互联网治理的基层策略探究

杨 燕

（重庆师范大学 新闻与传媒学院，重庆 沙坪坝区 401331）

“互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施，旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案。”根据2004年信息社会世界髙峰论坛制定的《日内瓦行动计划》，联合国成立互联网治理工作组（Working Group on Internet Governance）并制定了“互联网治理”这个工作概念（a working definition）。［1］虽然这个概念较为宽泛，但从概念的字面上我们可以读到三个非常明确的信息，即互联网治理的主体不仅有政府、还有社会组织以及公众个体等多个层面；互联网的治理应该是在考虑多元化主体的利益需求的前提下进行的；互联网治理的思路从“技术社区路径”向“公民社会路径”开始转变。［1］

从1994年中国接入互联网后，中国政府关于互联网治理出台了一系列的政策法规，从最初的规制接入到规范应用，如今我国互联网治理的重心放到了引导产业发展、教育培养网民上。［2］

一、互联网治理基层思路的形成轨迹

（一）从规制接入到规范应用

从1994年到1999年之间，我国出台一系列法规，包括《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》（1994年颁布执行）、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（1996年颁布执行）和《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（1997年颁布执行）等，这些法律规范接轨国际惯例，对互联网的连接秩序进行了约束，从互联网的基础架构和技术协议的层面展开治理。据统计，截止1997年10月31日，我国上网的计算机数仅29.9万台，上网用户数62万，用户中最大比例的人群从事的是科研、教育工作，普遍受教育程度较高。

仅仅过了三年，截止2000年12月31日，我国上网的计算机数量就达到了892万台，上网用户数2250万。到这个阶段用户的受教育程度开始发生明显变化，半年前的统计上网群体中45.93%是本科学历，32.81%是大专学历，高中学历的占12.79%，高中以下学历仅占2.54%。但半年后拥有本科学历的占38.82%，大专学历的占28.97，高中学历的占23.45%，高中以下学历占6.44%，受教育程度较低的用户开始明显增加。这个阶段电子商务兴起，网络购物的需求开始增长，和对知识信息的获取相比网民对休闲娱乐方面的需求凸显。从2000年开始，我国将互联网治理的法律规范从基础架构和技术协议的层面转向软件应用和信息服务的层面。治理之初，我国出台了《中华人民共和国电信条例》（2000年颁布执行）、《互联网信息服务管理办法》（2000年颁布执行）、《外商投资电信企业管理规定》（2001年颁布执行）和《互联网上网服务营业场所管理条例》（2002年颁布执行），之后从2004年到2009年我国进一步出台了关于网络视听节目的管理规定，并规范了外国机构在我国境内提供的金融服务等。

在2014年之前，我国的互联网治理主要以法律法规为依据，以政府各职能部门的行政执法为主要手段，随着互联网的进一步发展，我国的互联网治理思路做了新的调整。

（二）从引导行业自律到鼓励网民自律

截至2014年6月，我国网民规模达6.32亿，其中使用手机上网的网民规模达到5亿。移动互联网的发展带动了各类应用迅速发展，老百姓的生活日益网络化，电子商务类、休闲娱乐类、信息获取类、交通沟流类等应用的使用率快速增长。随着手机上网的广泛使用和社交媒体的发展，互联网改变了传统媒体时期政府对信息资源的绝对权力，虚拟社群改变了社会成员在舆论过程中的被动处境，一个新的传媒生态和社会生态开始形成。

2014年，刘智峰教授在《论当代国家治理转型的五大趋势》一文中提出，随着全球化进程加快，受市场经济发展和网络化的影响，国家治理也在发生转型，其中治理目的正在从治理者的合理性转向被治理者的合理性，而治理体制也从独断的治理转向共同的治理，治理结构上逐渐从垂直的治理转向水平的治理。［3］作为国家治理的一部分，互联网治理片面依赖行政主导明显力不从心。随着互联网技术、应用和产业的发展，我国互联网治理政策再次调整。

2014年中央网信办成立后，连续发布系列规范性文件对互联网的平台治理提出了具体的要求，对即时通信工具公共信息服务、对互联网用户的账号等进行管理，同时对互联网中涉及新闻服务的机构建立了约谈制度。在《中华人民共和国网络安全法》（2016年颁布执行）中鼓励社会机构及行业参与互联网的治理：

“国家支持企业、研究机构、高等学校、网络相关行业组织参与网络安全国家标准、行业标准的制定。”与此同时，互联网的相关行业纷纷建立起自查自纠的体制，从行业内部入手协助互联网的治理。2016年，网信办连续下发一系列管理规定，对互联网的信息搜索服务、移动互联网的应用程序信息服务以及网络直播进行规范。

截止2016年底，中国网民的数量已经达到7.31亿，相当于欧洲人口的总量，庞大的网民数量加上社会化媒体的迅速发展对互联网治理提出了更高的要求。2017年，网信办连续发布一系列管理规定，对互联网上的社区服务、跟帖评论、群组信息、用户的公众账号以及从事互联网新闻信息服务的人员都制定了具体的管理办法。随着加大力度管理互联网平台和规范互联网内容，同时习总书记于2016年提出了“培育中国好网民”的明确指示，突出了网民自律的重要性。“争做中国好网民工程”从2016年启动至今，这几年，全国各地以不同形式推进这项活动，希望在网民中树立良好典范。2018年4月，在全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记明确指出：网络综合治理应该由党委领导、政府管理，企业要履责，社会要参与监督，网民要高度自律。只有通过经济、法律、技术等综合的手段才能治理好互联网。［4］同年8月，习总书记在全国宣传思想工作会议上再次强调，要完成新形势下宣传思想工作举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，必须尊重网络传播的规律，以网治网，“使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量”。［5］

至此，我国的互联网治理逐步形成了以政府行政执法为主导、互联网行业和网民共治的思路。

二、我国互联网基层治理存在的问题

（一）基层互联网治理头绪多协作有难度

来自政府机关的互联网行政执法是目前我国互联网治理的核心主力，根据执法内容的不同，多个行政部门分别担负着不同的互联网执法的任务。网络的自由与开放造成网络生态环境的复杂，决定了互联网治理不能简单以各自为政的切割式划区域划片区的方式进行，政府机构的协同执法势在必行。

中央网络安全和信息化领导小组于2014年2月正式成立，国家互联网信息办公室获得国务院授权，专门负责全国互联网信息内容的管理工作。2016年11月7日通过的《中华人民共和国网络安全法》明确了互联网的治理以网信办为统筹，同时电信、公安以及其他机关可以在各自职责范围内进行执法。如今各地文化和旅游部门负责对网络文化市场的经营秩序进行管理，版权机关肩负了对互联网空间中的版权问题的保护和追责，中国人民银行主导了对互联网金融环境的整治工作，公安部门对于网络安全等诸多问题也承担了治理职责。虽然各个行政部门有各自明确的职能分工，但涉及到跨领域的互联网违法违规问题的执法管理时，就会出现责权模糊的问题，有时候难免有工作上的互相推诿，影响互联网治理的效果。在多个执法部门联合执法的时候，各地各级互联网信息办公室发挥着重要的统筹协调的作用。但网信办在统筹协调调度各执法部门的时候，还是会遇到不同程度的阻力。另外，和其他专门领域的执法部门相比，基层的网信办普遍存在执法队伍人手不够、执法能力欠缺的问题，严重影响了网信办发挥统筹协调的作用。

（二）基层互联网行政执法队伍建设亟待加强

互联网源头治理的起点是平台。中国的互联网平台主要表现出以下的特征：不同地区不同领域的海量产品和资源的汇集；服务、后台和流量的开放；多边或者双边市场；大型企业占据寡头地位；平台企业的生态化布局基本成型。［6］平台的复杂多元对互联网治理队伍的专业能力提出了很高的要求。

互联网内容治理中舆情治理是重中之重。舆情分为正面舆情、负面舆情和中性舆情，舆情研判是舆情治理的重点，而其中对中性舆情的研判是难点。如何辨别舆情可能的危害程度，然后进行有效的治理，对治理队伍的素质也是巨大的考验。

目前承担互联网基层治理工作的执法人员受教育背景十分复杂，接受过媒介传播教育的人员大部分缺乏软件、计算机应用技术知识，接受行政管理教育培训的人员对新媒体的发展又比较陌生，掌握技术手段的人员对于互联网法律规范了解甚微。目前我国的高等教育领域也没有专门的对应互联网治理的人才培养，无法满足互联网治理发展的人才需求。要“以网治网”，要“以技术治网”，需要建立技术过硬、具备互联网思维、熟知互联网生态环境、具有互联网行业从业经历的人才队伍，借力互联网的传播规律来治理互联网，队伍建设是长久之计，尚任重道远。

（三）网民的教育形式大于内容

作为互联网源头治理的另一项重要任务就是对互联网平台的建设者、管理者和使用者，对互联网内容的生产者、使用者和传播者的管理。

随着智能手机和无线网络的发展，加上运营商的资费调整，吸引了更多用户使用手机上网。因为手机上网的门槛比电脑上网低，带来了互联网向农村地区、低收入群体的渗透。从第43次中国互联网络发展状况统计报告的数据看，截至2018年12月，初中、高中/中专/技校学历的网民占比分别为38.7% 和24.5%；受过大学专科、大学本科及以上教育的网民占比分别为8.7%和9.9%。［7］中国网民继续向低学历人群扩散，小学以下学历的网民都占到了12.1%。中等教育水平的群体成为中国网民的核心力量，而中高龄的网民数量也在逐年增加。截止去年年底，10-39岁群体占整体网民的 67.8%，40-49岁中年网民群体占比由 2017年底的13.2%扩大至15.6%，50岁及以上的网民比例由2017年底的10.5%提升至12.5%。［7］

由少年儿童和中老年组成的新网民群体普遍缺乏互联网安全意识，低学历群体的个人自律严重缺乏。虽然很多基层纷纷举办网络安全周等宣传活动，也进行了好网民评选，但因为缺乏系统地提升网民素养的教育计划，很多宣传活动形式大于内容，仅仅在小范围产生一定的作用，而并没有影响到更广大网民个体中。

三、利用现有的网格化管理创新互联网基层治理思路

（一）借力网格化管理机制推动基层互联网协同治理

2017年，在党的十九大报告明确提出“要推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”强调了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的“五位一体”思路。［8］按照这个思路，只有以社区为载体的社区治理和以行业、社群为主体的社会治理有效发挥作用，一个城市的治理才能达到更好的效果。目前网格化管理是基层社会管理中非常行之有效的手段，通过对细分的网络中的人、地、事、物、情、组织等进行信息的监控、采集、管理、应对，完成上下双向沟通的管理。［9］

我国的网格化管理模式已经推行了十多年，现在很多社区管理的数字化程度普遍较高。网格化管理做到了从社区到小区到楼栋的信息无缝链接，覆盖了民生服务、文体娱乐、卫生保健、治安联防等多个领域。在多年的网格化管理实践中，社区各管理部门的对接渠道已经被有效打通，各职能部门借助网格横向协作的机制也已经建立。互联网的基层治理可以嫁接网格化管理机制，以网格为治理单元，划分各责任部门的工作职能，消化网格中的个人和企业的问题，有效提高工作效率。

（二）借力网格化管理强化舆情治理

网络的迅速发展，尤其移动互联网的普及，导致网络舆情的参与人数逐年增加。网络成了反映民情、表达民意的重要平台，网络社区的蝴蝶效应往往带来舆情性质的改变，带来不良影响。监测舆情、分析研判舆情、引导舆情和线下处置舆情成为互联网舆情治理的主要工作，如果能在舆情信息上网前就进行有效的疏导消化，将使舆情治理工作事半功倍。课题组成员对重庆市S区Q街道下辖的X社区进行了调研，发现利用现有的社区网格化管理能非常有效地将舆情控制在萌芽状态。

X社区总面积1.7平方公里，社区人口三万多人，包括了15个小区。该社区以党建工作结合网格管理，以一个小区一个支部一个网格的方式将社区分成了11个网格（社区中几个规模小的小区整合为一个网格）。目前社区每个网格由街道对口的工作人员担任网格督导员，由社区对应的工作人员担任网格管理员，而网格协调员、网格调查员和网格信息员工作则由小区的党员和热心群众担任。党员参与网格管理，一方面可以利用定期的党建学习时间得到业务辅导和素质提升，另一方面小区的党员网格协调员、调查员和信息员利用自身的影响力，在小区居民中也建立了一定的威信。社区建立网格巡视制度，当潜在舆情信息出现时，他们第一时间获得信息，第一时间在现场进行信息的引导、消化和分解，正确引导舆论方向，有效地避免了负面舆情扩散。有效地利用网格化管理机制，加强对网格员的培训和教育，将舆情治理意识深入每个网格员，这些基层的网格员将成为互联网基层治理队伍中最得力的排头兵。

（三）利用网格化管理机制开展新网民教育

互联网治理的核心是对于网民的引导和教育，而新网民的素质提升将决定网民整体素质的未来走向。从2014年发布第1次《中国互联网络发展状况统计报告》起至今，连续43次报告中对于网民规模和网民属性结构都做了统计，中国的新网民呈两极化分布，由中小学生、部分学龄前儿童和中老年群体构成。利用网格化管理机制也可以有效地开展对于这两个群体的互联网教育。［10］

现在全国基层社区的工作重点主要是为居民提供优质服务、解决群众实际困难，网格化管理改变了以前由上至下的管理模式，将以人为本的理念深入到与居民生活息息相关的各个方面，在社区居民中正在逐渐形成凝聚力。以我们调研的X社区看，由小区党员组成的网格协调员、调查员和信息员团队在所在小区都具有一定的号召力，他们实实在在地服务小区群众也都有目共睹，让这个群体充分发挥广泛发动群众、密切联系群众的优势，将有力推动好网民工程真正深入基层。这个团队的成员平均年龄在50岁上下，是中老年网民的代表，他们可以利用自己的社交平台开展对其他中老年网民的宣传教育，扩大好网民工程的影响力。同时，该社区也利用党建联席会的机会对社区内的中小学、幼儿园的党员干部进行网络安全、公共媒介素养等方面的教育，再由中小学、幼儿园的党员干部将这些意识通过学校的课程和兴趣活动传达下去，由此将有效推动网民教育的长效进行。

结 语

以电视、广播、报纸为代表的中国传统媒体作为党的喉舌，从诞生之初就处在一个相对封闭的组织结构中，接受自上而下的科层化管理，在层级监督和指导中进行信息生产。互联网作为一种新型的媒体形式，从诞生的那一刻起就表现出和传统媒体截然不同的特殊气质。开放的互联网空间形成了自由灵活的分享机制，依靠信息的上传和下载，每个信息传播节点都以独立的媒体形式存在，成为新的信息源头。对于互联网这种特殊媒体，传统的自上而下的管理模式肯定不能发挥很好的作用，而应该以基层治理推动全网建设，建立基层治理的机制，并落实到每个网民的教育，才能由下而上建设健康的网络环境。