生态补偿标准的确定与评估框架探析

杨 涛

(陕西理工大学 经济与法学学院, 陕西 汉中 723000)

生态资源及其系统所提供的生态产品与服务具有公共产品或准公共产品的性质，单纯依靠市场机制难以实现生态保护者成本的有效补偿或体现生态系统服务价值。因此，构建生态补偿制度是生态文明建设的内在要求，也是推进生态资源可持续利用的重要环境经济政策。

目前，我国生态补偿制度已初步建立，生态补偿理论研究取得了阶段性进展。在生态补偿的认识、生态补偿制度体系构建的基本内容以及生态补偿效益的评估等方面已达成初步共识，在生态要素补偿、区域生态补偿实践等方面取得了一定成绩。但仍存在生态补偿范围偏小、补偿标准偏低、生态补偿利益相关方动态协调机制不健全等问题，在一定程度上限制了生态保护行为的持续性。生态补偿制度构建的目的在于协调因生态服务产品的提供与使用而导致的人与人之间的利益关系，合理确定、准确评估生态补偿标准是解决问题的首要基础。为此，本文在系统梳理生态补偿的内涵与生态补偿标准及其类型的基础上，进一步提出生态补偿标准的确定与评估框架，以促进生态补偿实践健康可持续发展。

一、生态补偿内涵的再认识

自20世纪80年代以来，人们逐渐认识到，通过生态环境保护与经济社会的协调发展、确保生态系统服务的持续供给是推动生态文明建设的决定因素之一。由此，生态补偿实践与研究也随之得到持续重视，形成了丰富的实践经验，积累了大量的研究成果。然而，国内外学界至今并未就生态补偿的内涵达成一致。在不同时期，学者们对生态补偿内涵的认识随着生态补偿实践、社会经济发展变化而变化着；即使在同一时期，由于研究出发点、侧重点的不同，导致生态补偿的内涵界定具有明显的学科特色。综观生态补偿内涵的界定，学者们主要是从生态学、经济学、环境治理、法学、可持续发展角度或单纯从生态系统要素角度进行分析。通过梳理近年来生态补偿内涵的研究成果发现，对生态补偿内涵的探讨与分析是一个历史演变的过程，即从自然生态系统自身到人与自然生态系统之间关系的和谐相处再到人与人之间利益关系的相互平衡。

第一种认识源于自然生态系统的自我平衡和自我补偿。不少生态学家认为，自然生态系统能够对外界干扰通过自然本身的调节机制实现自我平衡，而无需通过人为干预。因此，生态补偿是自然生态系统内部的自我补偿，即自然本身问题。

第二种认识源于生态资源有限稀缺与社会需求无限之间的矛盾性。随着经济社会快速发展、社会生产力的不断进步，人类对生态资源和能源的需求不断扩大。同时，对生态资源的无序开发、不可持续的利用等行为导致生态资源的稀缺性不断增强。人类与自然生态系统的对立关系使人们清晰地认识到，人与自然环境的和谐共生是实现经济社会可持续发展的关键。所以，生态补偿是为保护生态环境、促进人与自然关系的和谐，并实现生态环境、经济社会协调、可持续发展的重要手段。

第三种认识源于社会公平、公正。如果人们仅对自然生态系统进行生态补偿则有失社会公平，因为保护、补偿生态环境表面上是人与自然之间的关系，但实质上是人与人之间的关系，是保护者与受益者之间、保护区域与收益区域之间、少数人与多数人之间、当代人与后代人之间的关系。

因此，生态补偿中的利益相关者，即补偿者和受偿者，二者之间关系确立的媒介是生态服务，即因生态环境的存在及其开发利用而导致的人与人之间利益的不平衡。因此，生态补偿既包括人与物(补偿者与生态环境)之间的关系，又包括人与人(受偿者与补偿者)之间的关系，而后者恰恰是生态补偿的本质。

鉴于此，平衡利益是生态补偿的首要问题。只有利益得到平衡，受偿者才能主动、积极投身于生态保护，补偿者才能重视如何提高生态资源利用效率；只有利益得到平衡，才能提高生态补偿效率，促进人与人之间、人与自然之间的和谐发展。而受偿者与补偿者之间的利益如何平衡又取决于生态补偿标准如何合理确定。因此，确定合理的生态补偿标准是生态补偿制度顺利实施的关键环节。

二、生态补偿标准的界定及其类型

1.生态补偿标准的界定

资源枯竭、环境恶化导致生态资源的供给与经济社会发展需求之间的矛盾日益加剧，作为解决环境问题的生态补偿日益受到重视。随着各国生态补偿制度的构建与实施，生态环境保护与经济社会发展之间的协调性、持续性明显得到改善，环境污染和生态破坏得到一定程度的遏制，因生态补偿而增加的生态服务的数量和质量明显提高。近年来国内外生态补偿的研究与实践表明，确定合理的生态补偿标准是有效实施生态补偿制度、提高生态补偿效益、有效调整相关主体之间利益关系、促进经济社会发展与生态保护协调、可持续的核心影响因素和关键环节。

对生态补偿标准的界定，国内外文献并未明确提出，只是较为零散地提出了确定生态补偿标准的意义与作用，论证了确定生态补偿标准的理论依据，提出了多种生态补偿标准的计算方法，结合大量的案例研究了某种具体核算方法。这为生态补偿标准的理论研究与实践探索提供了借鉴思路。但迄今为止，没有阐明生态补偿标准的内涵与外延，没有解释清楚各种生态补偿标准确定依据及核算方法的适用范围，没有对政府、市场、利益相关者以及社会公众的角色定位进行分析等，这在一定程度上限制了生态补偿标准理论研究与实践的深入发展。

准确衡量、合理确定生态补偿标准，平衡、协调利益相关者之间利益，是健全生态补偿机制的重要问题。因此，生态补偿标准是基于一定的理论依据，根据不同的生态补偿类型并采用相应的计算方法，对生态补偿相关各方之间的利益关系进行调整与分配，增进生态服务的持续、有效供给。其中，生态补偿量的大小是合理确定生态补偿标准的核心，直接关系到生态补偿绩效以及补偿者的承受力。

2.生态补偿标准的类型

(1)按照生态补偿标准制定者的不同，可以分为政府宏观指导标准和市场交易协商标准。政府宏观指导标准实质上就是法定补偿标准，是由相关法律制度明确规定不容许单方或双方提高或降低的补偿标准。如德国巴伐利亚州农业景观项目的补偿标准、我国退耕还林(草)和生态公益林补贴标准等。目前，我国各类生态补偿标准的确定，主要是由政府制定的。虽然能充分发挥政府宏观调控的作用，加快推进生态补偿的实施，但由于补偿标准的确定采用的是自上而下的方法，使用统一的标准，未充分考虑地域差异以及受偿者、补偿者双方意愿，导致补偿标准不符合区域实际情况或在实践中难以执行等问题。市场交易协商标准是由生态补偿主客体之间依据生态服务价值或成本，自由协商、共同确定的补偿标准。如澳大利亚古尔本—墨累河灌区的双向投标拍卖、我国东阳—义乌的水权转让等。这种补偿标准能充分体现补偿意愿和受偿意愿，提高生态建设、保护者的积极性，但应加强政府的宏观调控与监督，确保生态服务交易类型符合国家生态补偿政策意图。

(2)按照生态补偿的内涵，可以将生态补偿标准分为破坏(污染)赔偿标准和保护补偿标准。大多数学者认为生态补偿有广义和狭义之分。广义的生态补偿包括对因参与生态保护与建设或提供生态服务产品所作贡献的奖励和对因生态开发、破坏所造成损失的赔偿，对这两种行为进行补偿(赔偿)也就形成了两种生态补偿标准，其目的都是将外部性内部化，即包括激励生态保护正外部性行为内部化和约束破坏生态环境负外部性行为内部化。根据外部性理论，以正、负外部性内部化为分析视角，破坏(污染)赔偿标准的目的主要在于外部成本内部化，应以生态受益者的获利为基础，兼顾环境治理和生态修复成本确定补偿标准，从而控制不合理的生态资源开发行为或生态破坏、污染行为；而保护补偿标准的目的主要在于外部收益内部化，应以保护者的直接投入和机会成本为基础，参考生态服务价值以及受偿意愿、支付意愿等确定补偿标准，从而激励生态保护行为的持续性。

除以上分类方法之外，还可以按生态补偿方式的空间尺度，结合《国家主体功能区规划》的分类，将生态补偿标准分为三类：国家宏观生态补偿标准，国家主体功能区生态补偿标准(优化开发区标准、重点开发区标准、限制开发区标准和禁止开发区标准)，单一生态要素补偿标准(水资源生态补偿标准、海洋资源生态补偿标准、森林生态补偿标准、矿产资源生态补偿标准、草地生态补偿标准、土地生态补偿标准等)。

三、生态补偿标准的确定与评估框架

合理的生态补偿标准是提高生态补偿效益的关键，而生态补偿标准的合理性取决于生态补偿标准的确定过程及其实施是否“合法、合规、真实、准确、全面、客观、公平、有效”。现有大量研究与实践提出、实施的生态补偿标准确定依据和计算方法各有优劣，既不能完全适应社会经济发展需要，又不具有宏观指导性。基于此，应构建新型的生态补偿标准评估体系，该体系的建立应符合以下基本原则和要求，即“政府主导、市场补充，分类核算、全面评估，划分区域、体现差异，充分协商、动态调整”。

1.政府主导、市场补充

生态补偿标准由谁确定的问题，实质上就是实行何种生态补偿模式问题，也即生态补偿机制中政府和市场的功能如何定位。关于生态补偿模式，学界普遍认为有两种，政府模式和市场模式。政府主导模式是指政府作为生态服务消费者的代表与提供者协商、确定生态服务价格并购买，而市场主导模式则指在政府的宏观指导下，由生态服务的消费者与提供者直接讨价还价确定价格。两种模式的根本区别不在于是消费者或是政府出钱购买生态服务，而在于是谁决定了生态服务的价格[1]，即由谁主导生态补偿标准的确定。

对生态服务系统进行合理定价是市场主导模式能够有效实施的关键。英国的国际环境与发展研究所以及美国森林趋势组织分别就环境服务市场及其补偿机制在世界范围内对自发或政府组织推动的案例进行研究和探讨，以此作为理论的探讨和市场开发的依据[2]。他们的研究表明，由于生态服务的特殊性，对生态服务成本效益评估的困难以及人们思想观念认识等原因，生态服务市场只存在于特殊的生态环境需求的区域。Pagiola 等认为市场主导模式效率更高[3]。但是市场主导模式有一系列的假定条件，如产权的明确界定、完善的法律规章制度、较低的市场交易费用等。当上述条件不能得到完全满足时，政府主导就成为唯一选择。

生态服务的公共产品特征是政府介入生态补偿领域的决定因素。相对于市场主导模式而言，政府介入生态补偿能够显著提高生态补偿制度的运行效率，降低市场交易成本，保障生态补偿制度的公平性。根据公共经济学理论，政府在生态补偿中的职能定位主要是制定生态补偿规则、明晰生态环境资源产权、组织并实施生态补偿制度、提供政策支持、参与国际合作等。

根据我国现实国情，目前在我国推行市场主导模式的条件尚未成熟。同时，我国生态补偿制度建设实践带有明显的政府主导性。生态补偿实践在近几年取得较大成效的重要经验就在于积极推动政府履职，发挥政府主导作用。政府的高效、公平发挥了生态补偿效益倍增器的作用，促进了生态补偿高质量、高效率的实施[4]。而且，生态补偿目标具有多重性，除保证生态服务的足额、持续供给之外，还需增加就业、消除贫困、协调区域发展等。所以综合而言，现阶段我国应当推行政府主导的生态补偿标准确定机制，通过自上而下确定宏观指导标准与自下而上由交易双方充分协商相结合的方式来确定生态补偿标准。同时，在某些生态服务产品市场较为成熟的条件下，可在政府的监督之下，由生态服务交易双方自由协商确定补偿标准。

2.分类核算、全面评估

生态补偿标准的确定应根据生态补偿类型以及生态要素自身的特点等影响因素而有所差异。所谓分类核算是指在确定生态补偿标准时，既要考虑生态补偿标准的类型，同时又要兼顾生态补偿要素的差异。对于生态破坏(污染)赔偿标准的确定，由于生态资源开发或破坏是一种负外部性行为，生态受益者不仅没有为其所享有的生态服务产品付费，而且其开发、破坏行为也对资源环境以及当地社会公众造成了一定的负面影响，减少了社会福利。因此，生态破坏(污染)赔偿标准应采用市场主导模式，参考生态服务的市场交易价格，主要以生态受益者的获利为依据，同时兼顾环境治理和生态修复成本，在政府相关部门的监管之下，督促企业设立环境污染治理基金，既用于生态环境的修复，同时又要对因生态破坏而受损的当地政府和居民给予一定的赔偿。

对于生态保护补偿标准，由于生态资源是一种公共性较强的物品，生态保护行为具有外溢性，其成本单纯依靠市场无法完全得到补偿。因此，生态保护补偿标准的确立应采用政府主导模式，以区域内政府和居民为保护生态系统或提供生态服务而投入的成本和丧失的发展机会成本为依据和基础，兼顾生态服务价值，通过政策倾斜、增加财政转移支付力度等补偿手段，在补偿当地经济社会发展损失的基础上，提高受偿区域政府和居民的后续经济发展能力，从而促进生态保护行为的持续性。

所谓全面评估是指生态补偿标准的核算不仅要考虑由于生态保护或生态破坏(污染)对人的利益的影响，还应分析对生态系统自身的影响。具体来讲，对于生态破坏(污染)赔偿标准的确定，主要以成本为依据，体现三个方面的内容：(1)由于生态破坏(污染)所导致的生态资源自身的价值损失，如生物资源多样性的价值损失，气候调节功能价值损失等，包括生态资源数量与质量的评价和测定；(2)生态环境破坏(污染)的治理成本；(3)生态破坏(污染)期间对当地社会经济发展产生的损失，如直接社会经济损失，企业关停与搬迁损失，发展权限损失等。对于生态保护补偿标准的确定，则应以成本为基础、价值为核心，反映三个方面的内容：(1)生态资源的保护成本；(2)因保护生态资源而产生的生态服务价值增量；(3)生态保护期间当地社会经济发展丧失的潜在价值。

3.划分区域、体现差异

国内外的研究与实践表明，由于多数生态服务不具备空间替代性，而且各区域生态保护产生的价值和生态修复的成本差异较大，生态效益具有明显的空间差异[5]。不考虑区域差异或在较大范围内采用统一的生态补偿标准，不符合我国地域类型多样性的实际情况，难以反映区域社会经济价值损失和机会成本。我国退耕还林生态补偿实践表明，统一的生态补偿标准会带来生态补偿资金低效使用、补偿不足或补偿过多等问题，应当加强不同地理空间的补偿等级划分和幅度方面的研究，根据不同的区域等级及其差异，确定具有适当性的生态补偿标准[6]。

地域环境是一个复杂的生态系统，由不同等级的区域构成。不同等级区域在生态保护或生态修复中的地位与作用不同，生态服务价值与生态修复成本具有明显差异。因此，生态补偿标准的确定应首先根据区域社会经济发展水平、生态服务价值差异等划分区域等级。在此基础上，以土地价值作为衡量机会成本的依据，计算出不同等级区域机会成本的大小，确定不同区域生态补偿标准。

4.充分协商、动态调整

生态补偿标准是生态补偿相关主体之间利益关系的重新调整与分配，受偿者的需求能否得到满足，补偿者的意愿及支付能力能否得到充分考虑，是影响生态补偿制度能否顺利实施的重要因素。博弈论表明，如果各方利益不能得到充分反映和体现，并达到均衡，集体理性是无法实现的。由于生态服务具有公共产品特征，是以整体的形式被集体消费，每个人的消费量难以准确计量。同时，为保护和建设生态环境的个人和组织其所作出的贡献度也难以衡量，无法将消费者与保护者一一对应。结果，受偿者与补偿者之间、受偿者内部、补偿者内部都有可能因支付标准或接受标准不一致而产生分歧，从而导致较高的交易成本。政府介入虽能降低交易成本、保障生态补偿的公平性，但也可能由于激励不足和过高的监督成本等原因，导致政府失灵，大量的政府补偿项目其补偿标准“一刀切”的方式已严重阻碍了生态补偿的顺利实施。因此，在确定生态补偿标准的同时，应充分调研支付意愿与能力以及受偿意愿，通过有效的沟通与协商，协调由于生态补偿而造成的利益分配不合理、不平衡问题，充分反映各方利益述求，实现生态补偿制度的持续性和有效性。动员生态补偿利益相关方参与生态补偿标准的制定，提高生态补偿社会公众参与度，有利于提高生态补偿标准的准确性、合理性，有助于切实保护生态保护者、生态受损者的利益，促进“谁保护、谁受益，谁破坏、谁赔偿，谁受益、谁付费”原则的落实[7]。同时，由于公众的参与提高了生态补偿制度的透明性，对提高生态补偿效益、监督管理者、减少寻租行为等具有一定的促进作用。

动态调整主要是因生态资源机会成本的不断变化。衡量某区域生态资源价值的重要因素是资源的机会成本，它会随着自然环境、社会经济条件的变化而变化。因此，生态资源的稀缺性也处于不断变化之中，需要对生态资源的价值和成本定期或不定期评估，不断调整与之相适应的生态补偿标准。同时，补偿效益是评价补偿标准是否合理的重要依据之一，生态补偿标准也应根据不同的补偿效益评价结果进行调整。由于生态补偿具有长期性，使得生态补偿的长期效益与中短期效益之间可能存在较大的差异。因而，应对补偿效益进行长期的监测与评估，构建动态的补偿效益评估与反馈机制，结合不同的补偿效益评估结论，对补偿标准进行适时、动态调整，从而使整个生态补偿制度的实施更具灵活性、动态性和高效性。