我国高校问责制度的建设困境及对策研究

智耀徵，陈平水

(山西大学教育科学学院，山西太原030006)

党的十八届四中全会以来，我国开启了问责的新时代，《中国共产党党内问责条例》的颁布标志着问责逐步成为一种当事人对决策后果负责的常规化制度，这不仅是我国全面依法治国下的重要举措，也为我国实施依法治教提供了实践基础。具体在高等教育领域内，高校问责制通过规定高校问责主体与客体、问责内容、问责程序、问责后果等，使高校问责有制可依，有章可寻，减少了实施过程中的权责边界模糊、追究责任混乱的现象，进而加速高校民主治校、依法治校的进程。因此，高校问责的制度建设受到社会界和学界的普遍关注，基于新制度主义的视角，审视正式的和非正式的高校问责制度的发展困境、建设高校问责制度仍是一项重大的课题。

一、两种存在：正式与非正式的高校问责制度

“制度”一词最早起源于拉丁语institutio，表示规则指示、风俗习惯等，发展至今，不同的学科和学派们对“制度”一词都有着不同的理解和认识。在新制度主义学派看来，制度是人与人在日常交易活动中所形成的规则，而这种规则包含正式的制度和非正式的制度。[1]228正式制度是指国家制定的法律法规、政策、契约等，是被明确规定下来并通过强有力的措施保证实施的一种行为规范，具有强制性的特征；非正式制度是指社会中所形成的价值观念、伦理道德、风俗习惯等文化，是人与人在社会互动中自发形成的，具有自发性和持久性的特征。

依据新制度主义对制度的划分，高校问责制度也可以划分为正式的高校问责制度和非正式的高校问责制度。正式的高校问责制度是指国家制定的有关高校问责制度的法律法规、政策体系，规定着高校问责的主体与客体、问责的程序和手段以及问责结果的处理。非正式的高校问责制度是指高校的问责主体与问责客体在长期的问责实践中缓慢形成的一种相对稳定的、包含价值观念、伦理道德、意识形态等在内的文化软约束力。

作为高校问责制度中两个不可分割的部分，正式的高校问责制度与非正式的高校问责制度二者之间相互依存，共同保证着高校问责制度系统的和谐以及高校问责有效的实施。[3]结构功能主义学派代表人物帕森斯指出，一项完善的制度的形成需要理想下的需求与深层意义上的文化保持相同的方向，且能与当前的社会系统规则保持稳定和谐，如此制度冲突才会减少，才更有利于制度的稳定。所以，非正式的高校问责制度虽能够在一定程度上约束高校问责客体的行为，但不足以完全约束，必须依赖于正式的高校问责制度，否则高校可能会陷入托马斯·霍布斯提出的“霍布斯丛林”，换句话说，有关问责的价值观念、风俗习惯等不仅是非正式的高校问责制度的制度结构，同时也是正式的高校问责制度建立的基础，即非正式的高校问责制度离不开正式的高校问责制度的支持和帮助。而有形的正式高校问责制度安排，如果没有相应的无形的非正式高校问责制度与之匹配，正式的问责制度也很难有效的发挥作用。有研究者通过研究发现，分别设在德国和美国的两个企业，其总部赋予的技术条件与正式制度完全相同的情况下，德国的收益远远高于美国，究其原因是两个国家的文化背景所导致，由于美国企业中的非正式制度与正式的制度相冲突，所以导致该企业收益下降。[4]那么对于高校问责制度来说也是如此，没有与之相匹配的问责环境、问责意识等非正式高校问责制度，正式的高校问责制度也难以达到最优的运行。因此，高校问责制度的长效实施，需要正式的问责制度与非正式的制度共同发力。

二、双重困境：问责法制的模糊与问责文化的滞后

高校实施问责制度促进了高校办学的健康和可持续发展，保障高校利益相关者的需求，也进一步提升了学校的教育教学质量与服务社会的品质，[5]在一定程度上可以缓解高校的行政腐败的发生。但由于我国实施高校问责制度的时间不长，制度在发展过程中受到正式的高校问责制度(法律层面的模糊)和非正式的高校问责制度(问责文化的滞后)的供给不足，使得问责制度的实施未达到预期的效果。

(一)高校问责法制的模糊

1.高校问责立法的滞后

目前我国并未有专门的问责法律法规出台，现有的有关问责制度的条文更多的是体现在国家的宏观政策里而非法律法规中，这就使得问责在实施过程中会面临很多问题，当党内的规定与行政的规定出现不对应的时候，人的主观性和可操作的范围就变得更大，[6]而我国高校问责制也存在同样的问题。第一，《中华人民国和国高等教育法》中明确规定了高校拥有办学自主权，但缺少对高校承担责任以及未履行职责之后“情节严重”所受到的惩罚等的规定，而这些规定是建立高校问责制度的前提与条件。第二，教育问责制的实施是建立在高校内部各部门以及领导之间做出明确的权利和责任界定之上，并由法律层面来明晰领导的责任、以及如何判定领导失职以及如何启动问责程序，而当前我国高校实行的是党委领导下的校长负责制度，党政关系存在交错，部门设置无明确的职责规划说明，这会造成高校内部存在权责不一的现象。[7]第三，我国至今还未出台专门针对高校问责的法律法规，针对高校内部领导问责的多为政策条例，如《中国共产党党内监督条例》等，这些政策虽带有一定性质的约束与规范作用，但缺少法律的权威性和严密性，导致高校问责制建立所需要基础制度问题并未得到真正解决，问责多流于形式、问责程度宽严不一、问责结果难以使高校利益相关者信服。[8]

2.高校职责界定不明确

21世纪初，由Operstein提出了以植被覆盖来增强边坡稳定性，相对于传统土钉墙法，植被覆盖能完美地达到稳定边坡和美化环境的双赢效果。

上级教育行政部门对高校在办学过程中出现的相互推卸责任、谋求私人利益等不负责任行为进行问责，这利于上级教育部门进行监督、管理和改善高校的办学质量，因此，责任承担清晰，问责也就会越有效。当前我国问责制度的实施效果甚微，原因之一在于高校缺少一个科学的权责划分体系。《中华人民国和国教育法》中规定对于高校在办学过程中存在违法招生、办学等行为，将对负责人和相关执行人员进行一定的行政处分。但该法并未对直接责任人作出明确的说明，这就会导致上级教育行政部门有时会为了维护自身的利益或者权利，在追究高校的责任时采取避重就轻、大事化小、小事化了的手段对高校管理人员进行形式上的追究；另外，高校职责的不明确也会导致高校的自由衡量空间变大，学校的高层管理人员做出决策，下级行政人员去执行，职位高的决策人员为了逃避法律的制裁很有可能会向下级人员施加压力去承担责任，这就会造成高校职权滥用的现象。因此，只有在法律层面进行具体明确的规定，才能规范和进一步约束高校承担责任的行为。

3.高校问责程序设计简单化

问责程序的制定是健全正式的问责制度的重要环节，问责程序设计是否科学合理决定着高校问责走向法制化还是人治化。高校问责的程序并未从立法的层面给予明确的设计与说明，那么其实施势必会缺乏一定的规范性和可操作性，从而受到利益相关者的质疑。[9]当高校的利益相关者学生、教师等的利益受到侵害时，有权启动问责程序，而我国当前对于高校问责方式的规定，只是简单涉及到了问责的启动、调查的范围及其方式、问责结果的公布，缺乏对整个问责过程的公开与公证处理环节，这阻碍了高校问责制的有效实施。现代大学体制下，高校党委书记拥有对学校重大事件的决策权，校长拥有对办学、人事的管理权，《中华人民共和国教师法》和《普通高等学校学生管理规定》中虽然给予教师和学生参与民主管理的权利，但从我国高校的权利分配体系看，利益相关者教师和学生参与学校管理却无明确的法律体系支撑，加之高校目前没有设置专门的问责机构，导致教师和学生的意见和建议很难得到真正地落实与处理，部门与部门经常存在受理时相互推诿的现象，问责结果也很难做到公平、公正。因此，高校问责方式的规范与否也直接影响到问责制度的有效实施。

(二)高校问责文化的滞后

1.高校问责氛围的匮乏

我国长达五千年之久的封建专制统治对当今人们的社会生活仍有着深远的影响，“官本位”“权力至上”“民不与官斗”意识的长期存在，[10]使得高校部分行政管理人员缺乏民主和服务的意识，从事教育行业几十年始终缺乏为公众服务的精神，甚至部分人员进行权利寻租；同时也使得高校利益相关者们缺乏现代公民意识，很少维护自己的合法权益。长久下去造就了高校管理干部没有问责的习惯，高校的利益相关者们因为“畏惧”而没有问责的勇气，进而缺少了培养高校问责文化的氛围与根基。学校是否启动问责、问责的内容、问责的程序和力度、问责的结果以及处理等基本上取决于高校管理干部的意志和意愿，使得问责弹性增大，走向了人治化和形式化，难以使利益相关者信服。

2.高校问责客体责任意识淡薄

问责客体是否能在行使教育公权力的同时承担起相应的责任、做到违责必究，这关系到高校问责的健康运行。因此，高校领导干部的伦理价值观念和责任意识直接关系到办学的规范性和效率。而他们在把握权责时，容易受到传统观念的束缚，重视权利的使用忽视责任的承担，重视对上负责而忽视对下负责，遇到问题只向上级领导汇报，缺乏对其他直接利益相关者教师、学生、媒体、公众等负责；再者，高校领导干部缺乏一定的自律意识，[11]这里的自律意识指的是高校责任主体在使用公权力的过程中会受到道德伦理力量的约束自觉地规范自己的行为和提高办学的质量，然而，当前我国高校内部领导干部普遍缺乏自我批评和自我反思意识，如在遇到重大教学事故时，不正视问题，采取回避错误、掩盖问题的行为不了了之，这都是问责客体责任意识淡薄的表现。[12]

3.高校利益相关者直接参与力度不够

由于我国长期“民服从官”的传统思想以及我国高校利益主体法律地位的缺失，[13]造成高校的利益相关者教师、学生等害怕对学校管理干部问责，或者根本没有问责的意识，表现出政治冷漠感。他们不认为自己是一个学校政治生活的积极参与人员，缺乏对高校办学治理学校的广泛参与意识以及对学校运行情况的监督意识、责任追究意识；其次，利益相关者获取学校信息的渠道局限，尽管当今网络时代发展，很多高校都开始实施网络政务，但实际上公众的知情权仍然难以落实到具体的行为上来，何时决定公开信息、以什么方式公开、公开的期限高校都没有做出明确的规定，还是由相关领导干部单方面决定，导致利益相关者不能准确、及时地获取学校做出重大决策的信息；[14]再者，高校举报体系不健全，即使我国法律已经明确规定保护和尊重检举人，但高校内部还存在举报者身份信息泄露甚至被曝光的现象，被检举者截取举报信息并采取一些打压报复的现象，这就阻碍了高校问责中获取信息环节，干扰问责的结果，使之缺乏公正和客观。

三、双管齐下：问责法制的建设与问责文化的培育

诺斯指出制度在社会中具有更为基础性的作用，他们是决定长期经济绩效的根本因素。[15]4因此，建立健全高校问责制度必须进行科学有效的制度创新，不断的加快正式的与非正式的高校问责制度的供给。

(一)加大高校问责的法制建设

党的十九大以来，我国全面进入依法治国、依法治教的新时代，在此背景下，高校问责的高效实施只有在法律层面上给予保障，才能保障高校问责实施的科学性、公平性、合法性，从而形成有制可循、科学高效的高校问责机制，保障我国的高等教育质量。

1.制定高校问责制的法律法规

高校问责制的实施是一项长期又艰巨的工作，高校问责制要成为一种有效问、有效责的机制，就必须在整合我国现行有关高校的权、责的法律、法规、政策的基础上，建立专门的针对高校问责的法律体系，这是实施问责制的首要条件和基础保障。当今国外发达国家都制定了有关高校问责新的法律法规，如美国联邦政府制定《不让一个孩子掉队》法案之后，州制定《公立学校问责制》法案等，[16]从中央到地方形成了相应的法律法规来保障高校问责制实施有法可依。我国可以借鉴国外问责立法的经验，第一，对我国现有教育法律进行完善和修改，将《中华人民共和国教育法》中的“情节严重”的以及如何惩罚进行详细的说明，指出哪类情节严重该采取哪种方式对违法行为进行责任追究；第二，建立《中华人民共和国高校问责法》，以立法的形式系统、权威的界定出高校问责的主体与客体、问责的内容、问责的程序、问责的结果以及如何处置与申述等问题，制定出具体的标准和准则，明晰高校各部门之间的权利和责任；第三，完善与高校问责制的相关配套制度，包括建立高校权责制度、监察制度，健全本科教学评估制度、信息公开制度、审计制度、高校章程等，保证问责权威化、公正化，真正做到高校问责实施有法可依、有制可循。

2.明晰高校的职责划分

高校问责制的开展目的是为了高校的教育工作者在使用公共权力的同时受到利益相关者的监督，从而对自身的职责所产生的行为后果负责，因此，通过相关的高等教育法律、校纪校规等将高校教育工作者的职能明晰化，这能够使问责客体在法律、职权允许的范围内清楚做什么与如何做，也能使高校的政策制定者与执行者在明确各个部门的分工之后，相互合作与沟通，共同促进高校组织有序的运行。那么明晰高校的职责划分，首先，要规范高校所承担的责任，包括依法办学责任、决策责任、教育教学质量责任、绩效责任。[17]这里的依法办学责任是指高校在法律允许的范围内拥有合法的办学权利和履行相应的法律责任，对于办学中的违法行为，要进行问责；决策责任是高校得以运行的重要保障，高校在决策过程中要坚持“谁决策谁负责”的责任追究，避免决策者专权独断，进行暗箱操作；教育教学质量责任是指对未遵守高校教学教学管理相关的规章制度、造成教学责任重大事故的行为、对学生身心造成伤害的行为进行问责；绩效责任是指通过进行高校工作评估，对工作效率低、未达到高校组织目标结果的行政人员、教师等进行问责。其次，要规范高校问责客体的类型及其职责。高校的问责客体包括学校、学院、个人三个层面。学校一方面承担着为社会提供合格的公民的任务，另一方面也在市场经济背景下追求一定的经济利益，若高校的利益相关者的利益受到损坏时，学校就应当接受来自于利益相关者的问责；学院是政策的执行者，在教学质量管理、学生安全保障等方面担负着追究失职责任和滥用公权的责任；个人是指包括高校党委书记、校长以及院领导干部、教师、后勤人员等拥有公权力的人，若有违反职责的行为，就应该接受问责。

3.完善高校问责程序

教师与学生是高校的两大重要利益相关者，高校问责中应给予这两大类利益相关者一定的地位与参与问责的权力，因此，我国应在《中华人民共和国教师法》和《普通高等学校学生管理规定》中具体规定出教师与学生参与学校民主管理的权利。在此基础上，高校问责走向制度化的标志就是有一套完备的问责程序，因此，需要以立法的形式完善高校的问责程序。[18]335高校问责程序包括：问责的启动、问责信息的调查与反馈、问责的申述三个阶段，这三个阶段不仅需要高校自身参与其中，也应充分调动校务委员、教职工代表、学生代表、学术委员等参与其中。问责的启动环节之前，国家应依法成立专门的评估小组，在充分了解高校利益相关者建议和意见的基础上，制定出考评、审计、述职等不同类型的评估标准来追究问责客体的责任，并进行公示，一旦公众、教师等发现有违法行为即可进行检举，人大、司法机构通过提议的，即可遵法律规定，迅速启动问责程序。问责信息的收集环节中，高校应设置对接评估小组的回应机构，此机构成员中应有一定比例的教职工代表和学生代表进行监督和质询，机构在收集问责客体的相关信息和进行人物访谈时要做到公正和严肃，要从当事人过失程度大小、利害关系等方面来确定当事人所应承担的责任种类与后果，之后机构可进行解释和辩护，并同时向国家成立的评估小组提出改进方案，在此过程中，利益相关者可以对该机构提供的问责客体的信息进行质疑并要求高校问责机构作出合理解释，同时也要保证问责客体对评估过程和结果的知情权以方便问责客体进行申诉。问责的申述环节，若问责客体对结果存在意义可以提出申述，进行复查。

(二)培育高校问责文化

在高校问责的实施过程中，正式的高校问责制度并不会完全转化为具体的实践，也需要非正式的高校问责制度发挥作用。文本化的规矩不是万能的，需要与之相适应的文化加以辅佐才能弥补刚性文本制度的盲区，所以，高校问责制度的建设必须要考虑到问责文化的培养。

1.营造高校问责文化环境氛围

高校问责制度必须建立在一个责任本位、义务本位的文化土壤中，才能营造出一种健康、向上的高校问责文化环境氛围。首先，现代民主体制背景下，作为高校管理干部，要树立“以人为本”的责任理念，在高校办学过程中都要以服务学生和社会为基本宗旨，切实保障利益相关者的合法权益。随着经济的飞速发展，公众对学校寄予很高的期望，高校必须加快自身发展为社会公众提高优质的高等教育服务，在正确使用学校公共权力时尽职尽责，从而提高公共权力的执行效率。其次，我国封建的“官本位”“权利至上”观念难以自我形成完善的问责的理念与文化，因此，学校要将培养高校问责文化当成校园文化建设的重要组成部分，定期举办有关问责的主题活动以及利用校园宣传栏、校报等形式，向问责主体进行教育，激发高校利益相关者们参与治校的热情，做到敢于问、善于知情，[19]从而形成一种浓厚的问责环境，反过来高校教师、学生等利益相关者们的问责行为又能支持与促进高校问责的开展；学校对问责客体也要进行定期培训，保证管理干部明晰问责的意义与开展问责的必要性、能够正确的对待和接受来自于学生、教师、公众、媒体等监督与追究，从而使得高校问责逐步成为一种常态。

2.强化问责客体道德自律的问责精神文化

高校问责文化的存在与发展有赖于问责客体的自觉性，是一种内化于心之后的自发感悟，并非全部来自于相关政策法律文件的硬性规定。塑造高校领导干部的责任意识和自律意识，其一，高校在实施问责过程应对权与民的关系重新进行审视，问责客体在注重对上级责任人负责的同时也应对高校利益相关者负责。宪法规定国家的权利属于人民，那么高校办学运行的权利也属于人民，只有破除只对上级负责的传统观念的束缚，问责客体切实认识到高校利益相关者们在问责中所发挥的作用，从而厘清权责一致关系，促进高校问责制度的有效实施。[20]其二，高校的管理干部要加强自我批评和自我反思意识，彻底抛弃“官是整个社会的核心”的思想，培养正确的“做官之德”，即有着正确的世界观、价值观，树立以学生为本、为社会、国家服务的宗旨，养成办事行为的自律性和认识过错的主动性，做到“对学校无功便是过”。只有问责客体做到化他律为自律，将制度约束转化为道德约束，高校问责的实施才能更加健康地推行。

3.拓宽高校利益相关者共同参与的问责行为文化

健全高校问责制度，不仅仅是高校领导干部的责任，同时也是高校利益相关者的责任和分内的事情，二者共同参与才能为问责的推行建立深厚的问责文化底蕴。首先，高校应加大利益相关者的参与力度，营造出一种参与高校行政事务的文化氛围，保障其问责主体的地位，并应建立起完善的机制确保其参与的合法性，重塑利益相关者们的参与理念，让他们把“参与问责”当成一种权利，同时也是一种责任，增强其责任感与使命感；其次，高校应完善和改革信息公开制度，补充《高等学校信息公开实施办法》细则，对学校的财务、重大决策、热点问题进行公开，学校的财务公开能够使资金更加得到合理有效的使用，是反腐倡廉的有力武器，[21]学校重大决策的公开能够让利益相关者参与讨论与决策，增加其主人翁意识，学校的热点问题的公开如人事调动、职称评定、招生就业等可以使得民主渠道畅通，强化高校与利益相关者的互动，打造透明管理，进而增强高校的公信力和促进利益相关者利益的实现；第三，完善高校的信访举报制度，高校应建立专门的检查机构，全面拓宽公众、教师、学生等举报和信访的渠道，及时制定《双向承诺书》保证检举者的隐私，并对举报问题处理后的结果及时、毫无隐瞒的公开处理结果，给高校利益相关者满意的答复。