标准和范围、禁止各地超出限额举借政府债务、引导在与经济社会发展水平相适应的前提下制定增长目标。按照全面实施预算绩效管理的上述要求，作为我国最重要的基层政府，县（区）政府是我国基层政府治理的核心，承担着多数公共服务的主体责任，压力大，经济基础薄弱，人手紧张。同样，在实施预算绩效管理的过程中，长期处在“上面千条线，下面一根针”的工作状态下，也面临着千差万别的经济社会现状，绩效意识贯彻不到位是基层政府预算管理方面突出体现。如何通过开展一级政府的预算绩效管理约束其施政行为、增强其绩效意识、开拓建立形成覆盖所有区县政府的预算绩效管理体系，是全面实施预算绩效管理中的难点工作。因此，开展政府预算绩效管理，既有全局性、前瞻性的重大意义，也有涉及内容较多、管理结构复杂的操作困难，是接下来全面实施预算绩效管理过程中需要解决的难点问题之一。对此，需要积极研究县 （区）政府全面实施预算绩效管理体系，落实具体的范围、方法、工具和实施路径。

三、政府购买服务绩效评价是全面实施预算绩效管理的组成部分

政府购买服务绩效评价不仅是全面实施预算绩效管理工作的组成部分，也是亟待推进的重点工作；既是加快建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的内在要求，也与正在开展的财政支出项目绩效评价、财政支出政策绩效评价、部门整体支出绩效评价存在紧密联系。政府购买服务绩效评价的推进需充分发挥第三方机构的作用。

（一）政府购买服务绩效评价体现了全方位预算绩效管理格局的构建要求

构建全方位预算绩效管理格局，需要实施政府、部门和单位、政策和项目三个层级的预算绩效管理。政府购买服务绩效评价是政府购买服务改革的重要组成部分，与政府职能转变相互关联，是当前改革背景下政府预算绩效管理待考察的内容之一；政府购买服务绩效评价涉及事业单位分类改革，与部门和单位预算绩效状况的评价工作也相关；政府购买服务绩效评价在实施过程中多以政策或项目为对象，需要依照政策和项目评价的一般方法。

（二）政府购买服务绩效评价蕴含了全过程预算绩效管理链条的建设思路

根据财政部新起草的 《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》的规定，“政府购买服务应当全面实施绩效管理，建立健全政府购买服务项目的全过程绩效管理机制”。政府购买服务绩效评价遵循绩效评价的基本方法、分析工具和应用场景，也是全过程预算绩效管理链条在具体财政资金使用领域的推广应用。

（三）政府购买服务绩效评价符合了全覆盖预算绩效管理体系的完善方向

《意见》要求对全口径政府预算体系开展绩效管理，不仅要建立包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的预算绩效管理体系，还要将一般公共预算绩效管理体系范围扩展到涉及财政资金的政府购买服务等内容上。开展政府购买服务绩效评价，正符合了扩展一般公共预算绩效管理体系的完善方向。

《意见》提出，在全面实施预算绩效管理的过程中，可以引入第三方机构参与各种形式的绩效评价工作。按照全面实施预算绩效管理的基本要求，财政部在 《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42号）当中特别指出，要将第三方绩效评价作为推动政府购买服务改革的重要措施，充分发挥第三方评价机构的专业优势。因此，积极引入第三方机构，也是政府购买服务绩效评价的重要特点。

四、加快推进政府购买服务绩效评价

2018年6月财政部发布 《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，与《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96 号）相比，新出台的管理办法提出应当全面实施绩效管理，将绩效目标管理、绩效执行监控、绩效自评价、项目绩效评价、评价结果应用等全过程绩效管理内容引入政府购买服务管理要求中。根据预算绩效管理改革的基本经验，财政支出绩效评价是整个改革工作的先导，对推动其他绩效管理工作有示范性作用。因此，政府购买服务绩效评价也应当成为全过程预算绩效管理在政府购买服务领域应用的先导。

（一）政府购买服务绩效评价的内涵

政府购买服务绩效评价既是财政支出绩效评价的特殊形式，也是政府购买服务改革的组成部分。

政府购买服务的经费来源是财政资金，政府购买服务的经费纳入政府预算管理的范畴，开展政府购买服务绩效评价应当遵循财政支出绩效评价的一般方法。但政府购买服务绩效评价又不同于其他一般的财政支出绩效评价，它需要围绕公共服务购买合同开展整个评价工作，评价的内容是公共服务购买合同的缔结、执行、完成和终止等，涉及主体不限于一般财政支出项目的受益方，还包括政府购买服务项目中的承接主体、购买主体和受益对象。政府购买服务绩效评价在评价对象、评价主体与具体的评价内容方面都与一般意义上的财政支出绩效评价存在着显著差异。因此，政府购买服务绩效评价是一种特殊的财政支出绩效评价。

政府购买服务绩效评价则是政府购买服务改革的组成部分，与事业单位分类改革相互联系。通过开展政府购买服务绩效评价，一是可以规范政府购买服务行为，提高公共服务质量和效率；二是可以促进公共服务购买主体职能转变、推动公共服务监督职能强化；三是可以配合推进防范化解政府债务的重大风险、减少变相举债融资等行为的出现。

（二）政府购买服务绩效评价与财政支出绩效评价的区别

在评价对象、评价主体、评价内容上，政府购买服务绩效评价与财政支出绩效评价存在相应的区别。

1、财政支出绩效评价和政府购买服务绩效评价的对象存在差异。财政支出绩效评价的对象是财政资金，政府购买服务绩效评价的对象是公共服务本身。财政支出绩效评价需要围绕资金筹集的经济性、资金使用的效率性、资金发挥的效益性来展开，最终落脚点依然是财政性资金本身；政府购买服务绩效评价的对象特征集中体现为政府职能转变状况、政府人员编制变化状况、公共服务效率提升状况，与政府购买服务改革方向基本吻合。

2、财政支出绩效评价和政府购买服务绩效评价的评价主体存在区别。财政支出绩效评价的主体只涉及实施主体和受益对象，实施主体只考虑到政府相关职能部门为止，受益对象仅包括特定受益群体或社会大众；政府购买服务绩效评价的主体包括服务的购买主体、承接主体和受益对象。

3、财政支出绩效评价和政府购买服务绩效评价的内容有较大不同。财政支出绩效评价的内容是财政资金使用绩效状况，政府购买服务绩效评价的对象是公共服务合同绩效状况。财政支出绩效评价可以分为财政支出项目绩效评价、财政支出政策绩效评价、部门整体支出绩效评价等多种评价模式，评价内容涉及具体的项目、政策和部门多个层面，实际归结为从属项目预算、政策预算和部门预算的不同内容财政资金的使用绩效；政府购买服务绩效评价特殊性集中体现在公共服务购买合同上，应涵盖公共服务提供方式的经济性、公共服务购买主体购买服务的必要性、公共服务承接主体的确定方式、公共服务合同的订立和履约、公共服务提供的效率性和效益性等。

（三）政府购买服务绩效评价的原则

政府购买服务绩效评价应坚持以问题导向、分类实施、标准统一、聚焦重点、统筹协调、公开透明为原则。具体而言：一是坚持问题导向。针对当前政府购买服务存在的问题和绩效评价工作的不足，准确把握公共服务需求，以着力解决管理问题和不足为目标，使政府购买服务绩效评价成为推动政府购买服务改革的重要措施；二是坚持分类实施。结合开展政府购买服务指导性目录编制工作，通过试点进一步研究细化项目分类，探索创新评价路径；三是坚持标准统一。评价试点工作应结合服务目录设计科学的指标体系，按照统一标准、统一模式、统一规范的要求开展评价；四是坚持聚焦重点。评价试点工作应结合实际，聚焦与民生密切相关、社会关注度高的重点领域和重点公共服务项目，并逐步实现全覆盖；五是坚持统筹协调。按照政府购买服务绩效评价工作的指导意见，试点工作应统筹考虑全省各市县、各部门政府购买服务和评价工作开展情况等实际情况，提高试点实效；六是坚持公开透明。遵循公开、公平、公正原则，鼓励竞争择优，注重规范操作，充分发挥专业评价机构的专业优势，确保评价结果客观、公正、可信。

（四）政府购买服务绩效评价的技术类型

政府购买服务绩效评价工作应根据评价工作组织主体不同的评价目的，结合地区政府购买服务实施开展情况及地方发展实际，可有针对性地采用不同的路径具体开展政府购买服务绩效评价。从评价工作组织主体的目的来看，既有掌握一般项目绩效状况的需要，也有掌握重大项目绩效状况的需要，还有了解全领域、全区域政府购买服务绩效状况的目的，具体的实施路径划分应当围绕评价工作组织主体的上述目的展开，借助信息技术手段加以实现。

按照《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》关于评价目的的相应表述，具体评价应分为重大项目评价、全面评价和联动评价。其中，重大项目评价是对具体部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展的重点评价工作。按照文件中“对部门政府购买服务整体工作开展绩效评价”的要求，还应当开展全面评价和联动评价。全面评价是对全区域政府购买服务绩效状况开展的评价工作，项目评价应是全面评价的构成要素，项目评价结果为全面评价结果提供支撑；联动评价是对全领域政府购买服务绩效状况开展的评价工作，需要覆盖全领域政府购买服务绩效状况。

1、全面评价。全面评价是以单个项目评价结果为基础、以判定全区域政府购买服务绩效评价绩效状况为首要目标、兼顾了解该区域内政府购买服务绩效评价工作推进状况的技术类型。针对单个项目评价，应当应用信息平台建立分类指标模板，按照分解形成的指标要素对项目数据特征进行评判，自动形成项目评价的最终结果；在此基础上，按政府购买服务指导性分目录的具体内容、通过指数化整合方法形成分项报告，并可以进一步汇总形成该区域政府购买服务项目的综合报告，对整个区域的政府购买服务绩效状况作全景化展现。

2、重大项目评价。重大项目评价针对的是资金金额和社会影响大的政府购买服务项目。这类项目社会影响度较高、资金金额较大、对政府购买服务改革推进情况有较大影响，应当投入人力、物力、财力，予以重点开展实施，按照这类项目的具体特征设计评价工作总体思路、绩效评价指标体系、社会调查方案等实施路径具体内容。

3、联动评价。联动评价是依托与特定政府购买服务项目相关的政府购买服务、自上而下覆盖相应领域、以评判该领域政府购买服务绩效状况为目的的技术类型。在联动评价工作开展过程中，依然要基于单个项目评价的结果开展，但需要重点关注单个政府购买服务行为在不同政府层级的具体表现状况，注意理顺具体政府购买服务项目的实施框架，尝试开展省级联动评价、市级联动评价和区县级联动评价。

（五）政府购买服务绩效评价的主要方法

政府购买服务绩效评价的主要方法，指的是基于绩效数据分析、得出评价结论的各种分析评估方法，具体包括成本—效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、定量分析法等通用方法。在具体评价过程中，可以根据评价对象的具体情况，采用一种或多种方法开展评价。

1、成本—效益分析法。该方法是指将一段时期内总成本与总效益进行对比的分析方法，以评价政府购买服务项目目标实现程度，从而比较确定最小成本取得最大收益的项目。

2、比较法。通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析政府购买服务项目绩效目标实现程度，可以适当借助案例展示。

3、因素分析法。将影响服务购买方式及投入和服务状况的各种因素罗列出来进行分析，重点分析不同服务购买方式、不同人财物投入与服务状况的影响关系。

4、公众评判法。通过专家评估、公众问卷、抽样调查等对政府购买服务实际效果进行评判，重点聚焦于项目绩效目标实现程度，并且关注购买主体的职能转变情况，回应受益群体满意度。

5、定量分析法。利用项目相关的横截面数据、时间序列数据或面板数据，运用计量经济方法，建立数学模型进行计算分析，找出影响项目绩效的主要因素，分析影响项目低效的主要因素。这类分析对数据质量和分析技术的要求较高。具体包括：时间序列外推预测模型、多元回归模型、数据包络分析法（DEA）、可计算一般均衡模型、系统分析法、网络分析法、模糊综合评估法、灰色系统理论、人工神经网络评估法、基于主体建模的公共项目仿真方法等。

（六）政府购买服务绩效评价的实施流程

政府购买服务绩效评价的实施主要涉及评价组织方、被评价方和评价实施方。其中，评价组织方可以是财政部门或购买主体，被评价方则对应购买主体或承接主体，评价实施方一般为接受委托的第三方机构。政府购买服务绩效评价实施流程，是政府购买服务绩效评价实施方开展的一般化工作流程，应在接受委托、下达评价通知后展开，具体应包括基本情况梳理、指标体系设计、数据整理分析、档案管理等主要工作内容。

1、基本情况梳理。通过了解具体政府购买服务项目，依据相应的目标和管理要求，并结合具体项目的特点和重点，分解项目在决策、执行、实现和效果等环节的内容。具体内容包括：

（1）项目决策。确定项目目标制定的背景和调研情况、项目决策、项目预期目标、相关配套管理办法的制定和预算资金安排情况。

（2）组织管理。根据购买主体和承接主体在项目实施过程中相应的职责，确定项目审批情况、工作流程情况、组织部署情况、责任主体联动机制建设情况，评价项目管理的规范性。

（3）购买方式。依据项目预算管理、组织购买、履约监督、绩效管理等要求，结合当地政府购买服务指导性目录的编制状况，了解项目可采取的具体购买方式。

（4）执行监督。通过了解项目实施的管理活动，评价和反映采购主体在项目执行中是否进行有效监督。

（5）信息公开。评价项目信息公开情况（包括采购准备的充分性，项目申报程序的规范性，购买服务信息发布状况等）。

（6）项目产出。评价项目实施后实现的产出，主要从数量、质量和时效等方面进行分析。

（7）项目效果。评价项目的效果（效能或效率和影响力），主要从项目实施的经济性、效益性、效率性、公平性等方面进行分析。此外，还要重点关注相关对象的满意度、采购主体的职能转变状况。

2、指标体系设计。通过具体政府购买服务项目的了解，依据相应的目标和管理要求，并结合具体项目的特点和重点内容，分解项目在决策、执行、实现和效果等环节的内容。具体内容要求包括：

（1）基本要求。绩效指标的提炼形成，应与决策、执行、实现和效果等环节的细分高度相关，同时科学设置标杆值以及评分规则或考察要点，达到定量指标应量化，定性指标可衡量，系统反映政府购买服务所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。此外，还应当要关注购买决策合理性指标和受益对象满意度指标，兼顾考察购买主体和承接主体两个对象，基本遵循内在逻辑一致、分类设计、结果导向等设计原则。

（2）共性指标。共性指标设计应基本依照财政部政府购买服务绩效评价指标体系框架开展，对难以完全适应的指标应尽可能细化，尤其是细化指标考察内容、标杆值、评分标准等相应内容。

（3）个性指标。个性指标应当充分依照项目具体特点进行设计，指标内容参照当地政府购买服务指导性目录的相关内容，并与财政部的政府购买服务绩效评价指标体系框架保持一致。

3、数据整理分析。政府购买服务绩效评价相关信息的采集和取证，要综合运用背景调研、文本解读、指标取数、社会调查、现场勘查和专家咨询等方式，全面收集项目决策、执行、实现和效果的相关信息，以及受益对象和社会公众的意见建议。

（1）项目背景调查。通过文献研究和相关背景信息采集，全方位了解政策背景目标、历史沿革、现状和改革方向等。

（2）项目文本解读。通过解读项目相关法律、法规、规范性文件文本，就购买行为本身的必要性、正当性、政策目标的合理性等作出判断。

（3）评价指标取数。根据政策基本情况和绩效评价指标体系，通过设计基础数据采集表，向政策管理和项目实施方搜集有关预算资金、产出业绩、人员设备等具体信息。

（4）社会调查。通过设计调查问卷和访谈提纲向被访者询问的方式来收集数据资料。社会调查可以获得由统计数据无法获得的有关质量、主观感受等方面的信息资料，并对运用指标体系进行评价的结果起到进一步论证作用。调查对象主要是政策的利益相关者，具体包括直接受益者和间接受益者。

（5）现场勘查。评价方根据实际情况，按照事先准备的资料清单和访谈提纲向调查地相关部门和人员现场收集项目资料，或进行现场随机取样调查和询问，通过现场观察以形成清晰的直观判断。

（6）专家咨询。通过召开专家座谈会、一对一访谈或者德尔菲法的方式，征询行业专家和财政专家的意见或建议。

4、档案管理。财政部门和购买主体应根据政府购买服务绩效评价管理过程中获得的相关信息，对相应的绩效评价方案、评价报告、论证结论、结果应用情况等资料进行汇总归档。

（七）政府购买服务绩效评价的主要内容及指标体系

政府购买服务指导性目录是政府购买服务绩效评价的内容边界，而在具体评价实施过程中应按照不同主体的需要设计绩效评价指标体系。

政府购买服务指导性目录整合编制是政府购买服务绩效评价指标体系设计的起点。在指导性目录的编制过程中，应当综合梳理财政部、政府购买服务改革试点地区及其他地区2014—2017年政府购买服务指导性目录，并从基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务五个类别出发，既考虑政府购买公共服务的需求，也考虑政府购买履职所需辅助性服务的需要，最大程度整合并完善当前所有目录相应的内容，整合并优化形成基本覆盖所有类型的政府购买服务指导性目录。

1、政府购买服务绩效评价指标体系设计的基本原则。政府购买服务绩效评价指标体系构建应遵循的基本原则包括：

（1）内在逻辑一致性。这一原则要求政府购买服务绩效目标的设置与政府购买服务改革要求具备一致性，同时政府购买服务绩效目标与政府购买服务目录具备一致性，与服务预算安排具备一致性。由此出发，构建体现政府职能、政府购买服务改革目标、政府购买服务目录与购买服务项目之间绩效特征的指标体系，其内在逻辑是一致的，从而解决指标体系科学性问题。

（2）分类设计。这一原则要求针对不同评价主体、评价对象、评价内容，分类设计不同指标体系。不同管理主体，从不同角度关注同一购买服务项目，需设计不同指标体系框架；不同购买服务内容，从不同功能角度出发需设计不同的分类绩效指标，从而解决指标体系适用性问题。

（3）问题导向。所有指标体系中的指标都不能解释对象的全部绩效。绩效指标体系中的指标是从不同方面反映绩效的指标集，每个指标从独自的层面和视角对评价对象的绩效发挥一定的作用。因此，究竟选择什么样的指标，就应从指标能够指向什么样的评价问题出发，解决指标体系针对性问题。

2、政府购买服务绩效评价指标体系框架建设。政府购买服务绩效评价指标体系建设内容应包括：一是设计与完善政府购买服务指导性目录；二是构建政府购买服务绩效评价指标体系框架。

（1）政府购买服务指导性目录设计完善。综合梳理财政部、政府购买服务改革试点地区及其他地区2014—2017年政府购买服务指导性目录，并从基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务五个类别出发，既考虑政府购买公共服务的需求，也考虑政府购买履职所需辅助性服务的需要，最大程度整合并完善当前所有目录相应的内容，整合并优化形成基本覆盖所有类型的政府购买服务指导性目录，最终形成的目录框架包括5个一级目录、67个二级目录与300余个三级目录，作为政府购买服务绩效指标分类设计的前提。

（2）指标体系框架建设。根据财政部门与购买主体对政府购买服务关注点的不同，分别就财政部门与购买主体组织开展的政府购买服务绩效评价设计不同的共性指标体系框架。其中，财政部门主要关注购买主体对政府购买服务项目的立项决策情况、购买主体对项目的采购与监管情况以及承接主体对项目的组织与管理情况，而购买主体则重点关注承接主体对项目的组织与管理情况。同时，政府购买服务产出情况、效益情况以及相关方满意度则是财政部门与购买主体均需关注的内容。由此，设计政府购买服务绩效评价指标体系框架如表1所示。

表1 政府购买服务绩效评价指标体系框架

其中，项目决策通过政府购买服务项目的申报情况、绩效目标建设情况进行考察；项目采购与监管重点考察购买主体的采购组织情况、管理制度建设情况、资金管理情况以及制度执行情况；组织管理则重点考察承接主体的项目计划组织情况、项目制度建设与执行情况以及财务管理情况。

3、政府购买服务绩效评价指标设计和完善。在架构形成指标体系框架的基础上，进一步完善共性指标考察要点及评价要素，并结合服务目录设计个性指标。

（1）固化决策管理类共性指标。细化政府购买服务绩效评价指标体系框架，形成固化共性指标模板，实现标准化评价。根据政府购买服务绩效评价指标体系框架，完善形成各具体指标、指标参考权重、考察目标值、评价标准等要素，形成政府购买服务绩效评价共性指标模板，固化不同类型政府购买服务绩效评价共性指标及评价要素，减少主观、定性评价。具体投入管理类考察要点参考表2。

（2）建立政府购买服务绩效评价个性指标库。针对政府购买服务目录的具体服务内容，分类设计不同的政府购买服务绩效评价产出效果类个性指标，并不断优化调整，实现不同地区同类型政府购买服务项目可比。个性指标的设计路径见图1。

表2 政府购买服务绩效评价投入管理类考察要点参考

图1 政府购买服务绩效评价个性指标建设路径

个性指标设计要点如下：

一是同类型购买服务的指标模板化。即首先梳理常见购买服务内容，针对常见内容形成通用的产出效果类指标模板，不同领域的购买服务绩效评价可在通用指标模板的基础上进一步个性化扩展，从而保障同类型购买服务的评价指标内容及考察点基本一致。通过梳理，形成常见的购买服务类型包括但不限于：课题与规划类、宣传类、培训类、活动实施类、信息采集与统计类、咨询服务类、各类人/事/物管理与维护类、群体服务类等，基于以上常见内容可梳理形成通用指标模板见表3。

二是侧重满意度评价。政府购买服务项目的受众群体主要包括购买主体、服务对象与社会公众，一般而言，服务对象的满意度是购买服务项目应关注的最核心内容。实际在具体项目评价过程中，需根据项目的实际情况有区别地设计，如针对服务对象不十分明确、社会群体感知度低的项目，如研究规划类、信息管理等，可侧重购买主体满意度，适当降低服务对象满意度；此外，针对受益群体与社会公众满意明确划分的，服务对象满意度与社会群体满意度指标可合二为一，如面向社会大众的推广宣传。

三是注重体现服务资源配置水平。包括技术人员、管理人员、硬件设施、财力保障等服务资源的到位与配置情况，针对不同的购买服务项目，需要重点关注的资源也不同，如咨询服务类，需重点关注技术人员的配置水平。

通过对共性指标体系与个性指标的建设，实现政府购买服务绩效评价项目指标统一规范化、评价标准可比，从而提升政府购买服务绩效评价质量。政府购买服务绩效评价个性指标库并非一成不变。随着政府购买服务内容、范围的变化，个性指标库也应进行动态调整，以适应不同时期、不同地区的实践应用需求。

（八）政府购买服务第三方绩效评价机制

政府购买服务领域引入第三方评价，是政府购买服务改革工作的要求，也是财政支出绩效评价的一种特殊形式，既要遵循财政支出绩效评价开展的一般路径，又要结合购买服务行为的委托—代理特点和第三方评价的优势。因此，财政部发布了 《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42 号），要求加快推进政府购买服务绩效评价，开展第三方绩效评价试点工作。

表3 常见政府购买服务类型的产出效果类通用指标模板（摘录）

政府购买服务第三方绩效评价机制，既是评价工作各组成部分结构关系的描述，也是评价工作有效运行的保障。从权责划定、组织管理、资质认定、结果应用、经费支持、技术保障的需要来看，机制内容包括参与主体的权责机制、第三方资质认定机制、组织管理实施机制、结果反馈应用机制、评价经费保障机制、信息技术联动机制等六个组成部分。

1、参与主体的权责机制。政府购买服务第三方评价是针对具体政府购买服务行为开展的绩效评价工作。根据实际工作内容的差异，相关主体分为政府购买服务行为的参与主体、评价工作的参与主体两个层次。因此，权责机制的具体内容也分为两个层次，政府购买服务行为的参与主体是购买主体、承接主体、服务对象，评价工作的参与主体是评价委托方和评价实施方。在具体评价工作开展过程中，评价委托方是财政部门或其他有评价需要的政府部门，评价实施方则是具体的第三方机构。

在参与主体权责机制的构建过程中，一是要明确政府购买服务行为主体的工作配合要求，明确政府购买服务行为主体在资料提供、访谈参与和问卷调查过程中的配合要求，并设定相应的后续惩戒措施；二是要理顺绩效评价开展过程中的委托-代理关系，对评价委托方和评价实施方（即第三方）的关系进行界定；三是要建立完善评价工作监管体系，对下级财政部门评价工作组织情况进行重点监管，通过政绩考核将工作推进要求落实到人，对购买主体和承接主体的评价工作配合履职状况进行监管，并借助咨询、评审、培训等多种手段提高评价实施主体评价工作质量。

2、第三方资质准入机制。政府购买服务评价第三方的能力水平是评价工作质量的关键影响因素。第三方的能力水平受制于以下两个关键因素。一是评价资质，具体表现为从业经历、财务状况、人员结构、评价经验等相关内容；二是能力类型与具体评价工作要求匹配度，也是制约因素之一。

在构建并完善第三方资质认定机制的过程中，一是要积极培育优质的第三方社会机构，设定评价准入门槛，加快推动评价行业培育，并保持适度的准入标准弹性空间，避免出现“逆向淘汰”的情况，具体可参考审计、会计、资产评估等成熟行业的准入标准；二是要探索建立不同类型机构与评价任务的匹配关系，在具体评价任务承担主体的选择上，应当给予社会中介机构的专业优势、相关经验和人员特点等要素更多的考量权重，并将上述匹配关系纳入到资质认定机制构建的考虑要素中。

3、组织管理实施机制。评价的组织开展是评价工作的核心内容，组织管理实施机制是最为核心的评价机制。从评价工作开展的需要来看，组织管理实施机制应对委托程序、开展流程、工作规范、评价工具等工作内容作出明确规定。其中，委托程序、合同管理等程序性内容需要通过出台相应的管理办法加以完善，而工作规范、评价工具等实质性内容需要通过指标体系框架的设计来最终实现。

在组织管理实施机制的构建过程中，一是要依据服务类型与购买方式划定评价路径，基于公共服务类型特点和服务购买方式差异，划定具有一定差异性的评价路径，以保证政府购买服务绩效评价工作的顺利开展；二是要完善绩效评价工作开展的一般流程，对事前评价、事中评价和事后评价的不同政府购买服务环节评价需要进行严格区分；三是要推动政府购买服务绩效评价指标体系框架建设，最大程度整合当前政府购买服务的一般内容。在目录体系逐步完备的基础上，利用现有指标建设成果，对应目录以下各个层级，根据前述关于指标设计的思路，形成政府购买服务绩效评价指标库；四是持续完善绩效评价工作内控制度规范，基于当下的工作实际，对绩效评价的人员构成、成果质量和工作风险进行有效控制。

4、结果反馈应用机制。结果反馈应用是评价工作意义的实际体现。从目前各地财政支出绩效评价结果反馈应用的情况来看，结果反馈应用的激励手段主要体现为信息公开、预算关联和人事考核三种，侧重点和应用程度上各有一定的差异，但大体上激励方式基本一致。因此，结果反馈应用的激励程度应在手段运用方式上得到充分呈现，具体体现为信息公开的范围、预算关联的程度和人事考核的参与度。在此基础上，需平衡好激励程度与承受范围的关系。

在结果反馈应用机制构建过程中，一是要试点建立评价结果与预算分配的关联关系，加快建立具体的量化标准，根据实际评价结果并结合相关地区情况对预算进行适当调整；二是要尝试开展评价反馈问题的后期持续监督活动，引入专职人员进驻评价团队，将评价结果反馈应用期限提前，并设定问题解决的有效期限，并对于问题超期未能解决的情况，设定相应的惩戒措施。

5、评价经费保障机制。评价经费是评价工作开展的资金基础。对于评价经费的保障，相关文件均已明确提及需要保障经费对于评价工作的支持，但具体的内容规定依旧处于语焉不详的状态，缺少详细的概念界定和具体的操作流程。从整合建立评价经费保障机制的角度来看，为了对现有制度文件进行有益补充，后续亟待出台详细规定，对经费来源、使用方式和监督手段进行明确界定。

在评价经费保障机制的构建过程中，一是要尽快规范确定评价经费的给付标准，应当针对具体的评价行为，设定具体的财政支出项目，尽快规范确定评价经费的给付标准，使得给付标准与评价标的财政资金金额高度关联；二是要尝试针对不同性质项目采取差异化计费方式，允许根据项目特点选择预算安排方式，对于一般项目，评价费用在购买服务支出预算中安排；对于重大项目或多个项目一并开展评价工作的，可以单独安排预算。

6、信息技术联动机制。信息技术联动机制是政府购买服务绩效评价的技术依托。各地应当根据当前评价的工作需要，统一或分别部署政府购买服务绩效评价信息平台，组织第三方通过平台开展试点评价工作。信息平台可以提供政府购买服务绩效评价的标准化流程，包括需求调研、方案撰写、数据采集、社会调查、绩效评分、报告撰写、专家评审等功能，实现不同项目绩效评价结果可比，提升评价的专业度与精准度。

在信息技术联动机制构建过程中，一是要积极推进公共服务绩效标准体系建设，集中解决政府购买服务标准不准确、不统一、非量化的问题，围绕服务内容标准开展支出标准建设，按相关类别构成支出标准内容，开展目标业绩值数据分布特征分析，完成目标通用标准的内容建设；二是加强公共服务数据的集成分析应用，配套提供标准数据共享及应用分析功能，以财政部门为核心加快建立包含财政、工商、税务、社保等多领域的公共服务标准数据库，尽快实现跨部门、跨领域、跨行业的数据联动，借助大数据手段实现数据挖掘、数据抓取、数据分析等功能，推动标准内容的迭代升级，为实现政府购买服务行为规范化创造条件。■