陕西省生态补偿地方立法的完善对策

唐 士 梅

(陕西理工大学 经济与法学学院，陕西 汉中 723000)

陕西省地处我国内陆腹地，地跨长江、黄河两大流域，是连接东西部地区的重要纽带，也是水土流失、沙化、荒漠化、生态环境问题最为严峻的地区之一，被列为全国生态环境建设重点治理区。新中国成立70年来，陕西省先后实施了三北防护林、长江中上游防护林、榆林治沙、黄土高原水土保持、关中平原农田林网、500万生态移民等大型生态环境建设项目，在治理水土流失和防治荒漠化方面取得了显著的成绩。但是陕西省在环境资源与社会发展方面的矛盾仍较为突出，已严重制约本地区环境与社会经济的可持续发展。一方面是资源(比如石油、矿产和水)大省，另一方面也是经济弱省；一方面是青山绿水(秦岭、汉江)，另一方面也存在突出的生态环境问题，让我们更加感到加强环境保护，促进经济协调发展的紧迫性和重要性。党的十八届四中全会报告指出：“用严格的法律制度保护环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度；完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设”。党的十九大报告提出，实行最严格的生态环境保护制度，保障生态文明这一“中华民族永续发展的千年大计”的建设。生态文明的终极目标是体现生态功能价值，实现人与自然的和谐相处。生态补偿制度的法律化就是运用法律手段，通过调整人与人之间的利益关系来达到对生态环境的补偿，发挥生态功能的应然价值，实现“美丽陕西”。而目前陕西省生态补偿立法存在着涉及领域单一、类型分散、受益主体不足、补偿标准评估体系不科学等问题，本文在对陕西省生态补偿现有立法及实践进行梳理的基础上，对完善陕西省生态补偿地方立法提出对策与建议，以期为陕西省的地方立法实践提供参考与借鉴。

一、陕西省生态补偿立法与主要实践项目现状

1.矿产资源开发水土流失补偿的地方立法

改革开放以来，煤炭、石油、天然气资源的大规模开发、利用在带动陕西省经济发展的同时，也使本来就脆弱的生态环境遭到严重破坏。为了促进生态环境保护工作和能源资源开发利用的可持续发展，2008年陕西省政府制定出台了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》(以下简称《管理办法》)，相关授权部门制定了《实施细则》，均从2009年1月1日起生效，率先在全国建立了水土保持生态补偿机制。《管理办法》规定凡在陕西省从事煤、油、气开发的企业，均要按产品实际产量计征水土流失补偿费，煤炭、石油、天然气资源开采水土流失补偿费按照“统一标准、分级管理、专款专用”的原则和“统一帐户、属地征缴、按比分成”的办法征收、使用和管理。补偿费主要用于水土保持、预防保护、重点治理、生态修复等。2009年8月4日，为进一步加强煤炭石油天然气资源水土流失补偿费的征收管理，根据实际征收过程中存在的具体问题，陕西省财政厅、水利厅会同相关部门对《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法实施细则》进行了修订。

2010年《水土保持法》进行了修改，其三十二条规定“水土保持补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定”。统一了费用的名称，即“水土保持补偿费”，并授权相关部门制定费用的征收使用管理办法。陕西省人大常委会于2013年7月出台了《陕西省水土保持条例》，将“水土流失补偿费”改称为“水土保持补偿费”，与新的《水土保持法》相一致，赋予陕西煤油气资源开采补偿费以更高的法律效力。2014年1月财政部会同国家发展改革委、水利部、中国人民银行出台了《水土保持补偿费征收使用管理办法》，2014年5月国家发展改革委、财政部、水利部出台《水土保持补偿费收费标准(试行)》，规范了水土保持补偿费征收使用管理。据此，陕西省财政厅、物价局、水利厅、地税局等5部门联合印发了《陕西省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》，有效期为2015年5月1日至2020年4月30日。至此，陕西省内矿产资源开发领域水土保持补偿费的征收、使用与管理的地方法规规章基本完善。

2.流域水污染补偿的地方立法

渭河是黄河的最大支流，在陕西境内流域面积达6.71万平方千米，占渭河流域总面积的一半，被称为陕西的“母亲河”，在陕西省经济社会发展中具有举足轻重的地位和作用。随着流域社会经济的快速发展，渭河水量锐减、水质污染严重、下游洪灾频发等问题日益突出。2009年3月陕西省人民政府出台了《陕西省渭河流域生态环境保护办法》。该办法第四十条规定：“按照‘谁污染谁付费，谁破坏谁补偿’的原则，逐步建立渭河流域水污染补偿制度。”同年12月《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案》经省政府批准，于2010年1月1日起正式实施。该实施方案适用于渭河干流流域内的西安、宝鸡、咸阳、渭南四市地表水生态环境污染补偿。污染补偿工作由省环保厅牵头，会同省财政厅、省水利厅共同实施。考核断面出境水体中的化学需氧量月平均浓度，超过控制指标值的设区市，要依据省环保厅核算的污染补偿资金数额，每季度向省财政厅缴纳。污染补偿资金的60%用于各设区市的污染物治理补偿，补偿范围主要包括区域内污染企业关闭、生态修复、水污染防治、污水处理厂建设及运行等方面，由省财政每年年底前通过转移支付的方式下达，剩余40%用于奖励工作力度大、水质改善明显的设区市。对于考核断面全年水质达到污染控制指标或水质明显改善的设区市，省财政还将每年安排“以奖代补”资金作为奖励。

2011年10月，按照国家“十二五”规划中主要污染物减排工作和省政府“十二五”规划中渭河污染治理目标的要求，陕西省政府批准对补偿机制进行调整，出台了新的渭河流域污染补偿方案，将氨氮纳入2011年渭河流域水污染补偿范围。同时，将小韦河、新河两条渭河一级支流纳入补偿范围。

3.森林生态补偿的地方立法

为推动陕西省集体林权制度改革工作，以《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》为依据，2009年6月陕西省财政厅和林业厅联合发布了《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》，于2009年8月1日起执行，并结合实际拟订了《陕西省集体林权制度改革试点县生态效益补偿方案》，对森林生态效益补偿工作的操作程序和方法以及补偿基金的拨付、使用、管理和发放进行了规定。2014年3月陕西省财政厅和林业厅印发了修订后的《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》，于2014年4月20日起执行，有效期至2019年4月19日。修改后的《办法》首次将个人营造的公益林纳入财政补偿，引导、支持和鼓励群众自主造林，并且提高了中央财政补偿基金对集体和个人权属的国家级公益林的补偿标准，极大地提高了集体和个人建设国家级公益林的积极性。陕西省商洛市国家级公益林补偿面积，由2009年的213.45万亩增加到2012年的648万亩，2016年达到713.19万亩。地方公益林补偿面积由2009年的51万亩增加到2013年的142.2万亩。截至2016年底，全市累计兑付森林生态效益补偿资金5.41亿元，惠及群众19.3万户，71.9万人，户均增收2800元[1]。2017年12月陕西省财政厅、林业厅颁布实施了《陕西省天然林资源保护工程财政专项资金管理实施细则》，其中第四章对“森林生态效益补偿基金”进行了规定。

4.陕西省生态补偿的主要实践项目

(1)加强对南水北调中线水源区的补偿

2008年，中央财政部将陕西省陕南三市列作生态保护区财政转移支付范例。同时，为了支持陕南发展构建绿色循环经济，探索经济发展与环境保护协调发展机制，在“十一五”期间，陕西省省政府决定加大资金支持力度，每年拿出2.5亿元专项资金，支持开发现代中药、绿色产业、生态旅游、环境建设、水电开发及装备制造业、优势矿产业等领域的技术改造和新产品研发，集中力量抓好交通、水利、能源开发、中药及农产品加工、装备制造和矿产资源开发、新农村建设、城镇建设、旅游、生态环境建设、社会事业等10大类100个重点项目建设，加快陕南突破发展。

(2)开展陕甘两省间生态补偿合作

2011年年底，陕西省财政协调解决600万元，对甘肃省天水市、定西市各补偿300万元，专项用于支持渭河流域上游两市污染治理工程、水源地生态建设工程和水质监测能力提升项目。此次省际上下游生态补偿合作虽然是一个有益的探索和创举，但是这次合作因未建成长效机制、补偿手段单一等原因，未被社会特别关注。

二、陕西省建立健全生态补偿地方立法的必要性

1.生态补偿相关法律法规规定过于分散，生态补偿法律制度尚未建立

从中央立法层面上看，作为我国环境基本法的《环境保护法》(1989)，由于时代背景和立法预见的局限性，偏重污染防治，没有对生态补偿进行规定。1998年修订后的《森林法》是首部规定生态补偿的法律，其第八条规定“国家对森林资源实行以下保护性措施：(六)建立林业基金制度。国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用”。此后的《水法》《水污染防治法》《草原法》《农业法》和《矿产资源法》对生态补偿作了原则性规定。2015年修订后的《环境保护法》增加了有关生态保护补偿的规定，其第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”最为重要的生态补偿行政法规是2003年施行的《退耕还林条例》，对退耕还林中的规划、造林、管护、检查验收、资金和粮食补助等作了较为全面的规定。其他涉及生态补偿的行政法规、部门规章为数并不多(如《自然资源保护条例》《森林法实施条例》等)，相关的规定也并不详细。

从现行的中央一级涉及生态补偿的有关法律法规来看，都非常重视发挥生态补偿的作用，提出建立、健全生态保护补偿制度，但大多只是用一个条文进行原则性的规定，规范政府的责任和生态补偿的基本方式(纵向的财政转移支付和横向的协商与市场交易)，对于森林生态效益补偿较为详细，规定了补偿对象与补偿标准。但是无论是相关法律，还是相关的行政法规规章的规定，距离生态补偿法律制度的建立健全还相差甚远。主要问题在于：一是环境保护基本法的效力层次不够高，新修改的《环境保护法》仍是全国人大常委会修订通过，属于基本法律之外的法律，该法中规定的生态保护补偿等制度的效力、执行力自然不及基本法律的制度安排；二是对生态补偿概念界定、补偿原则、管理机关等缺乏立法的统一规定，而涉及生态补偿的行政法规、部门规章大多是以某一种生态要素或为实现某一种生态目标而设计的，如退耕还林、天然林保护等，并不能普遍适用于全国各地，且立法主体普遍带有较强烈的部门色彩，单行法在规定不同类型不同层次的生态补偿时容易产生冲突；三是现阶段的中央立法只是分散、零星的一些规定，“环境与资源单行法的相关规定呈现‘碎片化’”[2]，立法规定太过原则，或者说只是提出了“受益者补偿”的原则，缺少生态补偿范围、对象的划定，补偿主体、资金来源的明确，补偿方式、标准的认定，补偿数量、模式的计算，补偿程序及救济方式的设计等等，使得生态补偿机制的建立和实施受到严重影响，生态补偿相关利益主体在实践中难以依法确定其权利义务关系，造成实际执行中无法可依。

2.国务院《生态补偿条例》难以出台，综合性的行政法规也难以适应各地方的环境资源特色

2010年、2011年国务院连续两年将《生态补偿条例》列入国务院立法工作计划。由国家发改委牵头，会同财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家税务总局、国家林业局、国家统计局、国家海洋局10个部门组成起草领导小组和工作小组，围绕生态补偿立法做了大量的工作，共同制订了《生态补偿条例》草案，内容涉及补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式、补偿评估及标准、补偿资金等等，但是该草案因为有太多利益纠葛无法消除而难产，至今未能正式出台。

换个角度看，即使是有了《生态补偿条例》等中央立法，内容上也只能是对生态补偿的主体、范围、对象、标准、方式等有个原则性的或总体性的规定，各省地方也必须结合各地的生态资源种类、环境特征、补偿主体、补偿资金的筹措渠道等制定具体的条例、细则或实施办法。因此，地方生态补偿立法内容较为具体、针对性强、可操作性强的优势，能更有效地促进所辖行政区域内生态补偿制度的落实，提高了公众改善生态环境的积极性，防止生态资源的低效率或扭曲配置现象。

3.生态补偿地方立法能更好地解决区域性环境问题

中央立法只能解决一些最基本的和最普通的环境问题，希望中央立法特别详尽和具体是不现实的。我国各省市自治区的经济发展水平差异很大，有些地方已经达到了小康水平，有些地方还未脱贫，生态环境条件和社会经济条件的差异，尤其是各区域生态功能的差异，使得中央的环境立法也只能作原则性的规定。通过地方环境立法则可以把中央法律、法规具体化和地方化。生态环境问题固有的区域性是地方环境立法的前提，生态补偿法律制度的制定与实施尤其需要体现不同区域的特性。在不同区域内，河流、森林、草原、土壤、湿地、野生动植物和矿产等资源能源的种类、分布和特征均不同，呈现出的生态功能价值也不同(比如同一条河流的上下游)，因而表现出为保证生态功能价值而牺牲发展机会或者为生态建设做出贡献的区域与人群，以及生态功能价值获益区域与人群的显著差异，地方生态补偿立法能够充分考虑到补偿主体、生态功能价值等不同，灵活运用多种补偿标准、补偿方式，拓宽补偿资金筹措渠道，对本地方不同领域的生态补偿问题“量体裁衣”“因地制宜”，制定适合各地生态环境保护，并最大限度地调动保护者、建设者积极性的相应法规及配套细则、方案。

4.部分省市卓有成效的生态补偿地方立法实践，为陕西省生态补偿地方立法的开展提供动力示范

随着生态文明认识的深入，人们对生态效益也给予越来越多的关注，某些省市地方政府亦先行一步，出台了具有地方特色并符合地方生态、经济协调发展的区域生态补偿规定，并取得较好的实施效果，为陕西省生态补偿立法奠定了实践基础。浙江省：2005年出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，2006年出台《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，2008年出台《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。广东省：1994年颁布了《广东省森林保护条例》，规定各级人民政府每年从地方财政总支出中安排不低于1%的林业资金，其中用于生态公益林建设不少于30%，1999年《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》开始施行，2012年《广东省生态保护补偿办法》出台。江苏省：2007年《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》正式实施，2008年江苏省政府常务会议审议并原则通过了《江苏省环境资源区域补偿办法》，2014年江苏省人大会常委会批准《苏州市生态补偿条例》，2015年苏州市政府又随后制定了《苏州市生态补偿条例实施细则》，为生态补偿的综合性立法进行了初步的地方性尝试。

三、完善陕西省生态补偿地方立法的对策

1.陕西省生态补偿地方立法的模式选择

在党的十八大把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标背景下，生态补偿制度化、法律化已经取得社会各界，尤其是法学界的一致认同，但是在立法主体及立法模式的选择上，法学理论界众说纷纭，实务上不同层次的立法机关以不同类型的立法模式进行了各种尝试(如前所述)，对促进我国生态补偿的落实，保护生态环境大有裨益。笔者认为，陕西省在生态补偿立法问题上必须走地方立法的道路，其立法模式应当是：统一的生态补偿综合性法规与不同类型、领域的单行法规或规章并行。

(1)由陕西省人民代表大会常务委员会出台《陕西省生态补偿条例》。为保证陕西省内生态补偿法律制度的统一、协调，必须由陕西省地方权力机关依法定职权和程序制定专门的地方性法规，对生态补偿的立法目的、适用范围、基本原则、监督管理及补偿对象、标准、方式等有个原则性的或总体性的规定，地方权力机关的综合性法规也有较高的权威性与约束力。

(2)由陕西省人民代表大会常务委员会或陕西省人民政府结合本行政区域内的生态资源种类、环境特征、污染因子等制定单行法规或规章。陕西省地域狭长，包括了陕北、关中和陕南三个地理风貌、环境资源种类各不相同的部分，还包括了渭河流域和汉水流域两大重要水系。只有因地制宜地分不同类型、领域进行立法规范，才能实现全省内生态资源的有效配置，在生态文明建设中推进“美丽陕西”目标的实现。

陕西省发展和改革委员会曾在2011年5月6日印发的《陕西省发展和改革委员会关于加强立法工作的指导意见》中明确提出：“生态补偿立法(政府规章)。为推进生态文明建设，逐步建立健全生态补偿机制，推动形成保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，促进区域和城乡协调发展，制定《陕西省生态补偿办法》(西开处负责)。”要求上报时间为2015年。虽然，至今未见该办法出台，但至少表明我省建设法治政府，立法服务保障改革发展中心工作和推进生态文明建设的态度与愿景。

2.厘清生态补偿与生态赔偿的界限，增强生态补偿地方立法的科学性与针对性

学界在多种意义上使用生态补偿的概念。有的学者认为生态补偿是指“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的”[3]。有的学者提出：“生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿,政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”[4]。还有的将其表述为：“生态补偿是通过调整损害或保护生态环境的主体间的利益关系，将生态环境的外部性进行内部化，达到保护生态环境，促进自然资本或生态服务功能增殖的目的的一种制度安排，其实质是通过资源的重新配置，调整和改善自然资源开发利用或生态环境保护领域中的相关生产关系，最终促进自然环境以及社会生产力的发展”[5]等等，对生态补偿的概念有无限泛化的趋势。实务上，各地立法机关也在不同概念与理解之上来规范生态补偿行为，有的侧重对“利益”“效益”的补偿，有的则侧重对“污染”“破坏”的惩处，造成相关政策法规针对性不强，措施不力，重心偏移。

生态补偿与生态赔偿是不同概念。首先，生态赔偿发生的原因是环境污染、环境破坏行为，即环境侵权行为。进行生态补偿的原因则是生态系统恢复和重建活动，是合法活动，是牺牲了自身经济利益而保全或贡献了生态利益的行为。其次，生态赔偿的范围是公私财产(包括自然资源)损害的赔偿和人身损害的赔偿；而生态补偿主要是对生态建设中建设者的成本费用及因生态建设而受损者减少的收入进行的补偿，具体应当包括：机会成本损失、投入成本损失与运营费用、经济红利、生态改善效应[6]。再次，生态赔偿的主体只能是环境侵权行为人，即污染和破坏环境者；而生态补偿的主体主要应当是生态利益的受益者和具有环境保护责任的政府，或者因开发利用生态资源有可能对环境造成污染和破坏的单位和个人。因此，生态补偿通常遵循主动、自愿、激励性原则，补偿金额灵活性强，视利益攸关方协商结果或生态功能强弱度而定；而生态赔偿则相对被动，赔偿金额则相对刚性，属于强制性规定，往往带有一定的惩罚性。生态补偿和生态赔偿都是国家履行环境保护义务，实现环境管理职责的重要手段，但是所体现的原则、法律制度的设置、管理机构等都应当有所区别。

修改后的《环保法》第31条明确规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府，通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”据此可以看出，修改后的《环保法》虽然对生态补偿概念未做明确的规定，但是区别了生态赔偿，将生态补偿定位为：以保护和可持续利用生态系统功能，运用政府(主要是财政转移支付)和市场手段，调节生态保护受益者和建设者等利益相关者之间利益关系的活动。可以说，法律对生态补偿涵义的界定，对推动生态补偿研究起到了正本清源、继往开来的作用，陕西省在进行生态补偿立法工作中，应当正视二者的区别，做到制度科学，措施得力，既保障生态保护、建设者的利益，也能有效惩罚污染、破坏环境者。

3.构建科学的生态补偿标准评估体系，增强生态补偿立法的可持续性

生态补偿标准是基于一定的理论依据[7]，根据不同的生态补偿类型并采用相应的计算方法，对生态补偿相关各方之间的利益关系进行调整与分配，以增进生态服务的持续、有效供给。科学合理的生态补偿标准是有效实施生态补偿制度、提高生态补偿效益、有效调整相关主体之间利益关系、促进经济社会发展与生态保护协调、可持续的重要影响因素。陕西省生态补偿立法在规范生态补偿标准评估体系时，要坚持如下基本原则：一是政府主导、市场补充，即通过政府自上而下确定宏观生态补偿指导标准，交易双方在指导标准下充分协商，而在某些生态服务产品市场较为成熟的条件下，可在政府的监督之下，由生态服务交易双方自由协商确定补偿标准。二是分类核算、全面评估，既要考虑生态补偿的不同类型、补偿因子间的差异，同时又要考虑对人类利益和对生态系统自身的影响。三是划分区域、体现差异，不考虑区域差异或在较大范围内采用统一的生态补偿标准，不符合陕西省地域类型多样性的实际情况，也难以反映区域社会经济价值损失和机会成本。四是充分协商、动态调整，在确定生态补偿标准时，充分调研支付意愿与能力以及受偿意愿与方式，通过有效的沟通与协商，协调可能出现的利益分配不合理、不平衡问题，充分反映各方利益诉求。

4.坚持因地制宜的原则，切实体现生态补偿立法的区域特色

彭真副委员长指出：“马克思主义的活的灵魂，就在于具体地分析具体的情况，由地方依据中央总的方针，从自己的实际情况出发来立法，可以更好地解决本地的问题。”生态补偿地方立法的目的是解决本行政区域内需要法规规范和引导的具体问题，必须注重结合本地实际，突出地方特色，增强针对性和可操作性，使所立法规有效、管用，确保其在本行政区域“落地生根”，得到更好地遵守和执行。陕西省在生态补偿地方立法上应当考虑的“特色”包括以下两方面：

第一，本区域内建立生态补偿的重点领域。从陕西省现有与生态补偿有关的法规规章来看，立法所涉及建立重点生态补偿的领域很少，形不成自身的体系。陕西省地域狭长，地理风貌多样，生物资源种类繁多，水系纵横。建立生态补偿机制的重点领域主要包括：自然保护区的生态补偿(天然林、朱鹮等)、重要生态功能区的生态补偿(秦巴山地水源涵养区、黄土高原丘陵沟壑土壤保持区等)、矿产资源开发的生态补偿(煤炭、石油、天然气、矿石等)、流域水环境保护的生态补偿(汉江、渭河、嘉陵江等)、湿地生态补偿(千阳千湖国家级湿地、宁强汉水源国家级湿地等)，每个领域分别又有着不同的类型。陕南佛坪县地处秦岭南麓腹地，山高沟深、水道纵横、森林密布、物种丰富，是国家级自然保护区、水源涵养区、大熊猫保护区、朱鹮保护区等，笔者在此调研时，多个职能部门反映，经济发展受限，众多的保护区几乎覆盖了佛坪全境，县域内企业、农民因生态保护而牺牲的利益巨大，就连贫困户发展养殖业都会因污染水源而被取缔。

第二，“引汉济渭”调水生态补偿。“引汉济渭”工程是陕西省内重要的水资源配置工程，任务是向关中地区渭河沿岸重要城市、县城、工业园区供水，能够有效缓解关中渭河沿线城市和工业缺水问题。但工程的实施，必将对陕南下游区域河道生态、农业生产用水造成一定影响。为受水相关方的利益而使

陕南下游区域的水资源生态服务功能降低，还有汉江上游区域为保证供水的质量而牺牲经济发展机会，都属于典型的生态补偿情形。补偿方式主要有两种：一是纵向的省财政转移支付作为生态专项补偿资金；二是发挥市场机制在生态补偿中的作用，受水区(用水受益区)每一立方水费用上调0.4元，将上调水费的资金作为生态专项补偿资金。立法中明确各方的权利与义务，特别是以法律的形式明确生态受益者履行生态补偿的义务，消除生态受益者普遍存在的免费消费心理，确保专项资金以现金补偿或水保生态建设项目的形式，弥补调水区所牺牲的机会利益或降低下游区域生产生活的损失。