城乡融合发展破解农村空心化——基于福建漳州县域农村的实际

■邹丹丹

以改革开放为特征的现代中国工业革命，引领中国跃升为世界第二大经济体，谱写了中国经济发展的奇迹。另一方面，是作为“农民大国”的中国长期以来的“城乡二元分隔”，农业现代化进程滞后于国家发展步伐。城乡发展不平衡、乡村发展不充分问题成为社会主要矛盾的主要方面，不利于人民共享发展的成果，不利于国家持续发展，是亟需解决的短板。

农耕文化深厚的漳州，位于福建南端，北靠山南朝海，山地机械化耕种程度低，沿海地区现代化养殖场起步晚。进入21世纪，人口性质变化、农业生产成本上升、农村就业岗位供需不匹配，出现以80后为代表的青壮农二代“离土离乡”的现象，对农村经济文化社会发展带来挑战。

一、漳州县域农村地区空心化特征及原因分析

(一)漳州县域农村空心化的特征

漳州市下辖9个县（市），有1542个行政村，根据《漳州市2015年1%人口抽样调查主要数据公报》，全市常住农村人口为225.55万人，与2010年人口普查相比，减少30.69万人。以农村户籍人口与常住人口的对比数据看，2017年漳州市县域户籍农业人口276.42万人，常住农业人口168.5万人，农村向外流动人口107.92万人。漳州县域资源禀赋不同，出现的农村空心化程度不一，但主要特征相似。

1.劳动力外流、农村老弱化。从20世纪80年代后期开始，农村老中青人口格局被市场作用打破，主要出现两种情况：一类是青年子女入城务工，将幼子留于老人照料，等其在城市站稳脚跟（入城成功）后，将子女接去城里共同生活；一类是青年子女自从小学高年级或初中开始后，独自在外读书，最终凭借自身努力“走出农村”。加之为控制人口过度增长实施的计划生育国策，21世纪长成的农村青壮年户均1－2人，在进城大潮下农村青壮劳动力流失严重。

3.基础配套与公共服务供给难以满足需要。（1）生活服务：乡村购物环境差。无大型的购物综合体，城市淘汰的低端或过时商品、假冒伪劣商品盛行。漳州农村地区无银行网点服务，依赖农信社的代办点，仅可提供存取少量现金业务。（2）社会服务：“上学难、看病难”尤其突出。农村小学的撤并影响每一个农村小学生，人口较少的村落基本上难以满足“小学六年制”。漳州农村地域广阔，基层卫生基础薄弱、分级诊疗困难；2017年以来村级卫生所建设作为市重点民生工作推进，但未全面普及；镇级卫生院甚至县级医院医疗水平有限。（3）出行：村镇公交未覆盖。农村田间路况差，未实现县县通动车，农村离铁路连接线远，出行交通成本高。

4.农业现代化水平低、农村产业不旺。现代化农业以农业机械化、生产技术科学化、农业产业化、信息化、劳动者拥有较高文化素质为特征。漳州西北多山、东南沿海，丘陵分布广泛，河流冲击平原为市区所在地。华安、长泰、南靖、平和为典型的山区县，其他沿海县（市）农村区域也多为丘陵地貌，耕地以梯田为主，小农经营、农业机械化程度低。近年来，政府在全市鼓励推广现代农业、智慧农业项目，各县出现以（企业）规模化经营、设施种植、物联网技术应用为主要特征的现代农业示范点。这些示范点分布在地势平坦广阔、交通便利的城郊或镇郊，广大山村农村地区仍以传统农业为主。漳州地区农产品丰富，农村产业集中在农产品的晾晒、烘干、浸制等粗加工阶段，且规模不大。

（二）农村空心化的源起

1.二元政策历史背景下的城乡分隔。源于计划经济时代的城乡不对等政策，包括农产品的统销统购、户籍制度、社保制度造成的长期性影响。城市优先发展，财政投入、私人部门投资主要投入城市，导致城市就业机会、基础设施、公共服务明显优于农村，这种形态下的城乡分隔，“农村劣于城市，农村人不如城里人”的观念根植于几代人头脑中。在“趋利”自然规律下，农村人口，特别是在劳动力市场上具有竞争力的青壮年，大量流入城市。

2.人口性质与观念的变化。进入21世纪，农村教育受到国家的重视，在农村普及9年义务教育，开展基本扫除青壮年文盲工作。20世纪末及之后出生的农村子女普遍享有接受教育的机会，受城市文明影响较深。传统农业耕种技术靠在农业实践中“言传身传”，这代人之后的农村子女的学校教育代替了这种农业传承，基本上没有务农经历，就业在城市成为他们的首选。同时，长期以来艰苦而又缺乏社会保障的农村生活使其父辈都期望下一代可以在城市享受更好的生活与福利。2016年，农村地区一半以上20－30岁年轻劳动力带着对美好前景的向往涌入城市，其中超过30%接受过高中及以上教育。

3.农村地区产业发展滞后，难以实现“乐业”需求。农业现代化程度低于工业化进程，农村缺乏足够的工作岗位且农村的报酬较低。1990—2014年间，农村地区工作岗位下降超过20%，2015年城市就业收入水平高于农村21%以上。虽然近年来规模化农业生产开始在各地出现，传统小户家庭经营的模式依然占主体，农业生产成本逐年上升，农业收益低，农民增收困难，从事农业生产缺乏吸引力，“有乡愁的地方没有工作，有工作的地方没有乡愁”。

二、城乡融合发展解决农村空心化问题的理想路径

（一）城乡融合发展的内涵与要求

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出城乡融合发展新理论，指出完善城乡融合发展体制机制，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

城乡融合发展是一种长期动态过程，以农村为代表的相对落后的农业部门与以城市为代表的较先进的非农部门在生产生活各领域的交互协作，取长补短，最终实现城乡观念的淡化、城乡产业的协同化、城乡生活水平的等值化、城乡边界的模糊化的过程。理解城乡融合发展理念应把握两个要点：一是融合主体（城与乡）地位的平等性，乡村不再是城市的附属，城市与乡村是共荣共生共促的空间发展体；二是融合过程的长期性，立足于当下的城乡二元格局，乡村形成自身发展动力，与城市成为并肩前行的发展主体，需要一段较长的时间。

（二）城乡融合发展是理想的出路

改革开放以来，我国为缩小城乡发展差距，促进农村发展制定实施一系列改革政策。1982年至1986年连续5年，2004年至2017年又连续14年发布以关注解决“三农”问题为核心的中央一号文件。从取消农业税，到新农村建设，农村社会养老保险和农村合作医疗保险的试点及推广，在减轻农民负担、优化农村环境、填补农村“医疗、养老”保障缺位、提高农村生活水平方面，取得不可否认的进展，但农村要素向城市单向净流入的局面并未改变，农村发展动力不足的问题仍未解决。

长江及其以南区域流域面积占全国总面积的36.5%，却拥有占全国80.9%的水资源量，而长江以北区域流域面积占全国总面积的63.5%，拥有的水资源量仅为全国的19.1%。

农业人口非农化是要素流动基本规律，是发展过程中必然会出现的局面。日本、韩国、德国等发达国家也曾出现过类似的农村人口大量流入城市的情况。人口流动本身不值得恐慌，人力资本生产要素流失背后的乡村发展问题：农村产业不兴、农民生活不易、农村后继发展无力，才是真正值得关注的。而城乡融合发展的根本目标正是要化解以农村空心化为表征的农村发展问题。城乡融合发展新理念，是对城乡关系的重新认识，是对城乡发展动力机制的新探索。重塑城乡关系，走城乡融合发展的道路，是新农村建设、新型城镇化战略基础之上，对城乡关系、工农关系认识的深化，突出通过“城市对乡村的带动与乡村对城市的促进”，突出城乡相对比较优势的发挥形成发展动力机制，实现城乡和谐发展。

三、走城乡融合发展之路破解农村空心化困局

（一）创新机制，转变观念，引导要素双向流动

对于既已形成的明显城乡差异，城市的要素收益高于农村的要素收益，城市成为吸引劳动和资本集聚的“中心极”，劳动和资本向城市单向流入。为改变这种要素单向流动的局面，一方面需要有吸引生产要素向农村流动的政策支持，营造要素在城市与农村的双向自由流动的环境；另一方面要通过现代科学技术的运用，提高农村要素收益。

1.破除制度障碍，允许人口在城乡间自由流动与安居。（1）落实各项吸引人力资本投入乡村振兴建设的优惠政策。目前漳州市已出台《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一、二、三产业融合发展的意见》及《漳州市乡村教师支持计划（2016—202年）》等，政府应推广宣传，优化服务。（2）改革农村集体建设用地，允许将其建设成集体性住房，用于满足投入乡村振兴建设的非当地居民的住房需求。（3）保障进城农村人口与城市居民可以享受同等的城市公共服务。

2.合理引导工商资本下乡。中国城市地区经过高速经济发展后趋于低速发展已成为新常态，农村发展相对滞后，农村发展不充分的现实，为资本在农村地区开辟新天地提供机会。一方面，对于农民而言，土地（包括农用地和宅基地）是其安身立命的根本，是农民进城或退守家园的后备保障。防止城市资本对乡村的掠夺，保证农民土地的财产权，实现社会稳定；另一方面，建立闲置宅基地自由退出补偿机制，允许农民闲置房屋经营性使用，政策鼓励城市资本下乡与农村集体经济组织合作，引入技术与管理经验，投资于农村旅游产业、养老产业、农业规模经营等，激活农村发展比较优势。

（二）顺应城乡消费需求变化，城乡产业发展逐步融合

改革开放后，经济的快速发展不但解决了国人的温饱问题，而且带来了物质的极大丰富。随着生活水平的提高，人们更加注重健康的生活方式。生活在日益嘈杂的城市的人们（以城市中产阶级为代表）开始向往与自然和谐相处、清新怡人的田园生活，通过购买农村绿色食品、假日农家乐等方式来填补城市供给的欠缺；而基本能够实现自给自足的农村居民，对城市所拥有的就业岗位、发达的商贸、较高的医疗水平有着深深的向往。通过调和城市与乡村在供给与需求端的互补性，助力城乡融合。

1.发展现代化、优质农业，夯实乡村产业基础。农业因为提供生命所需物质，成为一切发展的基础。传统小农经营受经营成本日益增长的制约，在市场中缺乏竞争力，难以实现持续发展。现代化农业是全球化时代的必然要求，包括农业生产条件、农业生产技术和农业生产组织管理的现代化。目前，漳州市作为国家现代农业示范区，已经在位置平坦、交通方便的县（市、区）建立现代化农业示范园，但这种示范园对地理条件要求严格，在本市沿海平坦地带可以得到广泛推广运用，但山区县推广程度有限。对于山区地带的农村，无法在很大程度实现农业机械化的情况下，应在农业技术推广、优质绿色农产品和销售渠道上下功夫，搭建政府认证公共网络平台，缩短田园与餐桌的交易距离。

2.鼓励环境友好型企业向乡镇、农村拓展业务，支持、引导农村手工作坊、家庭工场规范发展。利用税收优惠、用地保障等政策，鼓励环境友好企业在农村地区设立机构；支持销售与就地收购为一体的商贸连锁超市布局农村区域，繁荣农村商贸市场；相关部门应在农村地区加强绿色环保观念的宣传及安全生产教育，发布家庭手工作坊、家庭工场激励、实施管理办法，引导其规范有序发展。

3.充分发挥农业多功能性，实现乡村产业横向延伸。充分发挥农业生态、社会、文化的功能，发展新业态。注重传统村落的保护，通过举办“最美乡村”“讲好家乡的故事”“舌尖的古早味”等主题活动，提高大众对于本市村庄的熟悉度与认可度。在有条件的地区，合理发展乡村休闲游、农家生活体验，做好发展规划，避免盲目跟进、一拥而上、同化恶性竞争。在自助游、智慧游成为主流的趋势下，相关部门应担当起智慧游平台搭建的重任。

（三）逐步实现城乡公共服务均等化

1.创新公共服务供给决策机制。顺畅基层民意的表达，实现由需求主导的“自下而上”决策机制。按照公共选择理论，只有通过民主的公共选择过程才可能真正反映公众需求和偏好的政治决策。加强基层民主建设，发挥农民自治组织对民意的收集反馈作风；推进服务型政府建设，充分利用各县区的农村观察点，鼓励基层干部扎根一线，了解实情，以解决百姓最为紧迫的问题为切入点，有的放矢，避免因信息不对称造成的“千村同面”建设，避免形成“政府很吃力、百姓不满意”的局面。

2.引入多元公共服务供给主体。公共经济学理论表明，准公共产品的私人供给可以解决政府的“决策失败”，提倡政府、市场和社会的多中心公共治理模式。引入政府与社会资本合作的模式，对农村垃圾回收处理、污水处理、道路建设等基础设施进行完善。

3.推动城镇公共服务向农村区域延伸。在现有乡镇中心的基础上，结合城镇化步伐，在地理条件较好的地区就地城镇化，形成新的城镇中心，将城镇所拥有的金融服务、商贸集市、快递、教育和医疗资源向周边村庄辐射。对在农村地区开展金融服务、快递业务的企业提供财税支持。积极推进村卫生所建设，定期组织专家下乡问诊活动，实现“小病不出村、有病及时看”。□