河北省农村精准脱贫实施机制优化研究

马正英

（中共河北省委党校，河北行政学院，河北 石家庄 050031）

一、精准脱贫的概念和标准

精准脱贫即精准摆脱贫困，是粗放脱贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。中共中央要求实现精准脱贫，防止平均数掩盖大多数。党的十九大报告明确指出，要坚持精准脱贫。按照国家对河北省2018 年脱贫攻坚工作考核要求及 《河北省贫困退出机制实施细则》的具体规定，精准脱贫分为贫困人口退出、贫困村退出、贫困县退出三级指标。贫困人口退出以户为单位，以该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准，吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障为衡量标准。具体指标6 项，最低生活保障标准达到或超过国家扶贫标准的地区，纳入低保的贫困家庭，且稳定实现“两不愁、三保障”的视为脱贫人口。经村评议、乡审核、县审定的程序退出。贫困村退出以贫困发生率低于2%为主要衡量指标，统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素，具体指标9 项，其中“综合贫困发生率”为“否决指标”。按照乡申请、县审核、市审定的程序退出。贫困县退出采取定量验收与定性检查相结合的形式，同样以综合贫困发生率低于2%为主要衡量指标。参考脱贫人口错退率、贫困人口漏评率和群众认可度等指标，检查脱贫攻坚部署、重大政策落实、后续帮扶计划及巩固提升工作安排等情况，具体指标7 项。按照县申请、市初审、省审定程序退出。

二、当前农村精准脱贫实施工作现状

党的十八大以来，精准脱贫工作已纳入“四个全面”战略布局。当前我国扶贫开发已进入啃硬骨头的冲刺期。中西部一些省（自治区、直辖市）贫困人口规模依然较大，剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。实现到2020 年让7000 多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间紧、任务重。为完成精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，在党的领导、政府主导之下，不断加强贫困地区基础设施建设，强化政策保障，健全扶贫攻坚支撑体系，农村基层治理能力和管理水平大幅提升，全国贫困地区精准脱贫工作取得决定性进展和历史性成就，现行标准下农村贫困人口由2012 年的 9899 万减少到 2017 年的 3046 万，贫困县由832 个减少了153 个，在解决区域性整体贫困上迈出了坚实步伐。河北省也坚决贯彻党中央精准脱贫基本方略，坚持五级书记一起抓，实行领导干部包联，开展县乡党委书记“擂台赛”，加大了对深度贫困县、贫困村扶持力度，重点抓好产业、就业、科技、健康、教育扶贫和易地扶贫搬迁、特困群体脱贫，全省年减贫100 万人左右，贫困发生率显著下降，精准脱贫取得了阶段性成效。

三、河北省农村精准脱贫实施机制存在的问题

在肯定脱贫成绩的同时，必须清醒地认识到，扶贫脱贫实施工作基础不够扎实，积累的问题较多，有的还比较突出。

（一）脱贫精准度有待提高

国家巡查和专项稽查发现，帮扶不精准、政策不落实问题在河北省农村精准脱贫实施过程中不同程度的存在。一些地方精准识别不规范，交叉考核发现错评、漏评问题，精准退出中存在未达标就退出的情况。政策举措落实有偏差，易地扶贫搬迁集中安置项目进展慢、入住率低、配套政策滞后，分散安置引导和管理不到位，补助资金一发了之，未建立稳定的长效增收机制，贫困户收入来源不可持续，项目对象不精准，带动贫困户比例偏低。扶贫产业同质化严重，贫困户参与度不高，收益度不高，对扶贫劳动力职业技能培训重视不够，工作力度不大，职业技能培训覆盖率普遍偏低。

（二）脱贫攻坚责任落实不到位

河北省省内脱贫攻坚考核和督查发现，部分贫困地区党委、政府及有关单位没有扛起主体责任，主要领导没有拿出主要精力抓扶贫。非贫困地区更是主体责任缺失，工作力量和投入严重不足。一些部门缺乏大局观念和担当精神，把扶贫当成额外的负担，对相关工作不积极，履职尽责不到位。基层干部攻坚能力不足，帮扶缺乏针对性，帮扶效果不明显，第三方评估抽查的建档立卡户中，有33.1%的标识帮扶工作对改善家庭生产生活条件没有效果或效果一般，28%的贫苦户和40.5%的脱贫户认为村两委工作能力没有提升，帮扶能力弱。

（三）贫困群众内生动力尚未充分激发

从河北省督导和调研发现的问题看，一些地方党委、政府在推动政策落实、组织发动群众上用力不够。有些贫困村基层组织软弱，在激发贫困村、贫困群众内生动力上办法还不够多，措施还不够硬。有些贫困群众依然存在“等靠要”思想，甚至个别群众仍然存在过度依赖外界帮扶，被动脱贫。

（四）扶贫领域腐败和作风问题影响恶劣

从中央纪委、河北省纪委暗访发现的问题看，扶贫资金监管不到位，套取侵占、截留挪用、虚报冒领、强制收费等问题时有发生，资金使用管理违纪违法问题突出；省级以下资金投入不足，财政专项扶贫资金增幅低于全国平均水平，贫困县涉农资金整合不到位，部分扶贫资金闲置滞留，未能发挥应有效益。一些领导干部抓精准扶贫作风不严不实，官僚主义、形式主义倾向突出。驻村第一书记、驻村工作队和帮扶责任人对帮扶职责不了解、对帮扶对象基本情况不清楚，政策不熟，情况不明，驻村结对帮扶不扎实，流于形式。媒体暗访调查还发现，有的地方需要将大量的时间和精力投入到填写各类表格上。

四、河北省农村精准脱贫实施机制优化策略

当前，河北脱贫攻坚已经进入全面突破的关键时期，面临的任务十分艰巨。从时间节点看，到2020 年完成全面脱贫任务只有1 年时间了。从贫困结构看，10 个深度贫困县贫困人口占总数的三分之一，全省贫困人口中低保、五保贫困户占总贫困人口的半数以上，患慢性病、大病的、残疾人及60 岁以上老人占比高，都是难哨的“硬骨头”。从脱贫目标看，目前“两不愁”基本不是大问题，但“三保障”还有较大差距，特别是一些贫困县基础设施和公共服务欠账较多，因病致贫返贫问题突出。为确保到2020 年，河北省现行标准下184.3 万农村贫困人口实现稳定脱贫，7366 个贫困村全部出列，62个贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，应以更加优化的实施机制推进精准脱贫攻坚工作。

（一）精准落实政策，确保精准脱贫实施基础

围绕落实中办、国办《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，抓紧完善和制定省内相关政策。中央出台的支持政策要不折不扣落实，本省内制定的倾斜措施要逐条逐项对标完善，新的政策措施要敢于突破常规，形成一套含金量高、务实管用的“政策包”，各个市县也应制定相关配套政策。具体而言，财政政策方面，提高对10 个深度贫困县财力性转移支付增幅，省财政扶贫发展资金、省级安排的贫困县整合使用涉农资金优先用于深度贫困地区。省直有关部门应加强对涉农资金整合使用政策的解读和宣传，进一步明确使用方向和范围。土地政策方面，新增建设用地指标优先保障深度贫困地区。金融政策方面，鼓励和引导金融机构制定针对深度贫困地区的差异化信贷支持政策，在贷款准入、利率、期限等方面给予优惠。同时，为确保政策落实到位，针对实际情况和致贫原因，一户一本扶贫台账，一户一个脱贫计划，一户一策，把扶贫政策真正落实到每个扶贫对象上，即使已经脱贫销号，也应该在保留一段时间，不断巩固提升，防止脱贫后又返贫的情况。

（二）整合人员力量，形成精准脱贫实施合力

构建扶贫共同发力的大格局。一是强化各级党委、政府主体责任。要层层落实责任制，党政一把手履行第一责任，真正把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，集中精力、时间、资源抓好落实。修订完善对省直各部门、设区市、贫困县等的考核办法，增加扶贫工作权重，强化考核结果运用。二是注重发挥基层党组织的作用。充分发挥农村基层党组织在推动精准脱贫攻坚工作中的战斗堡垒作用。基层党组织是确保农村精准脱贫的组织基础，应突出基层党组织的政治功能，提升其政治引领力度，加强农村基层党组织队伍建设。将能够熟练掌握扶贫脱贫政策、作风踏实、责任心强作为考察任用基层党组织成员的重要条件，将那些政治水平高、扶贫脱贫有力并且擅于做群众工作的基层党员，充实到基层党组织中间。三是发挥好驻村工作队的作用。坚持工作队员当代表，派出单位作后盾，一把手负总责，严格责任考核，将工作出色、群众认可的奖励重用，蹲不住、不干事的及时召回，完不成任务的追究派出单位和驻村工作队责任。四是用好中直单位、京津两市帮扶资源。目前，中直单位在河北省40 个贫困县开展定点扶贫，应用足用好中直单位的帮扶资源。各级政府有关部门应主动沟通协调，加强服务保障，在产业合作、劳务协作、基础设施建设、科技人才引进等方面取得合作。五是加强省内协作帮扶和企业结对帮扶。组织经济实力较强的县 （市、区）结对帮扶贫困县，开展对口帮扶。深化“千企帮千村”活动，动员企业强化社会责任，确保更多项目落地见效。充分调动社会力量支持扶贫脱贫的积极性和创造性，为打赢脱贫攻坚战形成合力。

（三）发展脱贫产业，激发精准脱贫内生动力

“发展产业是实现脱贫的根本之策。”发展贫困人口能够受益的产业，增加贫困人口的经营性、工资性、财产性收入，才能确保脱贫的稳定性。

1.完成产业覆盖

“通过产业就业实现稳定增收”是农村贫困户退出的硬性指标之一。产业就业是精准脱贫的主攻方向，在贫困县的退出机制中，完成产业全覆盖也是国家和省评估检查的核心指标。近年来，河北省探索了不少行之有效的产业扶贫模式，但从国家检查及省内自查情况分析，贫困人口还有近半数未能享受到产业项目扶持，新建档立卡纳入的贫困人口也需要接受产业扶持。应因村因户因人施策，着力构建可持续的脱贫机制。对于无劳动能力的贫困户，可以侧重发展资产收益性产业项目，对于弱劳动能力的贫困户，可以大力发展家庭手工业，对于有劳动能力的贫困户，可以通过发展特色旅游、电商等产业，获得稳定收益。

2.做强特色产业

做强脱贫产业，应在特色、品牌、规模上下功夫。一是提档乡村旅游。河北省农村特困户主要集中在深山区，但河北省也是旅游资源大省，贫困县旅游可开发度达到93%。截至目前，河北省实施乡村旅游的经营户突破4 万户、从业者达到36 万人,已促进6 万多贫困群众稳定脱贫。旅游业发展较好的贫困县如保定市涞水县，人均旅游收入占人均可支配收入的28%，易县人均旅游收入占人均可支配收入的25%，通过乡村旅游脱贫成效初显。但是通过乡村旅游也面临诸如盲目投资等问题，可通过打造品牌，增强吸引力。环城旅游开发乡镇可加大主路沿线乡村旅游走廊的建设，沿线村落结合走廊特点，打造各个村的旅游特色，多开发村内休闲景点，保证村民特别是贫困户稳定增收。通过帮助贫困地区结合自身自然和人文资源，找准旅游定位、开发旅游特色产品，探索旅游多样业态。积极把较低附加值的农业转变为中高附加值的服务业，同时积极探索组建乡村旅游合作社，探索旅游企业资金、技术参与乡村旅游经营，扩大经营规模，规范经营科学化，让旅游扶贫战果进一步扩大。二是扩大经营规模。在黑龙港流域应重点打造规模化精品蔬果和特色养殖产业，环京津地区可集中建设菜篮子产品供应和农产品采摘、观光基地。应扩大发展规模，以园区带动片区，推动经营主体向园区聚集，生产要素在园区整合，形成参与度高、劳动力强的现代农业园区，以质量和品牌助力脱贫攻坚。

（四）严实作风建设，保障精准脱贫资金效益

越是进行脱贫攻坚，越要坚持治理扶贫领域腐败和作风问题。应紧盯问题多发领域和关键环节，依法查处扶贫领域失职渎职行为，对于中纪委和河北省纪委交办的问题线索，应加强重视，限期办结。建立“谁拨钱，谁监管”的跟踪管理机制，对挪用、浪费脱贫资金的行为，资金拨付单位应承当责任。建立健全市县两级脱贫资金管理办法，实行资金拨付使用县、乡、村和贫困群众四级联签，加强资金监管，跟踪监控资金用途、流向、进度等相关情况。规范项目立项程序和标准，严格落实对扶贫项目合同管理、招投标、政府采购、验收保障等制度。落实公开公示制度，主动接受群众监督，确保脱贫资金使用安全，提高脱贫资金使用效益。