农村土地产权改革促进政府职能创新浅探

贾江华，陈 垚

农村土地产权改革促进政府职能创新浅探

贾江华1，陈 垚2

（1.华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206；2.中建交通建设集团有限公司，北京 100142）

政府职能创新与各项改革事业一直都是同步推进，相互促进的。促进农村发展的每一项改革及其配套政府管理机制变化，都不断地促进了政府职能的创新。通过分析农村土地产权制度改革与政府职能调整的过程，可以发现，产权、市场、政府在改革中相互促进，并形成内生发展动力，政府由此完成了职能创新。而且，政府在加强顶层设计、把握简政放权主线、注重市场与产权发展规律、重视并回应民间非正式规则与文化传统等方面继续下功夫，就会不断通过农村土地产权改革获取变化创新的动力。

农村；产权改革；职能创新

改革开放以来我们已经进行了六次行政管理体制改革，在合理调整政府与市场、政府与社会、中央与地方三种关系以及提高政府工作效率、整合政府效能等方面成效显著。2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，勾勒出第七次改革的宏伟蓝图。2016年5月9日，李克强在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上指出“要加快推进政府职能转变，以敬民之心，行简政之道、革烦苛之弊，施公平之策、开便利之门”。2017年中共十九大提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。因此，土地制度作为政府对土地的产权、使用权的最重要的行政管理制度，土地制度改革与本次行政管理改革的共同点，就是改革产权关系，激发各方利益的活力，形成自发自动相互牵制，从而减少政府参与或干预，以达到简政放权和政府职能转变的目标，从而逐步实现全能型政府向有限有效治理的服务型政府转变。

1 农村土地产权改革与政府职能改革调整的过程

中国共产党是依靠土地革命、土地改革不断赢得人民，取得革命和建设事业成功的。而遍览世界各国与各地区，纵溯其历史，其人民对与土地权益有关的不满一直是挑起革命和其他导致社会动荡的最常见因素。40多年前中国开启的全面改革是也从农村起步的。由农民自发搞起来的家庭承包制度，后来被邓小平等领导认可，并且在全国推广实施，于是由土地制度改革，给整个经济发展改革、政府改革起到了深层次的推动作用。40年来，党和国家不断探索政府管理体制改革，当前，进一步深化改革又从农村土地制度改革为触发点之一，以期通过土地使用制度调整，改革农村土地利益各方关系，使得政府、企业（投资开发方）、农村集体、农民各方权益协调，减少政府的直接干预或参与，搞活农村经济，促进农民增收，促进农村、农业发展。

简言之，我们能够看到，土地制度的改革与政府管理体制的改进关系密切。其实，即使在改革开放之前，在全能型政府的管理之下，我国的土地改革也一直没有停歇，成为我国整体改革的一大推力。建国以来，我们进行了多次的农村土地改革，大致可以分为三个阶段，每一阶段对政府职能改革的基本情况各有不同，作用也有所不同[1]。

1.1 全能型政府时期

其特点是：多次土改为对内改革以及政府职能转型积蓄能量。改革开放之前，农村土地制度改革大致经历了农民土地所有制、高级社土地所有制、人民公社“三级所有、队为基础”的经营管理体制等数次改革，在人民公社阶段已经基本确立了农村土地集体所有制并一直延续至今。这些土地制度改革的内涵是分阶段剥夺农民的土地使用自主权，不断加大公权对个人和土地收益的分配，以“剪刀差”攫取农业的收益，来支持国家优先发展工业。于是政府为此建立起了一整套管理农民、农村和农业的制度：如限制农民离开本地迁徙的一整套行政制度、人民公社制度、生产队制度等行政管理体系。农村人民公社，是在高级农业生产社的基础上联合起来组成的劳动群众集体所有制的经济组织。成立初期，生产资料实行过单一的公社所有制，在分配上实行过工资制和供给制相结合，并取消了自留地，压缩了社员家庭副业，挫伤了农民的生产积极性，影响了农村生产力的发展。从行政意义上来说，其实“人民公社”就是现在的乡政府机构，其作用就是起到政府督导作用。后经多次调整，1962年以后，绝大多数人民公社实行了“三级所有，队为基础”的制度，恢复和扩大了自留地和家庭副业。但仍存在着管理过分集中、经营方式过于单一和分配上的平均主义等缺点。同时，农村人民公社一直实行“政社合一”的制度。即把基层政权机构(乡人民委员会)和集体经济组织的领导机构(社管理委员会)合为一体，统一管理全乡、全社的各种事务。这种组织和行政结构，简言之就是行政管理上的“大包大揽制度”，几乎一切管理实务都要经过各级政府审批。比如结婚需要领导批准，出远门、坐火车需要批准才能购票等。

这一时期农村土地产权制度的改革，不仅促进了我国政治职能尤其是军事保卫职能的充分发挥，更为之后政府由重视政治职能向重视经济职能奠定了基础。所以在计划经济时期，农村土地产权制度改革的不断尝试，为我国之后的改革无论在思想、经验还是物质基础等方面营造了良好前提，积蓄了能量，使我国有基础、有实力去参与国际竞争，发展经济，在复杂的国际环境中保持国家独立与社会稳定，有机会不断改进自身，最终促进政府职能得以不断优化升级。

1.2 家庭联产承包责任制时期

其特点是：政府以经济职能为中心，公共服务职能逐渐受到重视，并与数次政府行政管理体制改革相呼应。

这一时期恢复了农民主要以家庭为基本单位生产的职能，而不是在生产队或公社的集体形式下进行，这个制度解决了人民公社时期集体劳动无法避免的“搭便车”问题，激发了个体农民种粮和多样生产的积极性，使农户获得了充分的经营自主权，充分调动了亿万农民的生产积极性，极大地解放和发展了农村生产力。并且在农村初步建立了市场经济机制，农民在自由市场上交换农副产品以增加收入，同时国家强调农副产品的市场化调节，将市场机制逐步引入农业生产领域。在农民获得承包地之后，生产效率得以迅速提升，因此农村隐蔽的剩余劳动力问题逐渐凸显，为解决剩余劳动力就业问题，农村工业、乡镇企业等迅速发展，更是有大量的农村劳动力向城市转移，促进了城市的发展建设。

与此相应，计划经济向市场经济的转变，政府工作中心必然发生转移。土地可以说是市场经济中最基本的生产要素，一旦土地产权制度发生改变，其他相关领域的各种因素都会活跃起来，市场经济如果已经在农村发展起来，那城市中发展便更为迅速，而管理与服务社会的政府必然要响应到社会的发展变化，顺应潮流，改进与完善自身职能。

伴随着农村土地产权制度改革，我国政府与社会的关系经历了计划经济为主市场调节为辅、公有制基础上有计划的商品经济、国家调节市场引导企业、社会主义市场经济体制建立，市场在资源配置中起基础性作用以及如今的市场在资源配置中起决定作用和更好的发挥政府的作用等几个阶段。在政府与市场关系的相互调节中，政府行政管理体制也在不断的进行改革，不断提高政府工作效率，弱化并撤并专业经济部门，调整中央与地方的关系，健全各部门间协调与配和机制，逐步减少对经济的直接干预，进行审批制度改革，简政放权，转变政府职能。总的来说这一时期是国家经济迅速发展时期，政府主要发挥其经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等经济职能,以促进社会经济发展,提高生产力水平和人民生活水平。不过随着经济的不断发展，尤其是进入21世纪后，市场经济逐步成熟与完善，政府职能逐渐向营造良好市场环境，更好的进行宏观调控以及提供市场发展所需的服务等公共服务方面的职能转变，使得公共服务职能逐渐受到各方重视。

1.3 农村土地“三权分置”改革

其特点是：便于农村经济市场化发展，促使政府放权给市场、给社会，转变与优化职能，做好监管与服务。

这一时期政府的公共服务职能受到普遍重视，尤其是监管与服务的职能更是凸显，而经济职能的地位开始下降，政治职能便巧妙的隐藏在各项职能之后。在农村土地“三权分置”后，政府职能的调整主要表现在以下三个方面：

第一，放权给自由，促进农村经济自我、自主发展。这次农村土地“三权分置”是在政府主动简政放权，转变政府职能的大背景下实施的，所以必然与政府职能转化联系紧密。放活经营权之后，农村资源尤其是农村土地流转由以前的需要村集体、乡镇政府等的审批，转化为市场运作，使政府的审批权限简化，行政权力收缩，而农户又或者土地交易双方则拥有了更大的自主权。

第二，服务给便利。在这两次的土地产权制度改革后，政府对于土地流转中的一些行政管理职能更多的转化为信息收集与发布、产权确认与评估、双方权益保护、完善法律法规与相关配套机制等服务型方法与措施的提供。变管理为服务，不但可以给政府自身减负还可以增强政府的权威与公信力，树立良好政府形象。

第三，监督防风险。为更有效地实现集体土地政治治理、社会保障和经济效用功能，政府不可能只放权不监管。土地是国家的根本，土地出现问题会直接影响国计民生，所在土地产权制度改革后，政府必然会增强其监管职能，防止权利主体的市场化博弈，导致利益关系失衡与农地用途变更，又或者因法律法规或者配套机制不健全导致各权利主体合法权利难以得到保障与实现[2]。

2 农村土地产权改革促进政府职能创新的原因

简政放权，转变政府职能是政府进行的一场“自我革命”，成效明显，整个社会已经切实感受到一些实际利好。而农村土地产权制度改革作为制度层面的改进必然与政府职能转变有着千丝万缕的联系，从而在制度层面影响政府这一轮行政管理体制改革的进步与发展。因此不断完善与创新农村土地产权制度，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，促进农村经济市场化发展，可以促进政府职能创新，原因具体如下：

2.1 产权改革是市场发展与政府转型的连接点

简政放权，转变政府职能并不是没有源头，又或者没有方向的。“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。”[3]所以政府的职能创新必然与市场有着千丝万缕的联系。当前，政府进行职能转型与其说政府应寻找本身存在的问题，不如反过来说政府应去探索市场经济的发展需求从而寻找转变之路。简而言之，政府职能的供给侧改革更要从市场的需求侧来研究问题的源头，即市场既是政府改革的源头又为政府职能创新指明了方向。科斯定理认为，明晰产权是实现市场资源优化配置的可行之路。诺斯的制度变迁理论则认为国家可以决定产权结构，促使经济增长、衰退或者停滞。所以产权便是政府与市场之间的一个连接点，从产权制度入手，便可以使政府职能创新更能适应市场经济的发展需求。

2.2 农村土地产权变革给我国的整个改革事业划出了基本主线

政府行政管理体制改革也自然受其影响。首先，纵观历史，土地制度的改变都能直接或者间接的反映出社会类型的变革，无论是奴隶制、封建制还是现在的社会主义社会都跟土地制度的变革不无关系。土地是最基本的生产资料，土地使用形式的变化会直接反映出生产力以及生产关系的变动。简言之就是经济基础的变动必然会引起上层建筑的变革。其次，从近现代农村土地产权改革的历史线条来看，无论是建国之前为支持解放事业还是新中国成立后为支持工业的发展，农村土地制度的改革一直没有停息，并且成效显著，农村生产力的发展带动了工业的进步以及整个社会的发展。最后，从现实状况看，在计划经济时期农村改革便一直在探索与进行之中。在改革开放后，家庭联产承包责任制的实施作为农村土地制度改革的一大创新，带领了我国对内改革的潮流。随之，乡镇企业、集体企业等如雨后春笋般活跃在全国各地，集体经济富有活力与创造性，对我国经济发展以及改革事业贡献巨大。如今，市场已经在资源配置中占据决定性的作用，而农村却成为我国市场经济全面发展的最后“一公里”。伴随农村土地“三权分置”政策的实施，我国在土地改革事业上的又一大创新使得农村经济可以顺利的市场化发展。因此农村土地产权改革贯穿我国整个改革事业，带动了上层建筑的完善，对我国顶层设计影响巨大[4]。

2.3 政府职能调整与农村产权改革双促进。

实践中，我国各级政府配合农村产权改革，不断调整了监管和服务职能，从而适应农村经济发展，推进了政府监管和服务的升级，促进了政府职能的转变。农村土地制度的改革可以说受到行政力量、经济力量以及农民自身三种推力的影响。自然，反过来也会对这三种推力形成一种反作用。并且经济力量以及农民自身对农村土地制度的变革会带有一定的突发性、盲目性与不平衡性，这就需要行政力量的参与，进行规范、协调与监管。在农村土地“三权分置”的改革措施中，政府更是明确提出了要健全市场运行规范，提高服务水平、建立检查监督机制、健全沟通协调机制等要求。这都要求政府在落实土地产权制度改革中不断转变职能，突出并促进监管与服务的创新与发展[5]。

3 农村土地产权改革与政府职能创新的启示

分析农村土地制度改革和政府职能创新的互动关系与历史发展，我们可以得出如下的启示：

3.1 简政放权是政府改革转型的主线

从农村土地产权改革的整个发展历程看，尤其是在家庭联产承包责任制实施后，农村土地的改革基本就是政府放权给基层、给社会、给农村市场的过程。通过农村土地产权的改进，合理调整政府与市场在农村的作用边界，扩大市场在农村的影响力，促进农村经济市场化发展。而政府也在这个过程中逐渐从繁琐的农村事无巨细的社会管理事务中抽身，尤其是取消农村土地流转的层层审批，使得政府对于农村的管理更多的处于提供监管与服务的第三方位置，逐渐的减少对农村社会的直接管理，而使农村社会在合理制度与法律框架下的有限自治成为可能，拥有了更多的自主权与灵活性，农村的经济活力得以迸发，增强了经济发展的内生动力。

因此，从农村土地制度改革可以看出，在政府以行政审批制度改革为突破口和抓手，不断的简政放权过程中，政府职能更多的转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。所以简政放权是政府职能改进与创新的主线。政府在简政放权，完成自身“瘦身”的过程中，就需要用新的职能去整合与弥补之前冗杂、割除的职能。并且与之相应的新职能并不是之前职能的简单复制或继承，而是去粗取精并与时俱进、符合时代和社会发展需求的职能。在政府向市场和社会放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用，释放社会活力的同时，中央政府向地方政府放权，发挥中央和地方两个积极性，提高社会治理效率。政府职能遵循这条线路不断促进自身的监管与服务社会能力的提升。

3.2 政府改革要与市场经济发展相适应，不断释放自下而上的市场活力

从农村土地产制度改革来看，尤其是这次的农村土地“三权分置”，对农村土地进行确权登记，落实所有权、稳定承包权、放活经营权，并界定三权各自全能，主要是因为农村土地产权不清，导致农村拥有大量的资源并且农民经过自己的辛勤劳动也积累了一定量的资产，但是最终只能以房产、地产的形式固定在一处，难以抵押与转换，不能进入市场进行流通，转化成资本，创造剩余价值，导致市场经济在农村发展寸步难行，也使农民的切身利益难以保证。所以为满足市场经济发展要求，必须进行制度创新，清晰产权，促进农村市场化改革。因此政府职能的转变必须要与市场需求相对应，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。政府不过是社会发展的产物，它的任务是更好的促进社会发展。它如果顺应社会发展规律，便会与社会协同进步，但是如果倒行逆施，违背规律，便会有更好的组织形式来代替政府促进社会发展。所以政府在经济与社会发展中看似会在某一阶段会占据主导地位，实则决定权并不在政府手中，政府这一组织形式的存在或者消亡，只会对经济和社会的发展产生一定的促进或者阻碍作用，决定不了社会发展的大趋势[6]。因此无论是政府寻求自身转变还是制度的变革都是经济社会发展的必然要求，都必须顺应市场经济发展规律，与市场经济发展相辅相成。

3.3 政府职能改革需要顶层设计

重视制度建设，注重完善产权制度。完善产权制度是经济层面市场经济发展的需求，更是政治层面促进政治职能创新的题中之意。市场经济在大城市中发展迅速，城乡差距、贫富差距不断扩大，阶层固化越来越受到热议，日积月累必然导致社会动荡、国家混乱，所以必须改进产权制度，使整个社会的资本得以活跃，促进社会纵横向的流动与联系，进而使政府职能得以优化转型。可以从以下两个方面入手：第一，深入基层，倾听人民的心声。人民群众只有在自身切实利益受到威胁时才会成为社会稳定的不确定因素，所以才改进与让民众切身利益相关的产权制度方面必须了解群众的需求与想法，从田间地头、市井街道处寻求制度改进的资源。第二，关注特殊利益阶层。任何一项改革必然会涉及到既得利益者，而在目前贫富差距扩大，阶层趋于固化的背景下，社会上层既得利益者会形成十分强大的阻碍力量，这就需要政府既考虑到特殊利益阶层的合法利益，又要与人民群众上下联动，形成合力，共同致力于破解不合理力量的阻碍，完善国家制度建设。

完善法律法规，建立一套适应的农村土地“三权分置”法规体系。从我国的社会发展看，一项政策或者制度的产生，如果没有配套的法律体系作为支撑，就难免在实施过程中被别有用心者钻空子。比如由于缺乏相应的法律依据，就无法构建起经营权的流转和抵押体系，进而导致这项权利实现面临较大阻力。所以在简政放权，政府职能创新的过程中，必须有相应配套的法律法规与之同步进行，才能防止政府改革的反复与随机，使得政府职能创新可以条理而有序的进行。并且法律的完善以及政府部门配套机制的跟进也无形中促进了政府职能的转型与升级[7]。

3.4 尊重民间文化和农民的首创精神

要创设条件激发劳动人民的创新能力与才智。习总书记曾说，中华民族是伟大的民族，是智慧的民族，我们的老百姓有无穷无尽的创造创新能力。一项重大的制度革新并不是政府主要领导人凭自己的想象就可以完成的。我国民间地区自古便有自治的文化与传统，能够在现行法律与道德的背景下形成本区域自我管理、自我发展的社会契约，在国家权力难以触及的地区与国家正规制度相呼应，作为正式制度的补充存于国家的管理方式之中，成为稳定与促进社会发展的重要因素。如今，虽然政府在社会发展中是核心、是主导，但人民群众更是历史发展中重要的推动力量。集中民智民慧，从群众中来到群众中去，才能使政府更为了解大众需求，从需求侧来促进供给侧改革，政府职能转型创新才会更为科学、合理[8]。

马克思主义认为，人民群众是历史的创造者，不但是物质财富的创造者还是精神财富的创造者，更是社会变革的决定力量。土地是农村最基本的生产要素，是农民的生存之本，如果土地产权制度不能解决农民的生存或者生活问题，那么农民必然会在狭缝中求新求变，在自己的区域内，在不违反现行法律的情况下形成有利于自己生存的社会契约，而这种社会契约更为符合与土地切实相关者的利益，是民间智慧的结晶。从现实中我们也可以看到，小岗村十八位农民在当时的情况下签订了“生死状”，由此产生了我国农村改革中的一大制度创新，而这次的农村土地“三权分置”，在中共中央与国务院下发意见之前便早已在安徽等省份的农村开始了初期的探索，可以说已成雏形，促进了继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新[9]。所以无论从理论上还是现实实践中，民间的智慧与解决问题方法不可忽视，我们只有集中民智民慧才会使决策更为民主化、科学化，才能使政府职能的转型更为符合人民大众的利益，受到民众的拥护与支持。

总之，农民因土地产权归属不同会产生不同的生产力，农村发展与政府职能创新，具有内在相互促进的关系，而其中的连接和动力，就是农村土地产权制度改革。

[1] 张厚安．中国农村土地制度的三次大变革[J]．湖湘三论坛，2009：45-49．

[2] 桂华．论地权制度安排与土地集体所有制实现——兼评“三权分置”改革与《农村土地承包法》修订[J]．马克思主义研究，2017（06）：72-81．

[3] [美国]查尔斯•林德布洛姆．政治与市场[M]．上海：上海人民出版社，1994．

[4] 陈朝兵．农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建[J]．中国人口•资源与环境，2016，26（04）：135-141．

[5] 陈金涛，刘文君．农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析[J]．求实，2016（01）：81-89．

[6] 江永清．新阶段政府、市场与社会关系模式的修正——以地方政府PX项目引发的公共事件为例[J]．中国行政管理，2015（02）：43-48．

[7] 邓大才．中国农村产权变迁与经验——来自国家治理视角下的启示[J]．中国社会科学，2017（01）：4-24．

[8] 姚迈新．公共治理的理论基础:政府、市场与社会的三边互动[J]．陕西行政学院学报，2010，24（01）：21-25．

[9] 郭晓鸣．农村土地产权制度改革若干问题思考[J]．当代县域经济，2017（03）：18-21．

Reform of Rural Land Property Rights Promoting Innovation of Government Functions

JIA Jianghua1, CHEN Yao2

（）

Innovation of government function and various reform causes go hand in hand. Reform for rural development and the change of supporting government management mechanism have continuously promoted the innovation of government functions. Through the analysis of the process of the reform of rural land property right system and the adjustment of government functions, it can be found that property right, market and government promote each other in the reform and form the endogenous development power. Thus the government completes the function innovation. In addition, if the government will make continuous efforts to strengthen top-level design, grasp the main line of streamlining administration and delegating power, pay attention to the law of market and property rights development, and respond to informal folk rules and cultural traditions, the impetus for changing and innovating through rural land property rights reforming can be obtained.

rural area; property reform; function innovation

2019-07-08

贾江华（1971-），男，四川人，博士，华北电力大学人文学院副教授。主要研究方向：政治学与国际关系学。

D922.3

A

1672-0318（2019）06-0022-06

10.13899/j.cnki.szptxb.2019.06.003