无缝隙行政问责运行机制的构建研究*

伍洪杏

(湖南省廉政建设协同创新中心，湖南 长沙 410205)

行政问责制度创新是当前政治体制改革的难点和热点。无缝隙问责制既是一种制度创新，也是未来行政问责发展的必然选择，其内涵包括了责任划分的无缝隙闭合、责任监督的无缝隙覆盖、责任机制的无缝隙衔接以及责任链条的无缝隙管理四个要素的有机组合。[1]45-49无缝隙行政问责制的建设是一个系统工程，需要从理念、制度和机制三个维度协同推进。

无缝隙行政问责机制的构建，是政府机关高效廉洁的动力和根本保障。行政问责运行机制是指在一定体制背景下，各个行政问责主体周而复始、持续正常工作、发挥效能的过程，它是行政问责各个方面的总和，主要包括启动、执行和救济三个阶段。每一个环节都需要责任监督的无缝隙覆盖，即需要一种监督机制。因而，无缝隙行政问责机制建设包括行政问责的启动机制、执行机制、救济机制和监督机制这四个方面。随着互联网的发展，网络问责成为无缝隙问责制的重要渠道和有效机制，网络问责有效强化了异体监督、异体问责的政治功能，为无缝隙问责制建设提供了良好的平台、环境和机制。中国式无缝隙行政问责机制的构建，可以从人民主权理论出发，构建真正由代表人民意愿决定启动与否的问责启动机制，构建建立在科学绩效评估基础上的问责执行机制，构建基于问责效果公正考评基础上的救济机制以及构建全方位网络监督的无缝隙问责机制等方面入手，为构建无缝隙问责制打造责任型政府，建立科学长效的机制支撑。

一、构建基于人民主权的问责启动机制

行政问责的启动是实现无缝隙问责的必要前提。从理论上来说，当社会公众对行政主体行政履职不满意，要求相关政府组织或官员作出交代的时候，行政问责便可以开始发起了，但还没有正式启动，这里还存在一个谁来启动问责的问题。在人民当家作主的社会主义中国，作为政府公共权力的赋予者，人民是启动行政问责的权力来源。当然，在政治实践中，往往是由代表人民行使监督权力的国家监察机关启动行政问责。启动行政问责是行政问责运行机制的第一个环节，是实现无缝隙问责的前提条件。我们必须根据行政主体的行政失范行为的具体情况，决定是否启动行政问责，以及如何启动行政问责。通过形成并公开一份具有权威性的启动报告，不仅可以为行政问责的启动提供必要的依据，也能够为下一步的执行环节提供有效保障。

当社会公众或者其他问责主体对政府或官员履行职责的情况不满意时，就必须对相关责任主体启动行政问责程序。构建行政问责制的启动机制的要义，一方面在于构建严密化、标准化的行政问责制度体系，另一方面在于按照法律与制度的规定，依据法定的行政问责事由，启动行政问责过程，将行政问责纳入法定化的启动轨道，提高行政问责的法治化水平。依据人民主权理论的思想，启动问责的主体应该具有广泛性，既包括同体问责主体，也包括异体问责主体，但是在实践中，由于行政问责具有很强的专业性，需要掌握大量的信息，所以一般会委托给某一个专门机构受理。也就是说，行政问责的问责主体和行政问责的启动主体并不完全具有同一性。基于人民主权关系的行政问责启动机制的构建，关键是要建立公民参与问责的法律保障机制和真正体现民意的具有独立性的问责机构。

从我国目前的行政问责启动保障机制来看，其法律依据主要包括两个部分：首先，法律法规。启动行政问责的主要法律规范包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国监察法》以及为数众多的地方性法规。其次，党的章程和条例。由于在我国的政治实践中，中国共产党属于唯一的执政党，所以《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》等，也可以作为行政问责运行的启动依据，甚至在一些特殊场合，还成为行政问责启动的必要条件。然而，保障体现民意的公民参与的问责法律还不健全。为了保障行政问责的快速启动，应制定国家层面的公众问责法律。“应在梳理整合现有的各项法律、规章和条例的基础上制定一部公民问责程序法，对公民问责作出统一明确的规定。”[2]5-10对公众参与问责予以保障和指导，要求相关部门在问责启动过程中邀请公众参与，并对失责行为承担惩罚性后果。

为了确保行政问责体现真正的民意，由新组建的各级监察委员会来启动问责比较合适。问责实施主体的政治权威和行政地位是问责快速启动的充分条件。为了确保问责的客观公正，减少相关部门的干扰，需要拥有较强政治权威和较高行政地位的机构来启动并实施问责。由于政府机构庞大，为了防止一些人滥用权力侵害人民的权利，在这个政治组织中必须进行分工，既要有权力的行使者，也要有权力的监督者。从我国的实际来看，启动行政问责这一职能由专门行使监督权力的各级监察委员会行使较为妥当。

当然，行政问责程序启动之后，监察委员会应该进一步了解问责对象的具体情况，主要包括以下两个方面：其一，分析问责对象的行政失范行为的具体类型。行政失范行为的具体类型多种多样，有的属于违法行为，有的属于违纪行为，有的属于决策失误用人不察等。其二，分析问责对象的任职方式。如果是选任的行政领导，就应该负政治责任，如果是委任的行政领导，则不需要负政治责任。在后续的问责过程中，要根据问责对象的不同失范类型和任职方式进行不同责任的追究。

二、构建基于绩效评估的问责执行机制

行政问责的执行(实施)是实现无缝隙问责的核心环节，执行(实施)环节是无缝隙行政问责运行中最重要的环节。在发生问责事由之后，首先应该进行应急处理，而后启动问责程序，对已经出现的过错行为，要对相关政府和官员作出实质性的责任追究，也就是进入行政问责的执行环节。执行环节的内容既包括问责主体对问责对象的行政失范行为进行调查，并提出处理建议，更包括有权作出问责处理的机关，如上级行政机关、同级人大、司法机关对问责对象作出实质性的处理决定。然而，在正式实施问责之前，我们有必要引入绩效评估，因为评估政府和官员的工作绩效是实施行政问责的必要前提。无缝隙问责要求我们在对失职官员的一贯表现以及事故的过失责任作全面评估的基础上，再进行相应的责任追究。执行环节是整个无缝隙行政问责体制能够有效运行的根本保障，只有惩罚切实到位，才能给启动行政问责的问责主体以满意的交代，如果惩罚不能真正实施，也就谈不上后续的问责结果的救济了。

行政问责与政府绩效评估相结合是行政问责机制发展的总趋势。评估政府和官员的工作绩效是实施行政问责的必要前提，评估工作必须科学、公正和准确，这不仅事关政府和官员个人的声誉，也是行政问责机制能够顺利运行的必要保证。从理论上讲，绩效评估应该是伴随行政问责始终的。问责实施之前，要对相关政府组织和官员的工作进行评估，评估其是否存在行为失范，是否需要启动问责程序；问责实施之后，既要对问责的实施过程进行评估，看其是否符合相关程序规定，也要对问责结果进行评估，看是否需要救济。鉴于研究的需要，本文内容所涉及的绩效评估主要限于问责执行环节之前的责任解释与评估。无缝隙问责要求我们在对失职官员的一贯表现以及事故的过失责任做全面评估的基础上，再进行相应的责任追究。因而，无缝隙问责执行机制需要建构在责任的解释和评估基础之上。严格意义上而言，行政问责的执行环节包括两个部分：问责主体对行政责任的解释与评估以及责任的追究。

行政责任的评估，一般都要进行所谓“三段论式”的推理。其中，推理的大前提是法律法规的规定，小前提是需要问责的事项，而结论则是相关政府和官员该承担责任或者不该承担责任。在这一推理过程中，必须在大前提和小前提相互结合的情况下，才能得出真实合理的处理结果。一般来说，作为大前提的法律法规往往是原则性、宏观性的，所以，在行政问责运行机制的执行环节中，问责主体应该根据具体情况，对这些法律法规作出解释。这个解释的过程就是行政责任的解释环节，它是行政问责启动环节的延伸。

行政责任的追究环节主要解决的问题是在确定问责主体之后，如何开展具体的问责活动，或者说通过什么途径实现行政问责。实现行政问责的途径主要有四种：政治问责、法律问责、道德问责和管理问责，限于篇幅，本文仅探讨政治问责和法律问责两个方面。虽然问责主体具有多样性，但是，从我国目前的政治实践来看，有权作出问责处理的机关，主要是各级人大以及相关政府和官员的上级行政管理部门。由人大和相关上级行政管理部门作出的行政问责主要是政治问责，另外，被问责对象法律责任的追究则有赖于司法机关的处理。

法律问责是指问责主体因为行政违法或者行政失职，违反其法定职责而依法应该承担相应的惩罚性法律后果。行政机关的行为违法时，必须承担相应的法律责任。如果公务员明知行政机关的命令违法，却仍然执行而造成行政违法时，行政机关和该公务员都必须承担相应的法律责任。在我国的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》中对法律问责的相关规定已经比较全面，主要可以分为民事责任的承担和刑事责任的承担。

第一，问责主体对民事责任的承担。按照我国《国家赔偿法》的规定，公务员因为违法或者不当行使职权从而给受害人造成损失，由国家机关承担先行赔偿义务。从法理上来说，公务员属于国家机关的工作人员，所以由国家机关承担先行赔偿义务是符合法理的，这么规定的结果，也能够使受害人更容易获得赔偿。但是在国家机关承担了赔偿义务之后，却没有规定相应的追偿制度。被问责官员事后的道歉行为也往往只是出于上级的责令，而非法律的规定。基于法律面前人人平等的基本原则，一般公务员也好，政府官员也罢，因为其渎职或者失职行为给国家带来了损失，自然也应该承担相应的民事赔偿责任，不能光以内部批评或者公开道歉相抵，以致对造成的损失不再追究。因此，在符合一定条件的基础上，对相关问责对象追究民事责任是有其必要性的。

第二，问责主体对刑事责任的承担。在我国目前的刑法体系中，将公务员的职务犯罪分为三种类型：滥用职权罪、玩忽职守罪和徇私舞弊罪。根据这些罪行的危害程度，我国刑法规定了相应的刑罚手段，基本确立了较为完整的罪刑体系。但是目前在刑事责任的追究过程中，存在的较大问题是党法不分。当官员因为职务犯罪而应该追究刑事责任的时候，首先介入调查和审查的往往是党的纪律机关，采取诸如双规等非法律手段进行调查取证，有的甚至直接作出纪律处罚决定。党管干部是我国的基本常态，但是当官员涉及违法犯罪的时候，必须按照法律的规定，走正常的司法途径，而不应该仅仅只有纪委的调查和惩戒，否则会对法律的权威造成极大的损害。依法治国、依法治官，这是社会主义法治建设的基本前提。

行政问责的执行环节不仅明确了不同的行政问责主体在问责活动中的权利义务，而且规定了各问责主体应如何开展具体的问责活动，是有效保证问责效率的必要条件，是行政问责运行机制的重要环节。

三、构建基于效果考评的救济机制

行政问责的救济是实现无缝隙问责的重要保障。在问责过程中，保证问责对象的陈述权和申诉权是一个法治国家应有之义，可以最大限度地避免冤假错案的出现，从而保证公务员依法履行职责的积极性。问责执行后的考评一方面是对问责的结果进行分析，评判问责结果是否公正；另一方面也需要对担责行政主体的惩罚情况进行监督。在问责之后，通过对问责后续管理中的考评，为已经改正错误表现良好的被问责官员提供正当的复出机会，可以使他们的能力得到有效发挥，在新的岗位上作出应有的贡献。建立和完善针对问责对象的救济制度，不仅是为了保障受处理官员的合法权益，更是为了社会能够健康持续地向前发展。

无缝隙问责制要加强对问责效果的考核评价，提高无缝隙问责的实际成效。问责效果的考评，就是对问责效果进行考核评定。行政问责的考评工作是当前我国行政问责体制中应该予以重视的重要环节，它主要包括两个方面：问责执行过程中的考评和问责执行后的考评。问责执行过程中的考评是指在相关问责主体贯彻执行行政问责的过程中，必须全面考核评估各项工作的安排、落实、进展和完成情况。而问责执行后的考评则是对行政问责对象，即相关政府和官员在被问责之后的责任评估。一般行政问责的结果有三种：无责、免责和担责。无责指问责对象自始不存在责任，免责指问责对象虽然存在一定的责任，但是由于一些特殊原因，对其免于责任的追究。在这两种情况下，行政问责对象都不需要承担责任，而担责则需要追究被问责对象的相应责任。问责执行后的考评一方面是对问责的结果进行分析，评判问责结果是否公正；另一方面也需要对担责行政主体的惩罚情况进行监督。行政问责的承担方式有很多种，包括公开道歉、公开谴责、通报批评、训诫、责令作出书面检查，引咎辞职、撤职、免职、责令辞职、给予行政处分和承担相应的法律责任等。由于承担责任的方式多种多样，所以政府和官员在承担责任时，其承担责任的具体方式往往也有很大的区别。在这个环节中，必须要赋予被问责的相关政府和官员以陈述权和申辩权。问责效果考评环节必须保证公平和客观，否则就无法保证行政问责机制长期有效地运行。

当问责对象对处理决定不服的时候，按理应该有合理且正当的救济途径，但是在我国目前的行政问责体制中，权利救济途径严重缺失。建立行政问责的救济途径，既是完善行政问责制的内在要求，更是贯彻法律面前人人平等理念的体现。行政问责的救济机制包括两个方面：其一是在官员被问责时，应该拥有正当的陈述权和申辩权；其二是在官员被问责后，根据其情节轻重、事后表现，应该拥有相应的复出途径。

官员问责过程中的救济方式，根据官员失范内容的不同，应该区别对待。对于尚未构成犯罪的一般失职者，应该赋予他们相应的陈述权和申辩权，如有疑义，必须谨慎审核，重新处理；对于已经构成犯罪的严重失职者，在依照法律规定进入诉讼程序的同时，应该赋予其相应的行政复议权、行政诉讼权，此外，还应允许其聘任律师为其提供辩护。对于问责过程中的官员提供救济途径是必要的，对于被问责之后官员的去向进行妥善处理，也是依法行政的必然要求。经常会看到这样的新闻，有的官员因为被问责去职或者降职，但是没过多久，便又官复原职或者升迁异地，而且其复出程序还不公开。这种现象的存在，让人民群众心生不满，认为只要有关系，犯再大的错，照样能继续为官，甚至继续升迁，这样也使得民众对政府的信任降低。之所以会出现这样的现象，很重要的一个原因就是因为我国缺乏正当透明的官员复出机制。对于那些因为问责而引咎辞职或者被撤职的官员，既要防止无原则地让其过快复出，也不能一棍子打死，一朝犯错便让其永世不得超生。不能以是否有背景有后台，成为被问责官员能否复出的决定因素，而应该进行行政问责救济制度的设计，通过公开的方式，规范被问责官员的正当复出路径。

我国目前对被问责官员的出路规定得过于模糊，一方面使得被问责官员无所适从，另一方面也使得公众对行政问责的结果心存疑虑。因而必须将官员问责之后的救济途径明确化、公开化、细节化。对于不宜复出的官员坚决不予复出，将可以复出的官员纳入制度化的公开考核，避免暗箱操作。

此外，要根据官员被问责事项的重要程度，区分其是否应该纳入司法救济的范围。如果涉及重要性事项，也就是说涉及当事人基本权利的，应该适用司法救济；而对于非重要性事项，则应该适用其他救济方式。被问责官员的处理方式不同，其去向和出路都应该有所区别，根据行政问责处理结果的不同，按照其对被问责对象影响的大小，可以分为以下四大类救济途径：非行政处分的救济、行政处分的救济、民事责任的救济和刑事责任的救济。民事责任和刑事责任这两种法律责任的救济手段在我国《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》中已经有比较完善的规定，目前需要着重加强的是关于非行政处分的救济和行政处分的救济措施。

第一，对非行政处分的救济。相对于其他形式的处分而言，非行政处分的情节较轻，主要包括取消评优评先资格、停职检查、训诫谈话、限期整改、作出书面检查、通报批评、公开道歉等。对行政问责对象来说，非行政处分对其影响相对较小，只要按照法定程序履行了问责义务，就可以通过行政机关的内部程序进行救济，可以依法行使陈述权和申辩权。

第二，对行政处分的救济。相较于非行政处分，行政处分要严重得多，对于行政问责对象的实体权利影响较大。按我国目前《行政诉讼法》的规定，行政处分属于行政机关内部行为，不属于行政诉讼的受案范围，也不属于行政复议的范围，只能够通过内部渠道进行申诉，这就使得行政问责对象通过提起行政复议和行政诉讼进行司法救济的渠道完全被堵塞了。作为正义的最后一道防线，司法救济途径应该为问责对象开放，因为从某种意义上来说，被问责官员也属于“弱势群体”，应该予以切实的权利保护。

概而言之，行政问责的启动、执行和救济这三个环节，缺一不可，只有建立起无缝隙对接，且相互协调一致的机制，才能够充分发挥其作用，从而实现行政问责的无缝隙有效运行。然而，无缝隙问责机制还包括对每个环节的责任监督，即需要一种无缝隙覆盖的监督机制对行政问责的启动、执行和救济进行全程监督。

四、构建基于网络监督的问责监督机制

随着互联网的发展，网络问责成为无缝隙问责制的重要渠道和有效机制。网络问责作为公民借助互联网开展政府问责的一种实现形式，是指公民充分利用现代网络传播媒介，将各级党政机关及其官员的不当、失职及违法行为以网络搜索、上传、发帖、转载、聊天等方式进行揭发暴露，要求被揭露者或者有关政府部门高度重视并承担否定性结果的异体问责活动。[3]72-75网络问责因为互联网传播的公平性、草根性、及时性、开放性、匿名性等特征，易于举报者对不当政府行为或失职行为进行举报。网络问责推进了民主政治建设进程，以现代化、信息化、网络化的技术手段改善了传统的信息不对称的问责体系，成为加强政府行政问责监督机制构建的重要支撑和一大亮点。网络问责拓宽了公民了解政府信息、获得政府政策信息和有效进行政治参与的重要渠道，网络问责有效强化了异体监督、异体问责的政治功能，为无缝隙问责制建设提供了良好的平台、环境和机制。当前，随着公民民主意识提升和互联网的发展，许多腐败案件均是通过互联网进行公开举报，进而引起高层重视，得到有效处理和无缝隙问责监督。网络问责事件均是因为网民的质疑、揭发和追问，才使问题得以被曝光，“问题官员”得以被问责。[4]99-102加强对网络问责的引导、规范和管理，建立健康、稳定、规范的网络问责的运行与监督机制是加强无缝隙问责的重要基础。

基于网络问责的特点，需要构建全方位、无缝隙、法治化的行政问责监督体系。一方面，只有全方位、无缝隙地推进网络问责，才能使贪腐者无处可藏，才能防患于未然，才能消除政府官员腐败的投机心理；另一方面，只有进行法治化、规范化的问责，才能确保网络问责健康、安全、持续发展，只有实现依法执政、依法问责、依法治国，才能更好地实施权力、限制权力、约束权力，让权力在合法、阳光的轨道上运行，也才能使网络问责真正有效。基于网络问责，需要从以下几个方面构建行政问责监督机制。

第一，构建党组织对网络问责的监督与治理机制。中国共产党是执政党，对党员干部及其行为进行领导、指挥、监督，而网络问责也是对党员干部违法违规行为的一种监督形式。在网络问责中，需要加强党对网络的领导、监督，一方面，确保我国网络安全，维护正常、合法、合规的网络社会环境；另一方面，成为网络问责的坚强后盾和强大保障，对网络举报与曝光进行依法治理，对党员干部以权谋私、违法乱纪行为进行监督和惩治。加强党组织对网络问责的监督与治理，是有效监督党和国家方针政策的坚决贯彻执行，保证政令畅通、政策落实、监督党员干部的关键性、主导性力量，需要进一步构建和加强常态化的党内监督机制，维护网络问责的权威性、合法性、稳定性。

第二，构建政府部门对网络问责的监督与治理机制。在网络问责监督中，政府部门是网络问责过程中不可或缺的重要力量，许多重大案件的查处、腐败分子的处理都与政府部门的介入和强力监督密不可分。网络问责的有效推进离不开政府部门的配合与支持。因此，需要加强政府部门对网络问责的高度重视和有效监督，既要防止网络问责成为打击报复、发泄私愤、权力滥用的场所，也要防止网络问责成为事件人扩散负面舆情、破坏社会环境的场所，更要成为政府问责的重要平台和有效渠道。

第三，构建网络问责的司法监督机制。司法机关是维护网络监督、网络问责的法制保障机构，是惩治和预防职务犯罪的重要保障力量。网络问责如果没有司法机关的公正公平司法，网络监督就是一句空话。司法机关如果不能对各种网络监督或者网络举报案件进行全程监督、动态监督、公正监督，就难以构建安全、稳定、持续的网络问责环境，行政问责监督也是一句空话。要提高纪检、监察、司法等职能部门的配合，形成鼓励网络问责的集体合力，促进异体问责与同体问责的高度统一。网络问责是一种由公民发起的异体问责机制，因网民自身力量单薄，信息不对称，难以发现问责对象的全部信息，需要纪检、监察、司法等部门力量的介入，与官方性质的同体问责相结合，形成网络问责的集体合力，才能真正保证网络问责的顺利进行。

第四，构建网络问责的社会监督与治理机制。网络问责本身也是社会监督的重要体现和有效平台。社会监督是发挥社会力量依法对党政干部行为进行监督问责、维护网络公平公正环境的重要保障，也是人民行使国家权力、社会群众参与问责监督的重要体现。由于社会力量的强大性、社会群众的广泛性，在整个行政问责监督体系中居于重要地位，在网络监督、网络问责中也发挥着重要的作用。广大社会群众的参与所形成的强大的社会影响力和话语权能进一步增强网络问责的社会影响，提高网络问责和监督的力度，促使政府部门关注、重视、介入、查处等程序的发生。因此构建行政问责的社会监督与治理机制，需要不断提升社会群众对网络问责的监督水平，细化监督内容，完善监督程序，促进网络问责、行政监督有效、健康、合法运行。构建基于网络问责的社会监督机制，需要加强人民政协、民主党派和社会团体、社会组织通过网络问责等渠道对行政部门及其领导干部的有效监督。[5]71-77

最后，构建网络问责的舆论监督机制。舆论监督即借助新闻媒体、互联网媒体等加强对行政问责的监督，新闻媒体应该成为网络问责的重要参与力量，是维护公平公正的舆论环境的主导性力量。特别是网络舆论、舆情的引导能对行政问责的网络监督发挥推波助澜的重要作用，而具有正能量、公平公正的舆论监督才有利于网络问责与行政监督的有效、有序发展。否则，舆论监督可能成为部分力量、部分利益集团的代言人，成为颠倒黑白、混淆视听、麻痹网民的重要帮凶，危害党的声望、权威，降低人民群众对党和政府的信任度。要加强舆论支持，加强主流媒体对网络问责的正面宣传，营造有利于网络问责的舆论环境。加强网络问责，需要重视舆论监督机制的构建，需要积极发挥主流媒体的网络监督、舆论引导作用，积极传播正能量，重视舆论监督在网络、微信等新媒体中的行政监督作用，助推无缝隙问责的健康发展和全面推进。进一步加强党内监督，就会筑牢党同人民群众的血肉联系。[6]25-33

行政问责的启动、执行和救济这三个环节是一个动态、循环的过程，而无缝隙问责需要全程进行监督。因而，无缝隙行政问责机制包括行政问责的启动、执行、救济和监督四个机制。人民主权理论要求在行政问责启动机制建设中，问责启动与否要由真正的民意来决定，执行行政问责时必须以政府绩效考核为前提，行政问责的救济制度应该与问责效果考评制度相结合。随着互联网的发展，网络问责成为无缝隙问责制的重要渠道和有效机制。总之，无缝隙行政问责运行机制的建设，要实现行政问责的启动机制、执行机制、救济机制与监督机制的有机整合，协同推进。